第三章 日本防災都市營造計畫制度
第一節 日本防災都市營造計畫內容與制度概述
壹、推動背景
日本於 1995 年發生阪神大地震後，日本建設省（現為國土交通省）都 市局以函令指導方式，於 1997 年推動「防災都市營造計畫」（日文為「防 災都市づくり計画」）之擬定，該計畫提供支援耐災空間及災害避難應變 作業所需空間之營造，並用以連結都市計畫與「地域防災計畫」（即我國 之「地區災害防救計畫」）等功能。其計畫性質為非法定計畫，但背後與 國土交通省之防災相關建設經費之補助有所連結，故地方政府為爭取經費 而配合推動防災都市營造計畫相關作業。
「日本防災都市營造計畫」的推動背景脈絡，係在防災生活圈之觀念 下所展開。日本之防災制度發展係建立在過去之受災經驗，重大災害事件 亦是日本政府防災法令政策變革之契機。目前所推動「防災 4.0」之構想，
乃是巨災後之防災思維的不斷進化，如「防災 1.0」係指日本伊勢灣颱風(因 而制定災害對策基本法)、「防災 2.0」則是 1995 年阪神大地震(對都市巨 災之重視、建立首相辦公室之危機管理體制、制定建物耐震改修促進法、
被災者生活再建支援法等，並於災害對策基本法內規定自助與共助之相關 事項)、「防災 3.0」則是 2011 年東日本 311 大地震( 修正大規模震災之受 害情境與因應對策、以減災做為防災基本理念、修正核能政策、制定海嘯 地區營造法、修正海岸法及水防法等)、「防災 4.0」則是考量為因應氣候變 遷引發劇烈災害下政府已無法對應每個人之災害風險之新思維，例如擬透 過災害保險等手段來分擔災害風險。19
19 中央防災會議（2016）「防災４.０」未来構想プロジェクト-有識者提言
http://www.bousai.go.jp/kaigirep/kenkyu/miraikousou/pdf/yushikisya_honbun.pdf ，2017 年 7 月 30 日擷取。
22
貳、擬定目的
日本防災都市營造計畫擬訂主要目的為：自防災觀點需由都市營造因應 各種災害，自過去之都市火災擴大到極端降雨、地震引發海嘯、未來可能發 生大地震等災害。希能貫徹「減災」考量至各領域之災害對策，要求以硬體、
軟體搭配形成耐災國土與地域營造之際，都市計畫是抑制與減少天然災害受 害所不可或缺之一環。
由於日本地域防災計畫主要擬訂短期防災對策，而都市計畫整體計畫則 規定未來都市願景，但兩者並難說是已達充分合作。故有必要與防災相關單 位密切合作，基於各種災害風險評估進行都市計畫。
叁、計畫體系位階與計畫擬訂主體等
一、計畫體系位階：雙向連結都市計畫與地域防災計畫之計畫。
二、計畫擬訂主體：都市計畫單位，並與防災、工務、衛生福利、教育等 領域充分合作。
三、因應災害種類：以地震為核心，加入水災、海嘯等天然災害。除對預 設對應之各種災害外，考量發生頻率及受害規模，對優先性高之災害 對策階段式加以檢討。
肆、日本防災都市營造計畫之記載內容
防災都市營造計畫之計畫記載內容包括下列各項：
一、於都市營造所考量之災害風險
二、考量災害風險之都市課題：以都市層級、地區層級區分課題。以防範 未然之角度，針對預見未來災害風險高之地域加以掌握。
三、防災都市營造方針：推動都市計畫及市區建設事業（計畫）、多樣主 體之協調行動等項，以提昇地域防災能力。
四、防災都市營造具體措施：提供具體之都市計畫及市區建設事業（計 畫）、災害風險資訊等項，以提昇地域防災能力。
23
伍、東京都「防災都市營造推進計畫」為例之說明
東京都之防災都市營造相關計畫，始於 1981 年擬訂「都市防災設施基 本計畫」，以防災生活圈之想法對一定範圍之市區周圍設置延燒防止帶，藉 以防止市區大火延燒，並展開各項實施對策。但因未自防災觀點對計畫訂立 優先順序，以致個別計畫各自進行，難以形成有計畫有體系之成效。記取 1995 年阪神大地震木造建築密集地區之市區耐火性及自防災觀點整備都市 基礎設施之教訓，爰於 1996 年擬定具有明確目標、整備優先順序之「防災 都市營造推進計畫」，並於 2004 年及 2010 年修訂，採行整備延燒防止帶、
篩選整備地區、指定新的防火管制地區、不燃市區、確保緊急道路機能等措 施。20
依據東京都長期展望及都市營造展望等，為朝向實現高度的防災都市，
謀求形成延燒防止帶、更加提升木造建築密集地區之防災性，並同時依照地 區特性形成品質良好之市區，有必要進行可成為安全地長久居住之都市營 造。此計畫擬定防災都市營造之目標，需由東京都居民、私部門及行政部門 合作推動。21
一、東京都防災都市營造推動計畫之主要記載項目
（一）於都市營造所考量之災害風險
（二）考量災害風險之都市課題：以都市層級、地區層級區分課題。以 防範未然之角度，針對預見未來災害風險高之地域加以掌握。
（三）防災都市營造方針：推動都市計畫及市區建設事業（計畫）、多 樣主體之協調行動等項，以提昇地域防災能力。
（四）防災都市營造具體措施：提供具體之都市計畫及市區建設事業（計 畫）、災害風險資訊等項，以提昇地域防災能力。
二、東京都防災都市營造推動計畫之目標
（一）形成延燒防止帶、形成不會擴大延燒範圍的都市
（二）形成緊急救援道路網絡，實現不倒的都市
（三）於整備地區進行防災生活道路整備、沿路建築不燃化與耐震化，
20東京都「防災都市營造推進計畫」第 1-10 頁。
21同註 20，第 1-10 頁。
24
實現不燃不倒的安全市區
（四）進行木造建築密集地區改善，以及防止形成木造建築密集地區，
以形成安全良好之居住環境
（五）形成可安全避難之都市，實現震災發生時可沉著移動之市區配合 木造建築密集地區改善等防災性提升，善用豐富之水與綠等地區 資源，推進可成為安全地長久居住之都市營造22
三、東京都防災都市營造推動計畫之基本想法
（一）朝向建構廣域防災網絡，形成延燒防止帶及確保緊急救援道路機能 形成安全且品質良好之市區
（二）確保避難處所等:透過整備都立公園、都營住宅等公共住宅改建、
市區再開發計畫等確保空地、促進新指定或擴大指定避難處所，謀 求提升安全性及縮短避難距離。在東京都各區係依據東京都震災對 策條例指定避難處所，其餘多摩方面之各市町村則依據地域防災計 畫指定避難處所。另外，依據災害對策基本法於區、市、町、村長 認為有必要時，可指定緊急避難處所。23
四、東京都防災都市營造推動計畫之防災都市營造方針
（一）延燒防止地帶整備方針 1.整備目標
（1）2025 年 以都市計畫道路形成骨架式防災軸之比率達到 98％。
（2）2025 年整備地區延燒防止地帶形成比率達到 75％。
2.主要作法：
（1）推動供作延燒防止地帶主軸之都市計畫道路整備
（2）配合道路整備導入防火地區等項指定、都市防災不燃化促進 計畫等，促進沿線道路之不燃化及耐震化
（3) 以針對沿線各住戶進行訪談等，宣導進行不燃化
（延燒防止地帶位置參見下圖 3 -1 ）
22同註 20，第 1-13 至 1-14 頁。
23同註 20，第 1-16 至 1-17 頁。
25
資料來源：東京都防災都市營造推動計畫
（二）確保緊急救援道路機能方針
1.目標：2019 年達到特定緊急救援道路（沿線兩側建物耐震化）
沿線 90％建物耐震化（2025 年達 100％）、 2025 年達到 一般緊急救援道路沿線 90％建物耐震化。
2.主要作法：
（1）為因應 2020 年東京奧運開幕，與區市町村合作重點推動特 定緊急救援道路沿線兩側建物耐震化達到 100％，以實現 震災不堵塞之目標。
（2）一般緊急救援道路，與區市町村合作向建物所有權人宣導，
以提供耐震補強等支援、法令指導及指示等俾促進耐震化 工作。
（3）有必要之緊急救援道路推動擴大路寬。
（4）依據東京都電線桿地下化推進計畫，對具有強化都市防災 圖 3-1 東京都防災都市營造推動計畫之延燒防止地帶
26
機能之路線推動電線桿地下化。
（三）市區整備方針
1.目標：2020 年全部重點整備地區不燃範圍達 70％以上、整備地 區不燃範圍到達 70％（整備地區 2025 年達 70％以上）
2.主要作法：
（1）與各行政區就各個整備地區為緊急車輛通行、消防救災活 動與避難需要之防災生活道路擬訂道路網計畫，有計畫地 重點推動整備。並就路寬 6 公尺以上道路，透過地區計畫 等方式積極推動整備。
（2）因應地區特性放寬建蔽率、面臨路寬之建物高度限制、活 用社區營造手法等，促進沿路建物改建。
（3）整備地區以指定為新的防火管制地區為原則，並依地區狀 況進行設定最小基地面積、防災街區整備地區計畫、擬訂 地區計畫等方式進行。
五、東京都防災都市營造推動計畫之整備地區及其具體措施
依照東京都都市整備局所擬定「防災都市營造推進計畫」，即劃設出
「整備地域」及「重點整備地域」，可供都市計畫等相關計畫列為優先治理 之對象。以 2016 年 3 月修訂「防災都市營造推動計畫-『不燃、不倒』-朝 向實現耐震的安全與安心都市」（目錄如下欄所示）而言，除提出防災都市 營造整備方針外，也標示出整備地區及重點整備地區（如圖 3-2 所示）。
27
「防災都市營造推動計畫-『不燃、不倒』-朝向實現耐震的安全與 安心都市」
第 1 章 防災都市營造之展開
第 2 章 防災都市營造有關地區之指定 第 3 章 防災都市營造之整備方針 第 4 章 計畫推動體制
第 5 章 作為延燒防止帶的都市計畫道路整備 第 6 章 確保緊急救援道路之功能
第 5 章 作為延燒防止帶的都市計畫道路整備 第 6 章 確保緊急救援道路之功能