結論

壹 、 計 畫 模 擬 結 果

依據現況與各種開發程度模擬結果比較得知，在 25 年重現期降雨條件 下，當上游土地開發增加為 60%時，模擬所得整體淹水面積從 71.36 公頃增 加至76.64 公頃（圖 4-22、表 4-39 與表 4-40），共增加 5.28 公頃，增加部分 有4 公頃位於局部（下游）嚴重淹水地區（圖 4-35、圖 4-36 與表 4-44）；在 50 年重現期降雨條件下，當上游土地開發增加為 60%時，整體淹水面積從 75.04 公頃增加至 79.04 公頃（圖 4-22、表 4-39 與表 4-41），共增加 4 公頃，

增加部分有2.4 公頃位於局部（下游）嚴重淹水地區（圖 4-37、圖 4-38 與表 4-45）；在 100 年重現期降雨條件下，當上游土地開發增加為 60%時，整體 淹水面積從78.08 公頃增加至 83.04 公頃（圖 4-22、表 4-39 與表 4-42），共 增加 4.96 公頃，增加部分有 2.88 公頃位於局部（下游）嚴重淹水地區（圖 4-39、圖 4-40 與表 4-45）；在 200 年重現期降雨條件下，當上游土地開發增 加為60%時，整體淹水面積從 93.44 公頃增加至 98.24 公頃（圖 4-22、表 4-39 與表 4-43），共增加 4.8 公頃，增加部分有 3.2 公頃位於局部（下游）嚴重 淹水地區（圖4-41、圖 4-42 與表 4-45）。

而下游地區（局部下游嚴重淹水地區）在25 年重現期降雨條件下，當上 游土地開發增加為60%時，模擬所得淹水面積增加 4 公頃（圖 4-34、圖 4-35、

圖 4-36 與表 4-44），淹水深度增加主要集中於 2.0～3.0（m），其次為 3.0

（m）以上；在 50 年重現期降雨條件下，當上游土地開發增加為 60%時，模 擬所得淹水面積2.4 公頃，淹水深度增加主要集中於 3.0（m）以上，其次為 2.0～3.0（m）（圖 4-37、圖 4-38 與表 4-45）；在 100 年重現期降雨條件下，

當上游土地開發增加為60%時，模擬所得淹水面積 2.88 公頃，淹水深度增加 主要集中於2.0～3.0（m），其次為 3.0（m）以上（圖 4-39、圖 4-40 與表 4-45）；

在200 年重現期降雨條件下，當上游土地開發增加為 60%時，模擬所得淹水 3.2 公頃，淹水深度增加主要集中於 2.0～3.0（m），其次為 3.0（m）以上（圖 4-41、圖 4-42 與表 4-45）。

因此在相同重現期降雨條件下，增加上游土地開發程度時，整體淹水淹 水面積與淹水深度會增加，雖淹水面積增加比例不大，但主要集中於下游地 區，所以上游增加開發時，會造成下游地區淹水風險增加。

當流域上游之山坡地未能妥適開發與管理，下游地區發生洪患風險會增 加，故先透過土地利用政策檢討瞭解問題所在，再藉由本計畫使用之模擬工 具與模擬分析結果，提出未來山坡地開發執行建議。

貳 、 土 地 利 用 政 策 檢 討

依據災害防救基本計畫之風災與水災防救對策編規範，減災階段中有關 山坡地開發管理部分為國土與城鄉之營造，內容包含（一）各級政府應計畫 性推動治山、防洪、排水、坡地及農田防災等措施；（二）各級政府針對淹 水、海岸溢淹、坡地災害等危險區域，應進行災害潛勢調查及危險度分析，

並採取必要因應措施；（三）各級政府應致力於耐風災與水災的土地規劃利 用；河川、堤防、水閘門、雨水下水道及抽排水設施等之規劃與建置；在土 石流、土地流失、坡地崩塌、易淹水等危險地區，應採取有效防治措施並設 置預警系統。

本計畫透過文獻回顧與彙整發現山坡地開發之土地利用政策已有許多專 家學者研究探討，並針對法規面、組織面及管理面等提出檢討，而目前這些 問題仍存在。

一、 法規面檢討

(一) 山坡地相關管理法令競合

台灣山坡地開發與管理涉及諸多的法令，若以法令位階區分包括上位層 次之「區域計畫法」、「都市計畫法」、「山坡地保育利用條例」、「水土 保持法」和「環境影響評估法」，平行層次的「非都市土地使用管制規則」、

「山坡地建築管理辦法」、「非都市土地開發審議作業規範」和「水土保持 技術規範」，還有下位層次的「加強山坡地推行水土保持要點」等；除此之 外，還牽涉其他綜合性土地使用管制法令或者單一目標事業法令(王敏順，

1991：52)。其次，許多的法令規章屬於行政命令，位階過低容易滋生法令適 用競和以及破壞法令體系完整性的困擾(陳明燦，2000)，而這些法令規章制 訂時，各主管機關並未有效運用相關模擬工具或潛勢資料，將山坡地流域上 流開發是否會增加下游地區淹水風險納入考量。

目前山坡地管理主要法源為水土保持法與山坡地保育利用條例，但山坡 地開發常涉及不同目的與法源之開發行為，最常見為山坡地與森林區內開發 建築用地、設置遊憩用地、運動場地等，造成現行山坡地開發管制的法令體 系繁雜，也使得相關法令的適用與各主管機關之間的協調合作變得複雜。

(二) 未能落實執行洪患區上下游土地管理相關法令

水土保持與土地之規劃和管理關係密切，彙整國內相關參考文獻資料，

我國土地管制體系繁複，不僅國土劃有不同類型之保護區，而且各有不同之 設立目標、法令依據與經營管理機關，故在功能或是管理範圍上，常有重疊 及管理方式不一之問題，例如國有林事業區之管理機關為林務局、公私有林 地係由各縣市主管機關負責管理、野溪治理之主管機關為農委會水保局、河 川與水庫集水區之主管機關為經濟部或河川與水庫所在地方主管機關、礦業 區則為經濟部等。不僅如此，行政機關間橫向聯繫不足，組織人力與管理事

權亦無法整合，不是發生重複管理，就是採取消極處理，各行其事的情形甚 為嚴重（翁曉玲，2007），各級政府並未全面考量災害防救基本計畫中在減 災計畫所規範應執行之災害防救業務內容，及當實際災害發生時，可應用模 擬工具或淹水潛勢模擬資料作為災害防救執行之參考依據。

除管理事權複雜之外，實務上針對開發行為所應實施的水土保持之處理 與維護，依據其開發種類與實施規模之不同，而分別定有不同之水土保持計 畫審查標準，並就不同規模之相同開發行為訂有不同的書面審查格式，另外 在專業技師簽證部分，亦有不同的規定。

(三) 未將山坡地開發聯合審議觀念納入相關法令

目前我國對於非都市土地之土地使用管制及變更，同時包含政府由上而 下的分區檢討及開發者透過開發許可制由下而上的個案變更，而開發許可制 的個案變更可因應個別開發案的需求辦理，並透過委員會的方式審議（經建 會住都處，2006）。所以對於山坡地開發審議規定從土地規劃、開發許可、

辦理變更到建築許可各階段都為單獨個案提出計畫進行審查，例如區域計畫 法第15 之 1 條及其施行細則第 16 條之 4、非都市土地使用分區管制規則第 13 條至 17 條、非都市土地開發審議作業規範第 6 點、第 8 點、第 44 之 4 點、

環境影響評估法第7 條及其施行細則第 11 條至第 13 條、開發行為應實施環 境影響評估細目及範圍認定標準第33 條、水土保持法第 12 條、山坡地建築 管理辦法第3 條、第 9 條。然依據本計畫第 4 章第 4 節之模擬結果顯示，以 50 年重現期為例，當流域上游之山坡地非都市地區土地整體增加開發時，模 擬區內淹水總面積與淹水深度會隨之增加，如圖4-22、圖 4-28、圖 4-29 與表 4-41 所示，所以單一審查是否能夠明確探討同一集水區之上游山坡地開發會 造成下游洪患區淹水之影響，其該區域之滯洪設施與排水系統設計標準是否 可減少災害發生機率，進而影響下游洪患區之減災措施是否應考量上游山坡 地開發可能增加之風險。

二、 組織面探討

由於山坡地幅員廣大、土地利用型態複雜，其衍生的問題大致包含：

(一) 山坡地內的水、土、林的連動性極高，但採取空間及地域方式劃分事權，

致使管理介面過多

山坡地依據山保條例係指公私有地其坡度大於 5%或標高 100 公尺以 上，未含國有事業林地、試驗用林地、保安林地，而水土保持法則將前述三 者林地納入。其國有事業林區管理單位為林務局，山坡地保育利用與野溪之 水土保持等管理單位為農委會水保局，公私有林地管理機關為各縣（市）政 府，而山坡地內之中央管河川流域土地管理單位為經濟部水利署，縣市管河 川流域土地管理單位為各縣（市）政府，然山坡地管理主體仍為各縣（市）

政府。因山坡地內水、土、林之連動性極高，各管理單位因業務權責劃分不 同，對於山坡地進行開發時利用淹水模擬工具與技術並未全面採用，以致山 坡地開發是否會對下游洪患區造成淹水風險增加部分，較難納入開發規劃考 量中。

(二) 山坡地治理與管理之人力及經費等資源逐年減少，且分散於各部會，對 於山坡地內違法行為，未整併有限之警力實施聯合稽查，影響執行成效 目前山坡地治理與管理經費分散於農委會水保局與林務局、經濟部水利 署、交通部公路總局、原民會、內政部等，但大部分經費預算用於治理工作，

且各主管機關並未有效運用相關模擬工具或潛勢資料，將山坡地流域上流開 發是否會增加下游地區淹水風險納入考量，而山坡地管理所投入經費佔整體 山坡地治山防災經費極低的比例，對於經費運用不當問題，行政院90 年曾受 監察院之糾正，直迄現今狀況仍未改善。

同時依據山坡地保育利用條例規定山坡地違法行為之查報、制止及取締 業務，主要由各地方直轄市、縣市主管機關劃定巡察區，派員負責巡視檢查 與執行處罰，雖農委會水保局所屬各工程所人員亦協助查報，並於全省 228 鄉鎮劃定近1500 巡查區，配置約 1600 名兼任巡查員。而中央政府人力資源 分配部分，目前有林務單位、國家公園管理單位、水資源與河川管理單位，

及山坡地水土保持管理單位等，合計約5450 人，但負責山坡地管理之人員約

及山坡地水土保持管理單位等，合計約5450 人，但負責山坡地管理之人員約