土地規劃的海嘯管理對策

考量到海嘯議題，利用「土地使用規劃」作為土地使用管理的工具，是為了滿 足以下三個標的：其一，透過規劃方法規範新的都市土地開發；規劃方法引導適當 的開發區位，儘量避免利用海嘯潛勢地區。第二，在具有海嘯危害風險的區域進行 開發，應利用規劃手段進行土地利用之空間分派，來降低未來災害損失。第三，在 具有潛在海嘯風險的地點上，既有的都市開發可以透過再開發、都市更新、修繕整 理，或改變土地使用與使用強度，來減少可能的威脅。

現行都市土地利用之法令，對於規範災害之衝擊極為有限。無論是經常發生之

洪水、土石流、地震等自然災害，或是因土地利用行為與開發而引起之人為災害如 爆炸、化學災害等，主要是利用環保規章和其他自然資源管理法令（例如：水利 法）進行規範，而非應用管理都市土地的形式，提出管理方法。換言之，透過規範 土地利用與經濟發展的都市計畫法、建築法、區域計畫法，來管理災害與減少災害 損失的能力是非常有限的。雖然如此，部分現行立法過程中的法令，反應出趨勢的 改變：土地之利用與管理，是規範特定地理區域災害的重要工具。

除了影響都市土地使用規劃的法令、自然資源利用與管理法令外，其他影響海 嘯風險地區資源管理與利用的相關法令也付之闕如。台灣交付立法院審議的法案，

其中包括兩個重要的議案，未來可能影響海嘯地區資源管理與土地利用，包括：內 政部營建署所提出的「海岸法」，規範海岸土地資源利用及規劃；以及行政院經濟 建設委員會提出的「國土計畫法」，這個法令的主旨在於保育台灣國土，創造永續 利用的土地資源。

「海岸法」的立法與制定，是建構海岸地區管理之基本母法，用以彌補過去在 體系架構中海岸地區管理之不足，與各種資源管理衝突；透過建立海岸地區之管理 組織體系，指導海岸地區土地與資源的合理利用，平衡海岸土地之開發與保育、防 治海岸環境災害，達到國土保安之目的。依照既有的法令草案內容（尚未通過立 法），其重點概略包括：

1. 以維繫土地之永續利用，保障人民生命財產安全為目的。

2. 依自然與社經生態完整性、國家發展政策及行政管理之可行性劃出海岸地 區管理範圍。

3. 指定專責機關管理。

4. 為確保海岸土地之永續利用，達成最大之土地總利用效益，擬定整體海岸 管理計畫，依使用分區特性加以管理。

5. 建立海岸地區基本資料庫與從事海岸研究，以為海岸管理之基礎。

6. 建立使用、開發許可制度，落實海岸管理目的。

「國土計畫法」的制定，是經過總統府國土保育及開發諮詢委員會、行政院永 續會國土資源組、行政院國土規劃推動委員會委員，及立法院公聽會與會專家學者

直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後，就可以取代現行區域計畫法。依照截至目 前的版本，本研究將潛在相關海嘯災害與災害管理的國土規劃基本原則羅列如下：

1. 國土保育地區應以保育與保安為最高指導原則，海域、海岸、森林及山坡 地等環境敏感地區應限制開發。涉及國土保安與生態敏感之保育地區，土 地應以維持公有為原則。

2. 國土保育地區範圍內之水、土、林土地管理業務應予整合，並進行整體規 劃。

在以上的原則中，將海岸地區界定為環境敏感地區，限制未來的開發；在海 岸地區的土地利用，將多方考量業務管理的整合。為了妥善管理環境敏感地區，台 灣地區的土地權屬以公有為原則，以減少未來管理的困難。

3. 應依全國國土計畫之指導，由中央目的事業主管機關擬訂及推動特定區域 計畫；必要時得制定專法加強管理，以解決跨行政區域或一定地區範圍內 特殊課題。

4. 性質重要且在一定規模以上之部門計畫，應於先期規劃階段與主管機關妥 予協調，以避免重複投資，發揮整體建設效益。

海岸地區資源非常多樣，資源的利用和土地開發應該透過行政整合的方式進 行管理。整合的管理型態，可以跨越行政區域或是管理議題；海嘯災害的衝擊直接 影響到的是人類居住的聚落，然而，聚落的空間分布有與經濟生產與資源利用有密 切的關聯；此原則可以作為管理海嘯的重要依據。

5. 全國國土計畫、都會區域計畫及直轄市、縣（市）國土計畫內容應加強景 觀及防災之規劃，以確保國土景觀及減少災害損失。

透過國土計畫的規範，確定災害損失的管理是在國土計畫內容中的重要項目。

在其他土地使用相關計畫法令中，僅有宣示災害防治為都市計畫法（或建築法）中 的考量項目之一，缺乏積極具體的作為；相對的，國土計畫在原則上就已確立防災 工作為重要的計畫目標。

以上兩個法案，「海岸法」和「國土計畫法」，若順利通過立法，都將影響海 岸地區的資源管理與利用，進而改變人類的土地利用行為與海嘯風險分布。依照減

經濟投資，是最有效減少長期災害損失的邏輯；「海岸法」和「國土計畫法」的立 法可以將減災的邏輯付諸實行。

美國管理海嘯的主要法令，是依據「海岸地區管理法案」（Coastal Zone Management Act, CZMA）。CZMA 是海岸地區管理的法案基礎；該法案是由聯邦 政府提出財務的誘因，各州政府提出適合當地政治、經濟與自然環境的管理計畫；

在通過聯邦政府審核許可之後，聯邦政府的資金用於提供州政府管理海岸地區所需 之支出項目 (Archer & Knecht, 1987; Holway & Burby, 1993; Robert & Jeffrey,

1985)。

在「海岸地區管理法案」的架構之下，各州「自主的」（Voluntarily）申請以 得到聯邦政府補助。由於「海岸地區管理法案」沒有任何特定的補助項目與內容，

部分州政府，尤其是美國西海岸的五個州（阿拉斯加、華盛頓、奧勒岡、加利福尼 亞，和太平洋中的夏威夷）就依據「海岸地區管理法案」提出相關管理海嘯的資源 管理計畫。前述各州海岸地區的管理計畫，都高度的強調海岸地區的土地利用規 劃，因此同時成為規範海岸地區土地利用的基礎。

此外，美國的全國洪水保險計畫（National Flood Insurance Program）也提供了 海岸地區管理海嘯的規劃依據 (Burby, 1998; Holway & Burby, 1993)。聯邦緊急管理 署（Federal Emergency Management Agency）下轄的聯邦保險管理局（Federal Insurance Administration），是負責經營全國洪水保險計畫的執行單位。全國洪水 保險計畫的體系架構，是由聯邦政府對地方居民提出保費補貼的誘因，促使地方居 民向地方政府要求加入洪水保險計畫；加入的地方政府的土地使用計畫，必須依照 聯邦緊急管理署的要求，考量淹水潛勢範圍，期能使長期的洪水地區開發總量降 低，使長期損失逐年降低。全國洪水管理計畫將土地使用與洪水防災，納入在同一 管理架構之下；由於主導地區的土地使用規劃工作的權責屬於地方政府，聯邦政府 跨越州政府的治權，執行管理的工作。

相對於美國對海嘯災害的管理，台灣的海嘯管理工作缺乏充分的法令依據。缺 少法令的支持下，公私部門規範人民的土地利用行為、規範土地使用的強度與類 型，以及發佈警報後的行動指示，都缺乏充分的說服力。

區位特性與開發壓力

經由土地使用的綜合規劃過程來減少海嘯的潛在損失，必須充分考量區位的環 境特性與面臨的開發壓力，來決定規劃的土地使用內容。每一個空間的地點有不同 的自然與社會環境特性，不可能利用簡單的管理規範的方式，滿足所有地點的規劃 需求。例如，具有海嘯風險未開發地區，是否開發成為全新的居住社區，與面臨海 嘯風險的既有社區進行都市更新與再開發，兩者所使用的減災手段，是分屬於完全 不同的規劃取向。

衝突目標的權衡

減災的工作手段的選擇，通常都意味著諸多衝突目標間的權衡。舉例而言，保 障人民親近海岸、享受海灘風景的權利，同時也代表了海嘯潛勢所威脅的人口增 加；漁村的空間區位座落在海岸地區，是為了方便經濟生產目的，海嘯威脅漁村人 口的風險也增加了。這種目標的衝突與權衡，必須在規劃的過程當中明確地界定；

綜合規劃的過程，可以滿足此工作的目的。

檢討與更新計畫中相關海嘯的項目

在既有的綜合發展計畫當中，相關於自然災害管理的安全機制（項目），必須 再加以檢視：確認管理既有自然災害的機制，能妥善因應海嘯災害的風險。這些安 全的機制與項目，包括：技術與工程資料，尤其是海嘯災害範圍潛勢地區地圖；假 想規劃境況資訊；規劃目標與對策。

海嘯災害的範圍，通常與其他的災害影響範圍互相重疊。管理其他災害的減災 工作，通常也可以降低海嘯的風險。與海嘯範圍互相交疊的災害，通常會包括下列 的災害類型：海岸洪水、颱風引起的暴潮、地震，與海岸沖蝕…等。

檢討既有綜合計畫內容、其他相關計畫

既有的土地使用與其他相關的計畫（例如：交通運輸規劃、公共設施…等）內 容，必須逐一檢視，探討是否各計畫的內容考量到海嘯災害的風險。土地使用的規 劃唯有充分考量相關土地利用的元素，才能完整改變海嘯風險所造成的衝擊。

在綜合發展計畫中，與海嘯風險有高度關連的項目包括：住宅的區位、數量，

在綜合發展計畫中，與海嘯風險有高度關連的項目包括：住宅的區位、數量，