土地整合理論基礎

土地整合為土地產權、資本與人的重新配置行為，通常整合後的土地會具 有較專一化的所有權，並具有更高度利用價值，整合的過程通常需要較多的時 間進行協商與溝通，這也構成了整合過程的交易成本，但是交易成本的高低也 會因為整合方式型態而有差異，以下分別說明目前國內較常見的土地整合方 式。

一、自辦市地重劃

為促進土地利用，整合零散不整之土地，發揮整體開發之效益，可整合土地 所有權人辦理市地重劃，取得或整合開發基地之土地產權。依平均地權條例第 58 條第 1 項規定，為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行 組織重劃會辦理之。土地所有權人自辦市地重劃之辦理條件，應由重劃區內私有 土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上 者同意，並經主管機關核准後實施之。

二、都市更新

都市更新系指舊有建築環境發展沒落，建築物破舊不堪，居住品質低落，甚 至影響公共安全者。為了促使都市機能的再生、復甦、活化，整合原有住戶之意 願共同維護、整修或重新建築之謂。都市更新條例第 10 條規定，土地及合法建 物所有權人經當地直轄市、縣（市）主管機關申請核准後，得自行組織更新團體 或委託都市更新事業機構實施都市更新事業。土地及合法建物所有權人在更新單 元的劃定上，可分為兩個範圍規定：經劃定應實施更新之地區，得就主管機關劃

定之更新單元或依所定更新單元劃定基準自行劃定；未經劃定應實施更新之地區，

得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元。在自辦更新事業實施 的方式上，如更新事業係採重建方式處理者，實施者得以「權利變換」、「協議 合建」、其他法律另有規定或其他方式實施之。

三、協議合建

所謂「合建」，都市更新條例或其施行細則並未定義其意涵。一般而言，係 指當事人約定，由土地所有權人提供土地，而由他方（建商、都市更新實施者）

提供資金進行開發，並按約定比例分配房屋及土地持份，或出售後按約定比例分 配銷售收益（楊與齡，1981；金家禾，1998）。協議合建可分為一般地主與建商 之協議合建與都市更新事業下之協議合建兩種，其中之主要分別在於是否有公權 力的介入。

四、購地自建

購地自建為開發者與土地所有權人雙方透過協議談判與討價還價，就購買土 地之價金達成協議後，由開發者出資向土地所有權人購買。取得開發基地土地之 產權後，再自行投入資金建築，達成出售、經營或自住等目的。購地自建方式依 所欲開發基地規模大小的不同，在協議整合上的困難度也有所不同。由於開發者 必須與開發基地上之個別土地所有權人就購買土地之條件達成協議，故當土地所 有權人人數越多、產權越複雜時，開發者需投入較多的心力，協議的過程將會越 困難。另外，開發者必須承受土地購買價款的資金壓力，以及在尚未完成整合過 程中，已取得土地等待建築閒置之時間成本。然而，購地自建的優點在於開發者 可以確保土地權屬的單純化，避免開發過程中無謂的紛爭；以及將取得之基地先 做低度利用（如設置停車場），以等待市場適當的開發時機。

另外，民間土地開發方式尚有租用或設定地上權，以租用土地之方式進行開 發或以設定地上權之方式取得開發用地進行開發；承租或承購公有土地，例如取

得政府標售之公有空地或申購毗鄰之公有畸零土地等。

上述各種開發方式皆為開發者取得土地之主要途徑，然而凡是地主 的數目在兩人以上，則無論市地重劃、都市更新採多數決比例之門檻，

或是協議合建、協議購買必須全數決的方式，都脫離不了土地所有權人 意見整合的問題，因而小地主的角色也會發生在各種整合的方式中。上 述市地重劃與都市更新是屬於政府政策性推動的土地整合方式，開發基 地必須先經過審核土地建物條件是否符合該政策實行目的，而本研究所 關注的土地整合方式類似上述市地重劃方式，本質上也是一種大型的土 地整合行為。

在土地整合的過程中，除了正常所需支付的溝通與協商成本外，也會面臨 交易面不效率問題，其中之一是肇因於土地交易環境下特定土地存在獨佔性、

資訊不對稱等因素，其衍伸的問題面向包含拿翹、尋租、搭便車、策略性要價 與不信任等等（邊泰明，2010）。一旦上述不效率因素存在時，土地整合時程 將會延長，甚至可能導致協商失敗無法整合，最終致使土地無法產生合作開發 與更新。

Cohen（1991）定義拿翹行為是指由於開發者為了達到規模經濟而需要取得 特定之土地，因此該土地的取得對於開發者而言是很有價值的，當地主得知開 發計畫時，了解其土地對於開發者的重要性，便可對開發者要求更高的價格。

Eckart （1985）即以賽局模擬整合多數地主土地時的問題。該研究提出二點結 果：一、地主聯合協商所提出的價格較個別協商要低，而在地主聯合情況下開 發者之出價較易被地主接受。此現象是由於地主聯合議價較能將高索價地主產 生的風險內部化，因為出價過高將可能使得計畫承擔無法開發的風險，使全體 地主效用降低。二、個別協商之地主，隨著土地面積越小索價較高。反之大地 主承擔計畫之風險性較大，導致大地主之索價能力較低。因此，當地主人數越 多，個別地主持分越低，如未能聯合地主，將造成開發者購買總價越高。地主

土地面積越小索價越高的情形即稱小地主之拿翹行為。

歸納 Miceli and Sirmans(2007)研究中也指出相同觀點，地主堅持、拿翹情 況在許多地方造成問題，經常發生的情況是地主提出的價格高過開發商評估整 合可獲得的機會成本，而任何單一賣方不願整合，不僅會提高整體項目的成 本，還會波及其他賣方；Shoup（2008）亦指出在土地整合的過程中，由於掌握 著關鍵土地的所有權人會試圖抬高價碼，且越晚同意整合的所有權人往往能夠 爭取到更大的利益，因此容易形成地主索價過高的拿翹問題。以上論述的這種 投機行為，乃地主利用其獨佔優勢在契約協商時不合作所帶來的風險，因此投 機與拿翹行為便會使得合作產生不信任與猜疑，會讓協商成本大幅增加，使土 地整合推動更為困難。Miceli and Sirmans(2007)研究提及，土地合併到了最後階 段，除非賣方屈服於開發商的壟斷將土地賣出，否則對雙方來說並沒有任何利 益，然而最常見的結果是整合失敗。

除了拿翹行為外，另一個面向問題是因為產權複雜而產生的協商成本過高，

甚至可能無法形成協商結果。本質上，隨著共有人數提高，要形成一致性的利益 目標或是意見就越難達成，因此協商容易形成多數人的非凸性問題（ non-convexity problem，林森田，2005），這也成為土地共有協商下的亞羅悖論（Arrow's impossibility theorem, arrow, 1950）。也有其他文獻指出，過於細碎的共有產權可 能導致反共有財的悲劇（the tragedy of the anticommons），因為每一位共有人都 有權利反對開發與協商，因此導致開發者需花費更多成本進行土地產權整合

（Heller，1998）。

五、開發者角色

在土地整合過程中，無論是採取協議合建或是購地自建等開發方式，開發者 對於市場土地的購買與整合將會發揮關鍵作用，並且這樣的行為也會因為市場對 於未來的預期與競爭者數量而有所改變。一般而言，開發者數量的提昇會導致市

場競爭程度提高，最後影響交易地價的提升，這樣的作用力來自於開發這對於未 來市場的景氣預期，當開發者對於未來商品市場抱持樂觀態度，就會傾向進入市 場並且擴大生產規模，以不動市場而言，當對於未來的住宅市場樂觀，建商也會 傾向先行進入土地市場進行購地整併行為，英國土地市場的研究及指出上述狀況，

Ball (1994)、Smyth (1985) 與 Hillebrandt et al. (1995)皆共同指出當廠商對於未來 不動產市場產生樂觀預期時，便會有較高程度的競爭與購地行為，最終導致交易 地價的提升，此現象最後由 Gillen and Fisher (2002)對地價組成成分分析研究中 再一次證實，建商、購地競爭者的數量確實會對於地價提升產生影響。