第四章 日本防災都市營造計畫應用於我國地方層級國土計畫之探討
第二節 地方層級國土計畫之防災規劃可能之樣貌：以新北市區域計畫為例
據聞由於國土計畫推動時程緊迫，故營建署已補助若干縣市先行進行地 方層級國土計畫之研擬外，並考量由各縣市已推動並具成果之各縣市區域計 畫屆時轉型成為各縣市國土計畫。基此理由，擬由新北市區域計畫草案內容 窺見未來縣市國土計畫之大略樣貌。
壹、新北市區域計畫之防災規劃內容
該計畫之總願景為「國際嚮往之都 2040」，計畫目標（之一）「建構 安全防災體系與回應氣候變遷調適」，於都市防災相關內容主要規定在第六 章土地使用計畫。在第六章之土地使用基本方針之第一項「因應氣候變遷及 考量國土脆弱性，空間發展及其土地使用應依各地區環境資源與生活生產條 件。具環境資源敏感屬性之區域土地，以資源保育及防災安全為優先」與第 二項「提升核心都會地區減災能力及因應氣候變遷之災害減緩能力，建構低 碳、生態、透水城市」，可看出對都市防減災之重視。
另於 6.2 國土保育-6.2.2 氣候變遷調適-(三)災害潛勢土地使用因應策 略，提出防災之土地管理與使用規劃策略與減災之災害管理策略，並提示需 對淹水、坡地、地震、核能、火災、潰壩及礦業資源等各類型可能災害研擬 土地使用因應策略。另計畫就新北市全市分為包括溪南都心生活商務、溪北
都心國際創新、汐止科技經貿、三鶯文創宜居、北觀海洋城邦、東北角人文 旅遊與大翡翠生態樂活等 7 大策略區，並提示 7 大策略區面臨之災害潛勢情 形，綜整災害類型對應之土地使用因應策略，據以指導各策略區都市計畫區 及非都市土地之各層級土地使用計畫掌握易致災地區，並適度檢討調整其土 地利用型態。
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就上述新北市區域計畫內容來看，或許是因為區域計畫之發展性計畫性 格使然，其防減災相關策略性內容豐富，惟筆者認為未能指引出不適於發展 之空間區位或需加強防減災規劃之老舊市區應可借鏡日本防災都市營造推 進計畫之作法。
新北市區域計畫（草案）修正後計畫書（依內政部區域計畫委員會第 390 次 會議修正）（民國 106 年 3 月版），資料來源：營建署網站
http://www.cpami.gov.tw/%E6%9C%80%E6%96%B0%E6%B6%88%E6%81%AF/%E6%
A5%AD%E5%8B%99%E6%96%B0%E8%A8%8A/17723-%E6%96%B0%E5%8C%97%E5%B8%8 2%E5%8D%80%E5%9F%9F%E8%A8%88%E7%95%AB%EF%BC%88%E8%8D%89%E6%A1%88%
EF%BC%89.html ，2017 年 11 月 30 日擷取。
新北市區域計畫（草案）目錄 第一章 緒論
第二章 發展背景與現況分析 第三章 發展預測
第四章 空間發展構想 第五章 區域性部門計畫 第六章 土地使用計畫 第七章 執行計畫 附錄 1 附圖
附錄 2 相關會議摘要
附錄 3 部區委會審議專案小組審查會議結論表
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總願景「國際嚮往之都 2040」
目標（之一）「建構安全防災體系與回應氣候變遷調適」
（摘自新北市區域計畫（草案）修正後計畫書（民國 106 年 3 月版）
第 4-13 頁）
6.2.2 氣候變遷調適 一、目標及願景
(一)願景「打造安心好家園․新北市優質防災城市」
本市人口密集，加以洪、風、震等天然災害頻仍，及部分地區地質 脆弱等，面臨不可避免之氣候變遷，降低人為發展向災害高敏感地區發 展，同時針對災害潛勢區位，提供適當的生態防護，擬定災害應變對策，
使人與生態環境在安全格局之下發展，打造本市成為優質的防災城市，
以建構一個安全的生活環境。
(二)目標
1.氣候變遷調適管理
建立以調適為目的之土地使用管理相關配套機制，將環境敏感地 區 觀念落實於國土保育與管理。
2.都市災害保全
避免人為環境受到災害威脅、損害，配合公共設施計畫，建立多樣性 防災設施。
3.環域災害避險
針對災害潛勢區位，提供適當的生態防護，擬定災害應變對策，及海 岸保全復育。
4.能源災害防護
降低人為發展向災害高敏感地區發展，並劃定災害緊急應變區域、 防 救災系統及建置垂直防災系統等。
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二、城鄉發展原則 (五)城鄉再生
1.都市計畫區之都市更新推動 (1)都市再生模式
A.由「基地再開發」為主之更新模式，逐步推進到「地區再發展」 以及「地 域再生」，達成都市活化、再造與閒置空間再利用之永 續發展。
B.以「民辦為主、公辦為輔」及提供多元更新方式為原則，鼓勵老舊窳陋地 區加速重建、整建維護，以改善市容及提升居住機能。
(2)都市更新地區
A.配合都市發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行調 查及評估，並整合大眾運輸沿線環境轉型能量，回應人口結構變遷、社會 公益與創新升級需求等，劃定更新地區。
B.就高速鐵路及捷運場站等重要交通服務設施周邊一定距離地區、水岸地區 周邊適合再開發地區、亟需振興老舊設施經濟產業地區或配合重大發展建 設需要、重塑都市機能，評估優先推動公 辦策略性都市更新。
(3)都市防災
A.因應區域發展特性，都市更新策略採重建、整建維護並重，並以地震災害
潛勢之人口密集及建物窳陋、耐震度不足等地區、具地區公共安全、地區 公共衛生、建築本身及居住機能等災害風 險情況者優先辦理。另經本府評 估具有意願者亦得鼓勵辦理者優先推動。B.整合災害預防等理念，檢討離災、防災及救災空間、設施等需求，以建立
安全居住環境，提高舒適宜居品質。（摘自新北市區域計畫（草案）修正後計畫書（民國 106 年 3 月版）第 6-65 頁）
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貳、東京都防災都市營造推動計畫與我國地方層級國土計畫之內容比較 東京都防災都市營造計畫係依據東京都震災對策條例（2000 年訂定）
規定，每 5 年進行「地震之地區危險度測定調查」，針對每個街廓（町丁目）
加以評估，並依相對危險度區分為 5 等級29。「整備地區」之選擇基準為：
包括地區危險度之建物倒塌危險度 5 及火災危險度 5、老舊木造建築物棟數 比率 45％以上、平均不燃面積範圍比率未達 60％之地區及連結地區30。「重 點整備地區」係指有迫切需要加速改善之木造建築物密集地區，將採多重、
集中導入防災都市營造相關建設事業加以推動31。現行東京都防災都市營造 推動計畫計標示出整備地域 28 處，約 7000 公頃；重點整備地域 11 處約 2400 公頃。
東京都防災都市營造推動計畫標示有避難處所分佈圖，惟其指定之依據 在東京都各區係依據「東京都震災對策條例」指定避難處所，其餘多摩方面 之各市町村則依據「地域防災計畫」指定避難處所。避難處所指定原則為避 難者至經指定之避難處所距離 3 公里以內、考慮週邊火災所產生輻射熱後所 能使用空間每人 1 平方公尺。另外，依據「災害對策基本法」於區、市、町、
村長認為有必要時，可指定緊急避難處所32。附帶說明，日本在非屬都市計 畫地區推動防災營造工作可循公部門擬定之「地域防災計畫」或居民自擬「地 區防災計畫」之方式辦理。
以東京都而言，防災都市營造推動計畫係為因應大地震發生將受害將至 最低為主要目的，其主要處理對象為木造建築物密集地區。著重於推動建立 延燒防止帶、確保緊急救援道路及採取市區整備等項工作。筆者認為台灣多 為鋼筋混凝土造建築物與日本東京都仍有大量木造建築物狀況並不相同，惟 可思考東京都防災都市營造推動計畫所具有明確目標，以及計畫背後所導入 之防災建設事業支援，故能逐步推動改善工作。
就第二章所引用 106 年 10 月全國國土計畫之防災策略內容及上述新北 市區域計畫草案內容看來，未來縣市國土計畫應會在全國國土計畫之水災、
29同註 20，第 1-11 頁。
30同註 20，第 2-5 頁。
31同註 20，第 2-7 頁。
32同註 20，第 2-10 頁。
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坡地災害、海岸災害及地層下陷地區、乾旱災害、地震災害、都市災害、複 合性災害等 7 類框架下，指認出災害區位及提出土地防災指導原則。相較而 言，東京都防災都市營造推動計畫考量災害為震災、火災，並以震災災害危 險度評估等為基礎劃設出整備地區及重點整備地區，內容較為精確，且在東 京都防災都市營造推動計畫之外，尚有 防災都市營造相關建設事業之資源投 入，此為其最大特色。筆者認為我國地方層級國土計畫未來考慮之災害種 類、引用之災害潛勢評估資料等，均將會影響計畫可產出之內容精細程度，
若能在地方層級國土計畫劃設出高災害潛勢地區（優先治理地區）範圍及防 災空間資源（如避難處所分佈）即可據以依循，發揮指導功能及減輕下位計 畫之作業負擔。
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