日本防災都市營造計畫應用於我國地方層級國土計畫之探討 內 政 部 建 築 研 究 所 自行研 究報 告 （ 10 6 年 度 ）
日本防災都市營造計畫應用於我
國地方層級國土計畫之探討
、內 政部建 築研 究所自 行研 究報告
中華民國 106 年 12 月
日本防災都市營造計畫應用於我
國地方層級國土計畫之探討
研 究 人 員：賴 深 江
內 政部建 築研 究所自 行研 究報告
中華民國 106 年 12 月
I
目次
摘 要... VII 第一章 緒論 ... 1 第一節 研究緣起與背景 ... 1 第二節 研究方法與流程 ... 4 第三節 相關文獻回顧 ... 5 第二章 臺灣地方層級空間計畫制度之防災規劃課題 ... 9 第一節 臺灣現行都市計畫體系之防災規劃課題... 9 第二節 國土計畫體系防災規劃事項之課題... 12 第三章 日本防災都市營造計畫制度 ... 21 第一節 日本防災都市營造計畫內容與制度概述... 21 第二節日本防災都市計畫制度與地域防災計畫之連結... 33 第四章 日本防災都市營造計畫應用於我國地方層級國土計畫之探討 ... 35 第一節 串連我國國土計畫防災規劃體系之構想... 35 第二節 地方層級國土計畫之防災規劃可能之樣貌：以新北市區域計畫為例 37 第五章 結論與建議 ... 48 第一節 結論... 48 第二節 建議... 49 附錄ㄧ、本所 106 年度「都市與建築減災與調適科技精進及整合應用發展計畫 (3/4)」自行研究計畫諮詢會議紀錄 ... 51 附錄二、內政部建築研究所 106 年度第 1 場次自行研究計畫審查會議紀錄 ... 55 附錄三、本所 106 年度自行研究「日本防災都市營造計畫應用於我國地方層級國 土計畫之探討」、「從日本防災公園實施經驗探討我國防災公園之功 能與建置方針」等 2 案期中審查會議紀錄 ... 57 附錄四、本所 106 年度自行研究「日本防災都市營造計畫應用於我國地方層級國 土計畫之探討」、「從日本防災公園實施經驗探討我國都市公園之防災 分工與建置方針」等 2 案期末審查會議紀錄 ... 68 附錄五、災害防救法 ... 75 附錄六、災害防救基本計畫（摘錄與空間規劃相關內容） ... 94 附錄七、臺北市地區災害防救計畫（摘錄與空間規劃相關內容） ... 96 附錄八、國土計畫法 ... 99 附錄九、國土計畫法施行細則 ... 117II
附錄十、日本國土強韌化計畫之內容與國土計畫、地域防災計畫、防災都市營造 計畫之章節比較表 ... 122 參考書目 ... 126
III
表次
表
2-1 國土計畫法之全國與直轄市、縣（市）國土計畫內容比
較………
12
V
圖次
圖 1-1 研究流程圖………4
圖 1-2 防災領域與都市計畫之關係………5
圖 1-3 防災都市營造(推進)計畫的構成與制定流
程圖………7
圖 3-1 東京都防災都市營造推動計畫之延燒防止地帶……… 25
圖 3-2 東京都防災都市營造推動計畫-整備地區與重點整備
地區……… 32
圖 3-3 東京都大田區大森中地區整備計畫圖（不燃市區）… 29
圖 3-4 東京都大田區大森中地區防火管制地區及指定最小
基地面積 ………30
VII
摘 要
關鍵詞：國土計畫、防災、減災、日本 一 、 研 究 緣 起 國土計畫法已於 105 年 5 月 1 日起施行，該法有關國土防災事項於 全國國土計畫應載明事項列有「國土防災及氣候變遷調適策略」，惟於 直轄市 、縣(市)國土計畫對國土防災事項並未載明，惟上下層級計畫有 必要串連，俾指導城鄉發展（都市計畫）地區之防災、減災規劃。為期 提供範例，本研究引介日本「防災都市營造計畫」，瞭解該計畫對全行 政轄區進行防災規劃指導內容，以期可供未來國內研擬直轄市、縣市國 土計畫之防減災計畫內容參考。 二 、 研 究 方 法 及 過 程 （ㄧ）研究方法 1.文獻分析：本研究主要蒐集彙整日本防災都市營造計畫之相 關研究、案例等文獻並加以分析。 2.案例研究：蒐集自空間規劃角度所擬日本防災都市營造計畫 之案例，進行分析及討論。 （二）研究流程 1.進行日本防災都市營造計畫內容與相關計畫串連之分析研 究。 2.彙整日本防災都市營造計畫之規劃內容。 3.進行防災都市營造計畫之案例研究。 4.日本防災都市營造計畫應用於我國地方層級國土計畫之分 析。 三 、 重 要 發 現 本研究經參考日本災都市營造計畫制度，建議直轄市、縣(市)國土計 畫可扮演之角色為：「全市（全轄區）性之都市整體計畫」（Master Plan）， 而於「直轄市、縣（市）空間發展及成長管理計畫」項下之 「其他相關事 項」（國土法施行細則第 6 條第三款第六目）項目內納入全市性之防災規劃 之指導內容，以扮演類似日本防災都市營造計畫之功能。VIII 未來建議可透過充實地方層級國土計畫之計畫內涵，應即可收到防災 規劃指引之功能。筆者擬結合內政部建築研究所近年相關研究成果，考量各 縣市「地區災害防救計畫」內擁有豐富之災害風險、潛勢、脆弱度等分析圖 資可應用，如都市計畫可運用此等圖資，就都市計畫地區災害防救計畫就防 災規劃內容可加以串連。建議地方層級國土計畫於防減災事項可擔任之功能 及其規劃體系如下所示： 第一層-全國國土計畫「國土防災策略」 第二層-直轄市、縣（市）國土計畫[擔任「全市（全轄區）性之都市整體計 畫」（Master Plan）之功能]-直轄市、縣（市）-空間發展及成長 管理計畫-其他相關事項-納入「（空間）防減災事項」(內容需包 括:依據各縣市「地區災害防救計畫」之災害潛勢等圖資，提出空 間防減災指導原則、指出防減災重點地區、全市性空間防災設施區 位規劃（防災資源布局）及設施供需量)等項 第三層-都市計畫空間防災規劃 四、主要建議事項 根據研究發現，本研究提出下列具體建議。以下分別從立即可行建 議及中長期建議加以列舉。 建議一 充實直轄市、縣（市）國土計畫之防災（災害韌性）規劃內容：立即可行 建議 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：無 辦理直轄市、縣（市）國土計畫防災（災害韌性）規劃內容研擬時 建議需記載事項， 以利地方層級國土規劃可與都市計畫空間防災規劃相 互連結。 建議二 自都市治理面向探討日本防災都市營造計畫推動機制：立即可行建議
IX 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：無 探討日本防災都市營造計畫其都市規劃人員養成、政府制度機制（如 人事、預算、技術、行政支援）等屬於都市治理之面向（含各作用者分 析），較能結合制度面及技術面，讓政策建議之可行性更加周全。另就 都市災害風險之差異，針對空間特性與風險等級劃分加以敘明，針對實 質（建成）環境防減災課題加以研究。 建議三 研擬我國都市計畫與災害防救計畫整合體系：中長期建議 主辦機關：內政部消防署 協辦機關：內政部建築研究所 分就將災害防救計畫當成防災計畫主流（main-strain），災害防救計 畫視為空間計畫之防災部門計畫之位階，或以空間計畫引導災害防救計 畫，將災害防救計畫納入空間計畫之防災部門計畫等不同角度加以探討 我國都市計畫與災害防救計畫整合體系，俾利不同計畫間之協調與分工 並有所依循。另考量日本防災都市營造計畫係以空間計畫引導災害防救 計畫之經驗，就此種作法因應國內現況應如何轉化加以探討。 建議四 探討都市災害潛勢之揭露標準及其與都市計畫管制應如何結合：中長期建 議 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：無 都市災害潛勢之揭露標準及其與都市計畫管制（例如容積控管、建 築技術規則或其他規範）應如何結合，以期達到自資訊揭露-標準-規劃（規 範）-落實之一連串過程。
XI
ABSTRACT
Keywords: spatial planning, disaster prevention, disaster mitigation, Japan
For confronting global climate change and natural disasters, 'The Spatial Planning Act' is effective in the May of 2016. In the Act article 9 showed national spatial plan including 'Disaster prevention strategies and climate change adaptation strategies', but without clear connection in local spatial plan at the Act article 10. The main research question is how to connect with disaster prevention plan and urban plan in Local Spatial plan by referencing the Japan Urban Plan for Disaster Prevention Promotion.
This research conduct the three-level disaster prevention and mitigation to connect nation spatial planning with local spatial planning:
Level-1: National Spatial Plan–National Disaster prevention strategies Level-2: Local Spatial Plan in Municipalities and County (city)- input 'disaster prevention and mitigation affairs' into 'the spatial development plan' for Spatial Plan of the municipality or county (city). Disaster prevention and mitigation affairs should including: 1)guidance for spatial disaster mitigation; 2)hotspot area for disaster mitigation; 3)allocation for disaster prevention facilities location and space resources supply-demand of overall the municipality or county (city).
Level-3: Disaster prevention and mitigation for urban planning.
This research comes to the immediate and long-term strategies.
For immediate strategies:
1. To strengthen planning content for disaster prevention (disaster resilience) of municipalities and counties (cities)
2. To research promotion mechanism of the Japan Urban Plan for Disaster Prevention Promotion from urban governance viewpoint
For long-term strategies:
1. To research merge system for the Urban Plan and the Disaster Prevention and Protection Plan in Taiwan.
XII
1
第一章
緒論
第一節
研究緣起與背景
臺灣位處於環太平洋地震與西太平洋颱風好發帶，因地質岩層破碎與 山高水急等地形條件下，常受地震與颱風豪雨侵襲，導致人民的生命與財 產受到威脅、傷害與損失1。在瑞士再保險公司於 2013 年出版「當心風險:天然災害風險下的全球大都市排名」(Mind the risk: A global ranking of cities under threat from natural disasters) 報告書內該公司推估全球各大都市災害 經濟損失，就世界主要都市依地震、暴雨、河川洪水、暴風潮及海嘯等五 項天然災害引發停工造成國家經濟損失排出前十名。於地震方面台北都會 區排名第三、台中都會區排名第十；在暴雨方面台北都會區排名第二、台 南與高雄都會排名第三、台中都會區排名第七；海嘯方面台南與高雄都會 區排名第八。2可見台灣天然災害風險造成可能之經濟損失巨大。 加以近年全球氣候環境變遷極端天氣事件頻傳，導致我國 都市與建築面 臨潛在災害威脅日益嚴峻，臺灣社會時有呼籲透過完善之國土規劃以降低人 員傷亡命與災害損失，政府並自民國 93 年起進行國土計畫法草案法制作 業，終於在 104 年底完成立法，並自 105 年 5 月 1 日起施行3 。該法第 1 條 即敘明係為「因應氣候變遷，確保國土安全…」，並於第 6 條第 2 款明揭「國 土規劃應考量自然條件及水資源供應能力，並因應氣候變遷，確保國土防災 與應變能力。」足見國土計畫對氣候變遷與防災之重視。國土計畫法已將國 1科技部(2014)行政院災害防救應用科技方案(第二期)(104-107 年)，第 1 頁
2Swiss Reinsurance Company Ltd（2013）, Mind the risk: A global ranking of cities under threat
from natural disasters，Swiss Reinsurance Company Ltd,第 28-30 頁
3國土計畫法於民國 105 年 1 月 6 日總統華總一義字第 10400154511 號令制定公布全文 47 條，施行日期由行政院於本法公布後一年內定之。經行政院以民國 105 年 4 月 18 日行政 院院臺建字第 1050015750 號令，定自 105 年 5 月 1 日施行。依照營建署推動時程規劃，全 國國土計畫於本法施行後二年內公告實施（即 107 年 5 月 1 日前公告實施）；直轄市、縣 （市）國土計畫於全國國土計畫公告實施後二年內，依中央主管機關指定之日期，一併公 告實施（109 年 5 月 1 日前公告實施）；國土功能分區於直轄市、縣（市）國土計畫公告 實施後二年內，依中央主管機關指定之日期，一併公告（111 年 5 月 1 日前公告實施）。
2 土防災納入，有關國土防災事項於該法第 9 條第 7 款業明訂全國國土計畫（即 中央層級）應載明事項包括「國土防災及氣候變遷調適策略」，惟對應至同 法第 10 條直轄市、縣(市)（即地方層級）國土計畫應載明事項則是「氣候 變遷調適計畫」，兩相比較，直轄市、縣(市)國土計畫應載明事項並未明列 「國土防災」。就法條文字而言，上下層級國土計畫對國土防災事項並未相 互串連。 另就都市計畫實務而言，國內都市(空間)防災規劃之法源依據係內政 部 1997 年修正「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」，於第 7 條規定4 「都市 計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延 燒防止地帶等事項進行規劃與檢討」。續經內政部於 2001 年修正同辦法改 列為第 6 條並修正規定內容為5 「都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發 生歷史、特性及災害潛勢情形，就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪 及滯洪設施、救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討，並調 整土地使用分區或使用管制。」，擴大防災規劃所需考量之範疇，涵括災 害歷史、災害潛勢、都市防災相關設施、滯蓄洪設施、救災動線、火災延 燒防止地帶等項，帶給都市規劃從業人員極大之挑戰。 在都市計畫定期通盤檢討之體系上，非屬全市型之個別都市計畫出現無 法在計畫範圍內建構出完整之防救災資源系統之課題，因而何明錦等人 （2015）指出「當各別都市計畫在研擬其防災規劃時，卻發現現行制度缺乏 上位全市(縣)空間規劃對防災布局之戰略，這導致各別都市計畫中的防災規 劃內容，可能會有相互競合的現象」。6另對此何明錦等人（2014）認為「都 市計畫定期通盤檢討之防災規劃，需奠基於『全市型都市防災規劃』之上」 4於 1997 年 3 月 28 日台內營字第 8672467 號令修正「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第 7 條規都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防 止地帶等事項進行規劃與檢討」。 5內政部於 2001 年 1 月 6 日台內營字第 0990810923 號令修正「都市計畫定期通盤檢討實施 辦法」第 6 條規「都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發生歷史、特性及災害潛勢情形， 就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪及滯洪設施、救災路線、火災延燒防止地帶等事 項進行規劃及檢討，並調整土地使用分區或使用管制。」 6何明錦、吳杰穎、彭天蔚（2015），都市防災空間系統手冊修訂之研究—都市計畫通盤檢 討規劃與地區災害防救計畫之銜接，內政部建築研究所協同研究報告。第一-68 頁。
3 7。 另賴深江（2016）自檢視可能提供全市型都市防災規劃參考之直轄市、 縣市層級「地區災害防救計畫」與地方層級「區域計畫」之角度後，發現 地區災害防救計畫與區域計畫雖對空間防減災事項均有規定，但兩者均未 能對各都市計畫提供上位、系統性之防災設施配置指導8。以致上述計畫仍 無法協助防災設施規劃與建設建立系統分工。 為期提供全市型都市防災規劃之指導範例，本研究擬引介日本國土交 通省於 1997 年起推動「防災都市營造計畫」（日文名稱為「防災都市づく り計画」），瞭解該計畫對全行政轄區作系統性之防災設施配置指導內容， 以期可供未來國內研擬直轄市、縣市（即地方層級）國土計畫之防減災計 畫項目（內容）時之參考。 7何明錦、吳杰穎、林文苑（2014），都市防災空間系統示範計畫之執行成效與手冊修訂之 研究，內政部建築研究所協同研究報告。第 111 頁。 8賴深江（2016），防減災事項納入地方層級國土計畫制度之研究-以直轄市城鄉發展地區為 例，內政部建築研究所自行研究報告。第 40-41 頁。
4
第二節
研究方法與流程
壹、研究方法 一、文獻分析：本研究主要蒐集彙整日本防災都市營造計畫之相關研究、 案例等文獻並加以分析。 二、案例研究：蒐集自空間規劃角度所擬日本防災都市營造計畫之案例， 進行分析及討論。 貳、研究流程與內容 一、進行日本防災都市營造計畫內容與相關計畫串連之分析。 二、彙整日本防災都市營造計畫之規劃內容。 三、進行防災都市營造計畫之案例研究。 四、日本防災都市營造計畫應用於我國地方層級國土計畫之分析。 日本防災都市營造計畫內容與相關計畫 串連之分析 日本防災都市營造計畫之規劃內容 防災都市營造計畫之案例研究 日本防災都市營造計畫應用於我國地方 層級國土計畫之分析 圖 1-1 研究流程圖5
第三節 相關文獻回顧
壹、日本防災都市計畫制度介紹 黃幹忠等（2000）引介日本於阪神大地震後為謀求建設「安全都市」所 推動防災都市計畫之工作，並敘明防災與都市計畫之關係（如圖 1-1），認 為不能從個別的領域提出防災計畫，而應從都市總體的角度對防災做明確的 定位。並指出「防災都市計畫」則是指能夠實現防災目標的都市計畫。都市 計畫若欲實現防災的目標，首須將都市視為一綜合體，並將防災視之為所須 達成之諸目標中的一項，來進行都市的規劃。此外，提出都市計畫不能完全 以防災為目標，而是在擬定都市計畫時須納入對防災的考量之觀念，因而稱 「防災都市計畫」，而非「都市防災計畫」。另說明係以防災的觀念為契機， 來推動都市計畫，並就「防災都市計畫」定義為：「合併考量防災及其他目 標，來實現並建設一具備綜合機能都市的計畫」。此外並指出在防災都市的 定位包括下列：須有對都市全體進行分析的觀點；對都市總體進行診斷 與分析；排定整建的優先順序；以總體的觀念，讓「都市」與「防災」 之間產生回饋關係，以促成防災都市的形成。9 9黃幹忠、葉光毅，2000，如何建設一個安全都市（一）－防災都市計畫之基本構想與災害 評估，中華民國住宅學會第九屆年會暨論文研討會論文集，第 591- 605 頁。 設施耐震化 防災據點 物資儲備 等 區域防災計畫 資訊提供 活動體制 居民組織 等 建 設 防 災 都市 都市計畫 都市設施計畫 土地使用計畫 市街地再開發 等 開發誘導 地區計畫 居民參與 等 圖 1-2 防災領域與都市計畫之關係 硬體 軟體6 黃幹忠等（2001）引介日本防災都市建設計畫（本研究為求統一，以下 將稱為「防災都市營造計畫」），並指出進行防災都市的規劃時，就須擬定 出適切的土地使用及都市公共設施的整建計畫，以降低都市全體受害的危險 性。應以都市計畫區、市鄉鎮地區為範圍，來擬定防災計畫，並探討都市防 災架構及延燒遮斷帶的配置，據以規劃出重要的防災設施系統。同時整合防 災設施、幹線道路、公園綠地、土地使用，將能建構出安全性高的防災都市。 此論文介紹日本防災都市營造計畫，於「防災都市營造計畫」所提出的對策 包括：避難據點與避難路徑的確保。活用公園、綠地、廣場等開放空間， 並探討防災活動據點及避難中繼地點所扮演的角色，如此即可規劃出第一次 的避難地點(最基本的避難地點)。同時，在市街地內應規劃出一條適當寬度 的幹線道路(四線道以上)，或補助幹線道路(二線道)，或綠蔭道路系統，以 完善避難道路的路網。形成都市防火區域 (延燒遮斷帶的整建)。為了要 將震災所引發的火災控制在最小程度，應透過幹線道路、公園綠地、鐵路、 河川、不燃建築物群等來配置延燒遮斷帶，如此，即可將整個市街地區劃分 為複數個防火區。防火據點與設施的配置。活用街區的公園，並配置居民 救火、消火、救護集結的據點，可稱此為防災的空地。推動防災造街運動。 以安全、安心、舒適的角度，來規劃並分階段改善市街地。整建道路、公園、 綠地、或者是地區性的設施等公共空間，強化消防水利等防火設施，並改善 建築物的牆壁，讓建築物不燃化。此論文指出規劃防災都市時，必須設定災 害水準及防災目標，並檢討軟體及硬體的計畫項目，如此才能達成防災之目 的，並強調主要計畫之重要性，因主要計畫內容涉及都市設施‧市街地的整 建及社區的形成等內容，須從防災的觀點來評估是否適當，對於不充分之處 即需納入規劃中的主要計畫互相回饋。此外，提出東京都「防災都市營造畫 (推進)計畫」之案例供參(如圖 1-2)，例如採取明訂一般市街地、整建對象地 區、重點整建地區、及重點地區等分區，遇到發生災害時，可提供實用的資 訊來進行土地使用管制。10 10黃幹忠、夏皓清、葉光毅，2001，如何建設一個安全都市(三)--都市的主要計畫與防災， 2001 年中華民國住宅學會第十屆年會論文集，第 269-293 頁。
7 貳、臺灣缺乏全市型都市計畫（空間）防災規劃與可能解決方向 何明錦等（2014）指出欲完成城鄉發展地區之都市計畫通盤檢討之防災 規劃，則須於其上位計畫，即「直轄市、縣(市)國土計畫」中，作全市型之 都市防災規劃，如針對全市型之醫療設施、消防警政機關、災時指揮中心、 避難與救災路線等，將其點位以空間分布方式呈現，並分析其供需量。且須 以流域為主體，於全市型之國土計畫中作出流域治理之相關分析、計畫等。 以直轄市、縣(市)國土計畫落實全市型之都市防災規劃，而非將所有都市防 災規劃均歸依至都市計畫通盤檢討處理，將可避免因都市計畫區之劃分方式 不同、跨行政界、土地權屬不同…所導致都市防災規劃無全市型、空間系統 性等問題，並於全市型都市防災規劃中，考量地區發展願景與「地區災害防 救計畫」，確認大範圍之都市防災規劃目標，以及規劃範圍等內容，作為城 鄉發展地區都市防災規劃之參考依據。11 11同註 6. 災害危險度判定與公佈 防災都市營造(推進)計畫 都市層級的對策 地區層級的對策 區域防災計畫 土 地 使 用 計 畫 等 都 市 防 災 結 構 化、對策、事業 計畫等 在 防 災 上 有 較 高 危 險 性 的 密 集市街地 防 災 據 點 等 的整建 避難據點、避難 路徑的整建 都 市 防 火 街 廓 ( 延 燒 遮 斷 帶 ) 的整建 密 集 市 街 地 的 防 災 造 街 計 畫。將各種計畫 以 多 重 結 構 方 式實施。 以 地 區 居 民 為 主 體 及 推 動 建 構防災街區 調查 計畫 事業 圖 1-3 防災都市營造(推進)計畫的構成與制定流程圖
8 賴深江（2016）企圖透過防減災事項納入地方層級國土計畫，串接全國 國土防災策略與都市計畫。另分就災害防救計畫、區域計畫與空間防減災事 項之關聯內容可看出「地區災害防救計畫災害預防編」與空間防減災有所關 聯，另於地方層級區域計畫對亦有與空間防減災事項相關規定，惟 兩者多屬 指導原則性之內容，無法提供對空間防減災指導原則、全市性空間防災設施 區位規劃（防災資源布局及設施供需量）之指導。爰建議空間防減災之國土 規劃體系應為三層：第一層-全國國土計畫「國土防災策略」、第二層-直轄 市、縣（市）空間發展計畫納入「（空間）防減災事項」(內容需包括空間 防減災指導原則、全市性空間防災設施區位規劃（含防災資源布局及設施供 需量等兩大部分)、第三層-都市計畫空間防災規劃。12 叁、小結 自上開文獻提示出日本防災都市營造計畫與都市計畫規劃之關聯作 法，可供我國 2016 年 1 月 6 日公布國土計畫法中，對於地方層級國土計畫 如何扮演全市性空間規劃指導功能加以參考。 12賴深江，2016，防減災事項納入地方層級國土計畫制度之探討-以直轄市城鄉發展地區為 例，內政部建築研究所自行研究報告。第 53 頁。
9
第二章
臺灣地方層級空間計畫制度之防災規劃課題
第一節
臺灣現行都市計畫體系之防災規劃課題
壹、缺乏全市型都市計畫之防災規劃指導內容 於都市計畫法來看，都市防災計畫並非法定計畫必須記載之事項13 ，於 都市計畫法第 15 條主要計畫內容及第 22 條細部計畫內容均未明文規定。惟 都市計畫法內所規定計畫內容除明列強制性必要內容外，第 15 條條文末款 規定「其他應加表明之事項」、第 22 條末款規定「其他」等任意(自由增加) 內容項目，可由都市計畫規劃作業單位認定有需要時可增加內容之彈性規 定。另目前係透過都市計畫定期通盤檢討實施辦法內將都市防災規劃納入規 定內容。 國內推動都市防災規劃（都市計畫空間防災規劃）之法源應係內政部首 先於 1997 年修正「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」，於該辦法第 7 條規 13 現行都市計畫法第十五條 市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事 項分別表明之： 一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。 二、行政區域及計畫地區範圍。 三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。 四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。 五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。 六、主要道路及其他公眾運輸系統。 七、主要上下水道系統。 八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。 九、實施進度及經費。 十、其他應加表明之事項。 前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之 一；其實施進度以五年為一期，最長不得超過二十五年。 同法第二十二條 細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之： 一、計畫地區範圍。 二、居住密度及容納人口。 三、土地使用分區管制。 四、事業及財務計畫。 五、道路系統。 六、地區性之公共設施用地。 七、其他。 前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。10 定14 「都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、 火災延燒防止地帶等事項進行規劃與檢討」。後經內政部於 2001 年修正同 辦法改為第 6 條規定15 「都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發生歷史、 特性及災害潛勢情形，就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪及滯洪設 施、救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討，並調整土地使用 分區或使用管制」。於都市計畫通盤檢討辦法修正草案修訂說明中明揭「都 市計畫通盤檢討時，應加強透過土地使用合理配置與使用管理，以落實災害 防救計畫中之空間規劃指導，達到都市防災、減災之目的」。 另於國土計畫法立法過程可窺見立法者認為災害防救計畫係各類防災 計畫之上位指導計畫，而有「考量各直轄市、縣（市）政府已依據災害防救 法訂定災害防救計畫，又如屬土地使用範疇者，均於國土功能分區劃設時予 以考量，已達防災效果…」16 之看法。 惟就過去執行都市計畫通盤檢討實施經驗而言，若非全市型都市計畫之 個別都市計畫，尚需全市性整體空間計畫之防災計畫內容加以指導，始能周 延。惟應由何種計畫來替代此一功能，筆者認為地方層級國土計畫可承擔此 一全市性整體空間計畫之功能。 貳、都市防災（空間）規劃與地區災害防救計畫之銜接課題 內政部建築研究所於 2014 年進行「都市防災空間系統示範計畫之執行 成效與手冊修訂之研究」時，曾針對地方政府及執行單位（規劃顧問公司） 訪談，就我國現行都市計畫通盤檢討落實防災空間規劃之課題加以分析，指 出都市計畫從業人員提出如「災害潛勢模擬專業技術門檻過高」、「不會操 作」等課題。對此，建研所續於 2015 年進行「都市防災空間系統手冊修訂 14於 1997 年 3 月 28 日台內營字第 8672467 號令修正「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第 7 條規都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防 止地帶等事項進行規劃與檢討」。 15內政部於 2001 年 1 月 6 日台內營字第 0990810923 號令修正「都市計畫定期通盤檢討實施 辦法」第 6 條規「都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發生歷史、特性及災害潛勢情形， 就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪及滯洪設施、救災路線、火災延燒防止地帶等事 項進行規劃及檢討，並調整土地使用分區或使用管制。」 16國土計畫法草案初審小組建議條文 104 年 9 月 23 日小組決議-內政部意見，立法院公報第 104 卷第 95 期，第 151 頁。
11 之研究－都市計畫通盤檢討防災規劃與地區災害防救計畫之銜接」時，為解 決此等課題而提出建議，認為可應用「地區災害防救計畫」內既有災害風險、 潛勢、脆弱度等分析資料，以期都市計畫與地區災害防救計畫就防災規劃內 容可加以串連。 「地區災害防救計畫」與「都市計畫(通盤檢討)」二者均為「中央」、 「直轄市、縣(市)」，與「鄉鎮市區」等三層級架構，在架構層面， 應能互相對話。且許多分析內容存在高度關連性，如地理條件、自然 生態環境、降雨型態，災害防救資源分布等基礎空間分析；易致災因 子、災害潛勢、歷史災害資料、災損模擬評估，以及災害脆弱度等災 害潛勢分析；六大空間系統、防救災設施之空間分布與供需量估算等 整備計畫，以及減災策略之減災計畫等，均能夠直接應用於通盤檢討 之中。過去於都市計畫通盤檢討過程中，要求針對都市防災空間做分 析與規劃，如防救災避難道路、火災延燒防止帶…等，卻未與「地區 災害防救計畫」做連結，導致二者間對於災害潛勢、防救災道路…等 都市計畫防災規劃之內容均有所出入、使防災規劃未能具體落實於空 間規劃之中；故，應善用「地區災害防救計畫」內既有之資源，如災 害風險分析、潛勢分析、脆弱度分析…等相關資料，以使都市計畫與 地區災害防救計畫內，有關於防災規劃之內容能夠有所連結。17 （何 明錦、吳杰穎等，2015） 17何明錦、吳杰穎等（2015），都市防災空間系統手冊修訂之研究－都市計畫通盤檢討防災 規劃與地區災害防救計畫之銜接」，內政部建築研究所，第一-34 頁。
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第二節
國土計畫體系防災規劃事項之課題
我國國土計畫制度是一個透過大尺度之空間計畫（上位計畫）指導小尺 度之空間計畫（下位計畫），謀求各個小尺度空間計畫之間的協同與整合。 但自國土計畫法條文就全國與直轄市、縣（市）國土計畫內容規定相比較（參 見表 2-1）來看，國土計畫法第 9 條第 7 款規定全國國土計畫內容包括「國 土防災策略及氣候變遷調適策略」，惟直轄市、縣（市）國土計畫內容項目 並未就「國土防災計畫」有所規定。全國國土計畫之國土防災策略如何經由 地方層級國土計畫與都市計畫相連結，以避免過去個別都市計畫區缺乏全市 （縣）型空間計畫之指導，以致無法形成體系性防災空間設施之配置之窘 境，成為必須面對之課題。 表 2-1 國土計畫法之全國與直轄市、縣（市）國土計畫內容 比較 全國國土計畫內容 直轄市、縣（市）國土計畫內容 第九條 全國國土計畫之內容，應 載明下列事項： 一、計畫範圍及計畫年期。 二、國土永續發展目標。 三、基本調查及發展預測。 四、國土空間發展及成長管 理策略。 五、國土功能分區及其分類 之劃設條件、劃設順序、土 地使用指導事項。 六、部門空間發展策略。 七、國土防災策略及氣候變 遷調適策略。 第十條 直轄市、縣（市）國土計 畫之內容，應載明下列事項： 一、計畫範圍及計畫年期。 二、全國國土計畫之指示事 項。 三、直轄市、縣（市）之發 展目標。 四、基本調查及發展預測。 五、直轄市、縣（市）空間 發展及成長管理計畫。 六、國土功能分區及其分類 之劃設、調整、土地使用管 制原則。13 八、國土復育促進地區之劃 定原則。 九、應辦事項及實施機關。 十、其他相關事項。 全國國土計畫中涉有依前條 第二項擬訂之都會區域或特 定區域範圍相關計畫內容， 得另以附冊方式定之。 七、部門空間發展計畫。 八、氣候變遷調適計畫。 九、國土復育促進地區之建 議事項。 十、應辦事項及實施機關。 十一、其他相關事項。 資料來源：本研究整理
全國國土計畫有關防災策略內容之內容，依據營建署「全國國土計畫 (草案) 」（106 年 10 月公開展覽版本）18而言，有關防災策略內容包括下 列各項： （摘錄）貳、國土防災指導原則（草案第 214-215 頁） 我國發生頻率較高的災害種類包括淹水災害、坡地災害、海岸災害、乾 旱災害，以及地震引發之災害等，前述災害對都市地區的衝擊以及颱風夾帶 豪雨或地震同時引發兩種以上災害之複合災害形式，對我國國民造成生命財 產之損失尤其嚴重。參考臺灣災害現況 分析及未來預測，依據行政院「國 家氣候變遷調適政策綱領」及科技部「災害領域行動方案(102-106 年)」， 以及綜整相關主管機關之相關政策，研擬國土防災指導原則如下： 一、強化國土防災規劃與功能分區之聯結 為強化土地使用分區指導功能，應按其使用分區(除國家公園區外)劃定 目的，分別研擬各使用分區下之「各種使用地容許使用項目及許可使 用細目表」，以強化使用分區特性。 二、依災害種類、強度及頻率，研訂土地使用管制指導原則 18內政部營建署（2017），全國國土計畫 (草案)（106 年 10 月公開展覽版本），擷取自 www.cpami.gov.tw/最新消息/業務新訊/28426-全國國土計畫專區.html ，2017 年 11 月 30 日。
14 考量各目的事業主管法令，乃配合目的事業之政策需求所訂定，未必考 量土地使用管制層面。環境敏感地區之土地應就環境條件及敏感程度， 分別研擬土地使用指導原則，作為國土功能分區劃定、使用地變更編定 或容許使用規定修正之參考。 三、因應特殊需求管制需要，會商相關機關訂定管制規則 為將原住民族傳統領域及海域之劃設管理納入考量，有關原住民族土地 及海域之土地使用管制，於原住民族土地及海域法等專法制定完成前， 內政部應會同中央原住民族主管機關訂定後，納入國土計畫土地使用管 制規則內，以具體落實原住民族土地及海域使用之特殊需求。 （摘錄）參、國土防災策略 （草案第 216 頁） 以下各類型災害地區，如遇重大天然災害而導致嚴重災情者，得視實際 需求，依國土計畫法第 35 條劃設為國土復育促進地區。 一、水災防災策略 (一)災害區位指認 我國由於可發展腹地有限，聚落及產業大多集中於上中游的河谷平原、沖積 扇及下游的沖積平原等。依據國家災害防救中心於民國 94 年進行的淹水潛 勢模擬，全臺大約有 1,150 平方公里 的列管易淹水低窪地區，大致分布於 中南部沿海、桃園臺地及蘭陽平原等地。另外因都市快速擴張，加上全球氣 候變遷影響，降雨強度有逐年增加之趨勢，大量人工鋪面使逕流宣洩不及， 在排水不良的地區往往造成嚴重的淹水災害。 (二)土地防災指導原則 1.直轄市、縣(市)政府得依據經濟部水利署「水災潛勢資料公開辦法」公 告之淹水高潛勢地區，在相關防洪排水系統未建置完成前，應評估調整 都市發展強度，降低淹水高潛勢地區之人口與產業密度。 2.直轄市、縣(市)政府得配合流域綜合治理計畫所需，針對地勢低窪之易 淹水地區研擬因應策略。 3.中央目的事業主管機關訂定或審查有關綜合性發展計畫，應充分考量颱 風、豪(大)雨及沿海浪潮所造成淹水、土地流失等災害之防範，以有效
15 保護國土及民眾之安全。 4.中央目的事業主管機關、直轄市、縣(市)政府應落實一定面積以上之開 發基地、產業園區，優先以自然方式滯洪排水。 5.河川流域上中下游應規劃興建調洪水庫、滯洪池、雨水入滲與貯蓄及地 下分洪等設施，有效降低都市河段洪峰流量。 6.中央主管機關及直轄市、縣(市)政府應依據水利法，加強違規查緝與取 締河川沿岸洪氾地區土地不當使用或佔用，保留蓄洪空間，並應強化河 川、堤防、水閘門、雨水下水道及抽排水設施等之規劃與建置，採取有 效防治措施並設置預警系統。 7.中央主管機關及直轄市、縣(市)政府應將海綿城市(LID)概念納入都市設 計審議規範，要求建築基地及公共設施都市防洪設計標準，增加都市防 洪能力。 二、坡地災害防災策略（草案第 217 頁） (一)災害區位指認 坡地災害主因土石等物質受重力影響往下端移動，進而對影響範圍之聚落或 重要設施造成致災性破壞。坡地災害依塊體含水量、移動速度等因子區分， 大致可分為山崩、地滑及土石流三類。其中前兩者造成的災害為局部性，主 要警戒範圍為坡腳及滑動範圍前端(趾部)。而土石流因多伴隨豪雨山洪，致 災時間急劇，對於溪谷河床及谷口沖積扇等水路流經之處，均可能在短時間 內造成嚴重影響。 (二)土地防災指導原則 1.西部山麓帶丘陵台地區及花東縱谷山麓沖積扇，如屬災害型環境敏感地 區分布範圍，基於安全考量，應檢討修正土地使用規定，避免允許作為 公眾相關使用。 2.中央目的事業主管機關應配合中央農業主管機關，會商原住民族主管機 關，針對現行都市及非都市土地使用變更及容許相關規定進行檢討修 正，並針對檢討問題癥結(例如高山農業之墾植、農路開闢、違規使用及 超限利用、原住民族合法權益保障、山坡地土地可利用限度等級查定標
16 準及土地使用管制法令是否過於寬鬆等)研擬因應土地使用管制措施。 3.配合內政部國土利用監測計畫及行政院農業委員會山坡地監測計畫之 實施，加強對違規使用及超限利用之查處，並嚴處不法行為。中央主管 機關及直轄市、縣(市)政府應主動輔導改善、查報裁罰，恢復山坡地應 有之水土保持功能。 4.人口密集且鄰近丘陵山區地區，應儘量維持自然地形地勢，檢討土地使 用計畫，避免新增可建築土地。中央脊梁山脈地區應維護自然環境狀 態，避免開發利用。 三、海岸災害及地層下陷地區防災策略（草案第 220 頁） (一)災害區位指認 海岸災害類別大致包括海岸侵蝕導致之國土流失；海岸淤積導致之港灣設施 損毀；海岸暴潮及海嘯所帶來的重大破壞等；因地層下陷導致之地下水鹽 化、淹水或海水倒灌等災害。未來海水位上升及 暴雨侵襲機率增加，將提高 沿岸低窪地區淹水風險，進而影響人民生命財產安全。本計畫指認上述災害 發生頻繁的地區為優先推動海岸侵蝕地層下陷地區災害防治重點。 (二)土地防災指導原則 1.海岸地區從事開發計畫及審議，中央主管機關及直轄市、縣(市) 政府應 納入海平面上升、溢淹災害、海岸侵蝕風險、海岸退縮、經濟產業衝擊， 應進行評估並研擬適宜之土地使用管制原則。 2.直轄市、縣(市)政府應檢討嚴重地層下陷之易淹水地區，進行整體綜合 治水規劃，考量水資源供需，提出整體治水、產業、聚落發展策略並調 整土地使用計畫。 3.嚴重地層下陷地區亦屬易淹水地區，直轄市、縣(市)政府於擬 定國土計 畫過程，應分析區域地形、降雨、排水與截流情形，進行整體土地調整 規劃後，透過農村社區土地重劃、變更都市計畫或非都市土地使用分區 變更等方式，進行低地聚落處理及農(漁)村改造，並以公共設施調整引 導聚落發展。 4.內政部列管之一、二級海岸防護區，應考量國土流失、地層下陷及沿海
17 淹水狀況等，於開發計畫及審議中特別針對沿岸低地進行整體環境規 劃，確保聚落及資源生產地區安全。 5.臺灣東北角及西南海岸曾為海嘯災害歷史災區，建議當地直轄市、縣(市) 政府配合地區災害防救計畫的範圍辦理相關因應措施，掌握相關潛勢及 規劃避難應變對策。 四、乾旱災害防災策略（草案第 222-223 頁） (一)災害區位指認 依據「臺灣氣候變遷科學報告(2011 年)」，近年臺灣各地普遍趨勢為雨季降 雨增加，乾季降雨減少，而豐、枯季的降雨兩極化現久將更為明顯，連續不 降雨日數在過去百年來亦有一致性的增加。另外水利署對未來降雨及河川流 量的模擬結果顯示，南部及東部在未來枯水期雨量減少幅度最大，須特別留 意人口、產業分布的供水及乾旱潛勢問題。 (二)土地防災指導原則 1.依據經濟部水利署「水庫集水區保育綱要」，透過整體規劃，中央主管 機關為促進水庫集水區保育治理，應會同直轄市、縣 (市)政府加強土地 管理與違規取締，保護水庫集水區水土資源；加強坡地保育、河川棲地 改善、造林植生等措施，維護水庫集水區涵養水源功能；進行野溪與坑 溝治理、土石流防治、保護林帶設置及防砂壩清淤，以延續水庫壽命。 2.乾旱高風險地區，中央目的事業主管機關及直轄市、縣(市) 政府應避免 引進高耗水性產業，既有工業區或產業園區應有計 畫提升用水效率。 3.中央主管機關應積極推動多元水資源開發，除規劃地表水、伏流水、水 庫水及地下水等傳統方式外，尚須推動雨水收集儲留、海水淡化、生活 污水再生利用、工業廢水再生利用、灌溉排水再生利用等新興水源開 發，直轄市、縣(市)政府應協助相關用 地之取得，及必要之土地使用分 區變更。 4.加強區域水資源調配，透過區域聯絡管網設置，進行區域性水 資源聯 合運用，增加各水庫之供水彈性。
18 五、地震引發之災害 (一)災害區位 依據經濟部中央地質調所之分類，過去 100,000 年內曾活動，未來可能再度 活動的斷層稱為「活動斷層」。活動斷層依其不同時序推測之活動紀錄，可 分為第一類、第二類及存疑性斷層活動斷層。截至民國 106 年為止，全臺 共有 33 條公告之一、二類活 動斷層及 4 條存疑性斷層，主要分布於西部 山地丘陵與平原交界之西部麓山帶及花東縱谷。活動斷層雖具致災潛勢，但 屬不可預期性之災害，故其兩側一定範圍(依各縣市政府定義)皆為災害可能 影響區位。 (二)土地防災指導原則 1.距離已知活動斷層兩側一定範圍，應儘量維持開放空間，如有開發建築 需要，並應加強建築管理措施。 2.活動斷層兩側一定範圍、地質敏感區(山崩地滑、土石流)、山坡地、土 石流潛勢溪流重疊劃設之地區，應加強土地使用管制。 3.土壤液化高潛勢地區既有建築應優先辦理老舊建物更新作業，尚未開發 建築基地應進行地質改良等措施。 4.針對地震之火山活動，經中央主管機關評估為火山噴發高風險區域者， 土地使用應以保育及防護為目的，必要時得限制其開發。 六、都市災害防災對策 （草案第 225-226 頁） (一)災害區位指認 都市地區因人口集中、建物密集，面對各類災害發生時的脆弱度及 暴露量均 較一般自然或半自然環境更高。都市中的低窪地區、排水管線 老舊或設計不 良地區、河濱地區、坡地社區、地基軟弱等區位、抗震力不足的 老舊建築集 中地區，應優先進行防災 整備及預警。 (二)土地防災指導原則 1.直轄市、縣(市)政府進行都市計畫通盤檢討，應針對災害高潛勢地區納 入低衝擊開發都市設計準則，並進行容積管制及低密度開發管制或研議 徵收防洪衝擊費用，以降低災害影響。
19 2.直轄市、縣(市)政府可透過各目的事業主管機關之災害潛勢及防災地圖 等相關資料，掌握易致災地區，適度檢討調整其土地利用型態或使用分 區。 3.中央主管機關及直轄市、縣(市)政府應主動依據都市計畫法或 都市新條 例等相關法令授權，主動劃定老舊市區都市更新地區，加速都市更新腳 步，增強都市防災應變功能； 老舊建物則輔導或獎勵進行耐震補強，增 加建物耐震防災能力。 4.中央主管機關及直轄市、縣(市)政府針對主要都會地區之都市防洪排 水，考量排水與都市計畫相互之影響，研擬「逕流分擔、出流管制」之 河川及區域排水治理計畫，於既成土地使用分類下進行逕流分擔，各類 土地開發基地應進行配合區域排水系統進行出流管制。 5.直轄市、縣(市)政府針對都會型坡地社區，應進行各類坡地災害風險評 估，定期進行相關排水及水土保持設之巡察檢驗與維護管理。 七、複合性災害防災策略 (一)災害區位指認 前述各類災害潛勢地區，因災害事件而造成水災、坡地災或海岸災害等連續 性、累積性之交互影響，導致複合型災害。 (二)土地防災指導原則 1.直轄市、縣(市)政府應依據科學調查及歷史資料，針對轄區內水土複合 型歷史災區及災害高潛勢地區，於直轄市、縣(市)國土計畫中研擬其保 育或復育原則，周邊公共設施與聚落應研擬防災應變計畫。 2.水土複合型災害影響範圍如包含都市計畫區、鄉村區、原住民 部落、 重要公共建設或重要產業園區，中央目的事業主管機關應主動劃定國土 復育促進地區，積極推動國土復育工作。 3.如發生重大水土複合型災害須劃設為國土復育促進地區，依據國土計畫 法施行細則第 13 條規定，中央目的事業主管機關及直轄市、縣(市)政 府依國土計畫法第 37 條第 2 項，應研擬之完善安置及配套計畫，其 內容應包括安置對象、安置方式、安置地點、財務計畫、社會輔導及其
20 他相關事項。 4.中央目的事業主管機關及直轄市、縣(市)政府，對於新建重大公共工程 與重大開發計畫，須落實極端氣候適應力評估，據以提升應變能力。另 外，開發行為應避免降低生態系統調適氣候變遷之能力，並應規劃與強 化綠帶(植生)與藍帶(水域)的連結，以提升因應氣候變遷的調適策略。 依上述「全國國土計畫 (草案) 」有關防災策略內容可知：全國國土計 畫所因應之災害種類包括水災、坡地災害、海岸災害及地層下陷地區、乾旱 災害、地震災害、都市災害、複合性災害等 7 類，並分別提出災害區位指認 及土地防災指導原則。上開內容將指導地方層級國土計畫之規劃內容，惟此 等原則性內容需於地方層級國土計畫內加以具體化後，方有助於落實。
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第三章
日本防災都市營造計畫制度
第一節
日本防災都市營造計畫內容與制度概述
壹、推動背景 日本於 1995 年發生阪神大地震後，日本建設省（現為國土交通省）都 市局以函令指導方式，於 1997 年推動「防災都市營造計畫」（日文為「防 災都市づくり計画」）之擬定，該計畫提供支援耐災空間及災害避難應變 作業所需空間之營造，並用以連結都市計畫與「地域防災計畫」（即我國 之「地區災害防救計畫」）等功能。其計畫性質為非法定計畫，但背後與 國土交通省之防災相關建設經費之補助有所連結，故地方政府為爭取經費 而配合推動防災都市營造計畫相關作業。 「日本防災都市營造計畫」的推動背景脈絡，係在防災生活圈之觀念 下所展開。日本之防災制度發展係建立在過去之受災經驗，重大災害事件 亦是日本政府防災法令政策變革之契機。目前所推動「防災 4.0」之構想， 乃是巨災後之防災思維的不斷進化，如「防災 1.0」係指日本伊勢灣颱風(因 而制定災害對策基本法)、「防災 2.0」則是 1995 年阪神大地震(對都市巨 災之重視、建立首相辦公室之危機管理體制、制定建物耐震改修促進法、 被災者生活再建支援法等，並於災害對策基本法內規定自助與共助之相關 事項)、「防災 3.0」則是 2011 年東日本 311 大地震( 修正大規模震災之受 害情境與因應對策、以減災做為防災基本理念、修正核能政策、制定海嘯 地區營造法、修正海岸法及水防法等)、「防災 4.0」則是考量為因應氣候變 遷引發劇烈災害下政府已無法對應每個人之災害風險之新思維，例如擬透 過災害保險等手段來分擔災害風險。19 19 中央防災會議（2016）「防災４.０」未来構想プロジェクト-有識者提言 http://www.bousai.go.jp/kaigirep/kenkyu/miraikousou/pdf/yushikisya_honbun.pdf ，2017 年 7 月 30 日擷取。22 貳、擬定目的 日本防災都市營造計畫擬訂主要目的為：自防災觀點需由都市營造因應 各種災害，自過去之都市火災擴大到極端降雨、地震引發海嘯、未來可能發 生大地震等災害。希能貫徹「減災」考量至各領域之災害對策，要求以硬體、 軟體搭配形成耐災國土與地域營造之際，都市計畫是抑制與減少天然災害受 害所不可或缺之一環。 由於日本地域防災計畫主要擬訂短期防災對策，而都市計畫整體計畫則 規定未來都市願景，但兩者並難說是已達充分合作。故有必要與防災相關單 位密切合作，基於各種災害風險評估進行都市計畫。 叁、計畫體系位階與計畫擬訂主體等 一、計畫體系位階：雙向連結都市計畫與地域防災計畫之計畫。 二、計畫擬訂主體：都市計畫單位，並與防災、工務、衛生福利、教育等 領域充分合作。 三、因應災害種類：以地震為核心，加入水災、海嘯等天然災害。除對預 設對應之各種災害外，考量發生頻率及受害規模，對優先性高之災害 對策階段式加以檢討。 肆、日本防災都市營造計畫之記載內容 防災都市營造計畫之計畫記載內容包括下列各項： 一、於都市營造所考量之災害風險 二、考量災害風險之都市課題：以都市層級、地區層級區分課題。以防範 未然之角度，針對預見未來災害風險高之地域加以掌握。 三、防災都市營造方針：推動都市計畫及市區建設事業（計畫）、多樣主 體之協調行動等項，以提昇地域防災能力。 四、防災都市營造具體措施：提供具體之都市計畫及市區建設事業（計 畫）、災害風險資訊等項，以提昇地域防災能力。
23 伍、東京都「防災都市營造推進計畫」為例之說明 東京都之防災都市營造相關計畫，始於 1981 年擬訂「都市防災設施基 本計畫」，以防災生活圈之想法對一定範圍之市區周圍設置延燒防止帶，藉 以防止市區大火延燒，並展開各項實施對策。但因未自防災觀點對計畫訂立 優先順序，以致個別計畫各自進行，難以形成有計畫有體系之成效。記取 1995 年阪神大地震木造建築密集地區之市區耐火性及自防災觀點整備都市 基礎設施之教訓，爰於 1996 年擬定具有明確目標、整備優先順序之「防災 都市營造推進計畫」，並於 2004 年及 2010 年修訂，採行整備延燒防止帶、 篩選整備地區、指定新的防火管制地區、不燃市區、確保緊急道路機能等措 施。20 依據東京都長期展望及都市營造展望等，為朝向實現高度的防災都市， 謀求形成延燒防止帶、更加提升木造建築密集地區之防災性，並同時依照地 區特性形成品質良好之市區，有必要進行可成為安全地長久居住之都市營 造。此計畫擬定防災都市營造之目標，需由東京都居民、私部門及行政部門 合作推動。21 一、東京都防災都市營造推動計畫之主要記載項目 （一）於都市營造所考量之災害風險 （二）考量災害風險之都市課題：以都市層級、地區層級區分課題。以 防範未然之角度，針對預見未來災害風險高之地域加以掌握。 （三）防災都市營造方針：推動都市計畫及市區建設事業（計畫）、多 樣主體之協調行動等項，以提昇地域防災能力。 （四）防災都市營造具體措施：提供具體之都市計畫及市區建設事業（計 畫）、災害風險資訊等項，以提昇地域防災能力。 二、東京都防災都市營造推動計畫之目標 （一）形成延燒防止帶、形成不會擴大延燒範圍的都市 （二）形成緊急救援道路網絡，實現不倒的都市 （三）於整備地區進行防災生活道路整備、沿路建築不燃化與耐震化， 20東京都「防災都市營造推進計畫」第 1-10 頁。 21同註 20，第 1-10 頁。
24 實現不燃不倒的安全市區 （四）進行木造建築密集地區改善，以及防止形成木造建築密集地區， 以形成安全良好之居住環境 （五）形成可安全避難之都市，實現震災發生時可沉著移動之市區配合 木造建築密集地區改善等防災性提升，善用豐富之水與綠等地區 資源，推進可成為安全地長久居住之都市營造22 三、東京都防災都市營造推動計畫之基本想法 （一）朝向建構廣域防災網絡，形成延燒防止帶及確保緊急救援道路機能 形成安全且品質良好之市區 （二）確保避難處所等:透過整備都立公園、都營住宅等公共住宅改建、 市區再開發計畫等確保空地、促進新指定或擴大指定避難處所，謀 求提升安全性及縮短避難距離。在東京都各區係依據東京都震災對 策條例指定避難處所，其餘多摩方面之各市町村則依據地域防災計 畫指定避難處所。另外，依據災害對策基本法於區、市、町、村長 認為有必要時，可指定緊急避難處所。23 四、東京都防災都市營造推動計畫之防災都市營造方針 （一）延燒防止地帶整備方針 1.整備目標 （1）2025 年 以都市計畫道路形成骨架式防災軸之比率達到 98％。 （2）2025 年整備地區延燒防止地帶形成比率達到 75％。 2.主要作法： （1）推動供作延燒防止地帶主軸之都市計畫道路整備 （2）配合道路整備導入防火地區等項指定、都市防災不燃化促進 計畫等，促進沿線道路之不燃化及耐震化 （3) 以針對沿線各住戶進行訪談等，宣導進行不燃化 （延燒防止地帶位置參見下圖 3 -1 ） 22同註 20，第 1-13 至 1-14 頁。 23同註 20，第 1-16 至 1-17 頁。
25 資料來源：東京都防災都市營造推動計畫 （二）確保緊急救援道路機能方針 1.目標：2019 年達到特定緊急救援道路（沿線兩側建物耐震化） 沿線 90％建物耐震化（2025 年達 100％）、 2025 年達到 一般緊急救援道路沿線 90％建物耐震化。 2.主要作法： （1）為因應 2020 年東京奧運開幕，與區市町村合作重點推動特 定緊急救援道路沿線兩側建物耐震化達到 100％，以實現 震災不堵塞之目標。 （2）一般緊急救援道路，與區市町村合作向建物所有權人宣導， 以提供耐震補強等支援、法令指導及指示等俾促進耐震化 工作。 （3）有必要之緊急救援道路推動擴大路寬。 （4）依據東京都電線桿地下化推進計畫，對具有強化都市防災 圖 3-1 東京都防災都市營造推動計畫之延燒防止地帶
26 機能之路線推動電線桿地下化。 （三）市區整備方針 1.目標：2020 年全部重點整備地區不燃範圍達 70％以上、整備地 區不燃範圍到達 70％（整備地區 2025 年達 70％以上） 2.主要作法： （1）與各行政區就各個整備地區為緊急車輛通行、消防救災活 動與避難需要之防災生活道路擬訂道路網計畫，有計畫地 重點推動整備。並就路寬 6 公尺以上道路，透過地區計畫 等方式積極推動整備。 （2）因應地區特性放寬建蔽率、面臨路寬之建物高度限制、活 用社區營造手法等，促進沿路建物改建。 （3）整備地區以指定為新的防火管制地區為原則，並依地區狀 況進行設定最小基地面積、防災街區整備地區計畫、擬訂 地區計畫等方式進行。 五、東京都防災都市營造推動計畫之整備地區及其具體措施 依照東京都都市整備局所擬定「防災都市營造推進計畫」，即劃設出 「整備地域」及「重點整備地域」，可供都市計畫等相關計畫列為優先治理 之對象。以 2016 年 3 月修訂「防災都市營造推動計畫-『不燃、不倒』-朝 向實現耐震的安全與安心都市」（目錄如下欄所示）而言，除提出防災都市 營造整備方針外，也標示出整備地區及重點整備地區（如圖 3-2 所示）。
27 「防災都市營造推動計畫-『不燃、不倒』-朝向實現耐震的安全與 安心都市」 第 1 章 防災都市營造之展開 第 2 章 防災都市營造有關地區之指定 第 3 章 防災都市營造之整備方針 第 4 章 計畫推動體制 第 5 章 作為延燒防止帶的都市計畫道路整備 第 6 章 確保緊急救援道路之功能 第 7 章 整備地區及重點整備地區 其 1 整備計画、整備地域及重點整備地域總表 其 2 大森中地域、西蒲田地域、羽田地域、林試の森周辺・荏原地域、 世田谷区役所周辺・三宿・太子堂地域、北沢地域、南台・本町（渋）・ 西新宿地域 其 3 阿佐谷・高円寺周辺地域、大和町・野方地域、南長崎・長崎・落 合地域、東池袋・大塚地域、池袋西・池袋北・滝野川地域、大谷 口周辺地域、千駄木・向丘・谷中地域 其 4 西ケ原・巣鴨地域、十条・赤羽西地域、志茂地域、荒川地域、浅 草北部地域、千住地域、西新井駅西口一帯地域 其 5 足立地域、北砂地域、墨田 区北部・亀戸地域、平井地域、立石・ 四つ木・堀切地域、松島・新小岩駅周辺地域、南小岩・東松本地 域、重点整備地域（不燃化特区）相關各区支援政策一覧 第 8 章 確保避難場所等項、防災都市營造相關建設事業等一覧資料 資料來源：東京都都市整備局（筆者翻譯）
28 東京都防災都市營造推動計畫就整備地區等採取下列手段加以改善。 （一）建設計畫：市區整備事業計畫（包括不燃化事業及再開發整備） （二）管制與誘導（防災街區（街廓）） （三）耐震化（包括耐震評估及耐震補強） 筆者認為因日本政府每年編列防災預算推動防災建設之下，使得原本只 能單純地以土地使用規劃與管制誘導之靜態性都市計畫，得以成為可積極推 動進行改善之都市計畫。 六、東京都防災都市營造推動計畫之地區整備計畫：東京都大田區大森中地 區之案例 為便於瞭解東京都防災都市營造推動計畫內地區整備計畫之內容 ，選擇 以東京都大田區大森中地區為例加以說明。由下圖 3-3 可看出地區整備計畫 範圍內會再篩選出重點整備地區。由圖 3-4 可看出就地區整備計畫範圍加以 防火管制地區及指定最小基地面積等土地使用管制。 圖 3-2 東京都防災都市營造推動計畫-整備地區與重點整備地區 資料來源：東京都防災都市營造推動計畫
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圖 3-3 東京都大田區大森中地區整備計畫圖（不燃市區） 資料來源：東京都防災都市營造推動計畫
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圖 3 -4 東京都大田區大森中地區防火管制地區及指定最小基地 面積
31 陸、日本都市計畫法與防災都市之體系關係 首先，自日本都市計畫法看都市計畫內與防災事項之連結，日本都市 計畫法第 5 條第 1 項所稱「都市計畫區域」係指市町村地區及其外圍。同 法第 6 條之 2 第 2 項規定都市計畫區域內之都市計畫，需擬定該都市計畫 區域之整備、開發及保全方針。此方針即是日本都市計畫法對都市計畫區 域所研擬之都市整體計畫（Master Plan），內容可包括：土地使用相關計畫、 都市設施相關計畫、市區開發事業相關計畫。於法令上規定「整備、開發 及保全方針」規定必須表明事項為 1 項，另建議可加上表明事項計 2 項， 即必須表明：1.是否有區域區分（市街化區域及市街化區域以及擬定）之決 定，以及擬定區域區分方針；建議具備表明：2.都市計畫目標、3.土地使用、 都市設施及市區開發事業相關主要的都市計畫方針。 其次，依據都市計畫法第 7 條之 2 第 1 項規定，都市計畫區域於都市計 畫可依相關法律擬定都市再開發方針、住宅市區之開發整備方針、據點業務 市區之開發整備方針、防災街區整備計畫等 4 項內容。此防災街區整備計畫 係筆者自日本都市計畫法法條所見與防災都市營造直接相關之串連，無怪乎 防災都市營造計畫係以非法定計畫之形式而推動。 在筆者所見堪稱完整之日本防災相關法令體系，日本學者亦提出批判。 如澤井安勇（2004）年指出，日本防災對策是依據災害對策基本法研訂中央 「防災基本計畫」及地方政府所研訂「地域防災計畫」，以此來進行綜合行 管理。其中，對都市防災之相關規定內容為「為實現安全都市環境，依照建 築基準法和消防法規定，考慮到災害特性等引導土地使用發展、避難地點、 避難道路、延燒防止帶、緊急運輸道路及防災據點設施等整備、確保直升機 停機坪、土地重劃事業、市區再開發事業等都市防災構造相關計畫加以規 定。惟此等規定僅限於直接與防災事業相關者，對防災觀點所需一般都市計 畫公共設施（如道路、公園等）計畫則未觸及。各地方政府認為就防災上有 必要之火災延燒防止所需要之道路、公園等實質設施整備及對災害危險地區 加以各種土地開發及建築管制等防災都市計畫擬定事項，係在都市計畫上加 以處理，但於法制面並無法得到保障。以「考慮到災害特性等引導土地使用 發展」一詞來說，可保障到何種程度，在實務上乃是難題。在現行都市計畫
32 土地使用分區管制與防災相關之分區僅防火地區及準防火地區而已，並無活 斷層鄰近地區、土壤液化地區等分區管制選項，亦可說目前防災都市計畫之 體制尚未完備。24 附帶說明，日本並無我國國土計畫法之四大功能分區之劃分，但於日本 國土利用計畫法內要求各都道府縣需擬定土地利用基本計畫，於此土地利用 基本計畫內有都市區域（適用都市計畫法）、農業區域（適用農業振興區域 法）森林區域（適用森林法）、自然公園區域（適用自然公園法）、自然保 全區域（適用自然環境保全法）等 5 個區域之劃分。 24 澤井安勇（2004）、第 7 章「安全・安心なまちづくり」の実現に向けた都市計画制度 の再構築、これからの都市づくりと都市計画制度－都市計画制度と今後の都市づくりの あり方等に関する調査研究-最終報告書、財団法人日本都市センター。第 119-130 頁。
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第二節日本防災都市計畫制度與地域防災計畫之連結
有關日本地域防災計畫與防災都市計畫之連結，以東京都地域防災計畫 來看，於「東京都地域防災計畫（震災編）」25 -第 2 部「各政策之具體計畫」 -第 3 章「實現安全都市營造」-第 5 節具體措施-預防對策-「1.可安全居住之 都市營造」-對策之基本想法-「以不燃化、耐震化來營造可耐地震之都市」 -「為朝向實現可耐地震之都市營造，推動可安全居住之都市營造推進計畫、 安全市區整備、確保公園等開放空間等措施」。26 另有「1.可安全居住之都市營造」-1-1「因應地區特性之防災營造」-(1) 對策內容與分工、(2)詳細之措施內容-甲-「推動可耐地震之都市營造」-(甲) 「防災都市營造推進計畫」：標示出整備地域 28 處，約 7000 公頃；重點整 備地域 11 處約 2400 公頃。(乙)「防災再開發促進地區」-區內應具備指定道 路、公園等「防災公共設施」，以 2014 年 4 月時防災再開發促進地區計有 64 處約 3770 公頃，以及指定防災公共設施 145 處。27 25東京都地域防災計画震災編 (平成 26 年修正) [本冊] 東京都防災会議 http://www.bousai.metro.tokyo.jp/_res/projects/default_project/_page_/001/000/359/H26shinsai_ honsatsu.pdf ，2017 年 11 月 30 日擷取。 26同註 21，第 89 頁。 27同註 21，第 98 頁。35
第四章 日本防災都市營造計畫應用於我國地方層級國土
計畫之探討
第一節
串連我國國土計畫防災規劃體系之構想
筆者於 2016 年研究透過防減災事項納入地方層級國土計畫，串接全國 國土防災策略與都市計畫，28提出全國、地方國土計畫到都市計畫等 3 個位 階之防災規劃。 經參考日本災都市營造計畫制度，建議直轄市、縣(市)國土計畫可扮演 之角色為：「全市（全轄區）性之都市整體計畫」（Master Plan），而於「直 轄市、縣（市）空間發展及成長管理計畫」項下之 「其他相關事項」（國 土法施行細則第 6 條第三款第六目）項目內納入全市性之防災規劃之指導內 容，以扮演類似日本防災都市營造計畫之功能。 目前而言，國內於推動「防災型都市更新」政策下，自 2016 年起新北 市政府在營建署補助下，持續推動「安居城市都市更新策略計畫」，針對都 市計畫地區進行災害潛勢分析及風險評估，透過蒐集新北市災害潛勢基礎分 析（主要針對地震災害、淹水災害及火災，並納入土壤液化潛勢分布），以 行政里為單位進行災害風險評估，劃設出災害風險地區與其分布區位。另考 量多重災害潛勢影響評估地區、關鍵災害潛勢影響評估地區、土壤液化潛勢 影響地區，設定評估基準後，分別得出多重災害潛勢影響評估地區 2 處、關 鍵災害潛勢影響評估地區 6 處、土壤液化潛勢影響地區 4 處之結果，後續將 作為推動安居城市都市更新之對象。此種自災害潛勢圖著手，評估老舊環境 社區找出需重點治理地區之作法，已具有類似日本防災都市計畫功能之感。 未來建議可透過充實地方層級國土計畫之計畫內涵，應即可收到防災規 劃指引之功能。筆者贊同內政部建築研究所近年相關結合都市計畫與地區災 害防救計畫研究成果，考量各縣市「地區災害防救計畫」內擁有豐富之災害 風險、潛勢、脆弱度等分析圖資可應用，如都市計畫可運用此等圖資，就都 市計畫地區災害防救計畫就防災規劃內容可加以串連。筆者建議地方層級國 28同註 12。36 土計畫於防減災事項可擔任之功能如下欄所示。 由直轄市、縣（市）國土計畫扮演「全市（全轄區）性之都市整體計畫」 （Master Plan）之功能，係基於我國較缺少就完整行政轄區所做之都市計 畫，各個都市計畫因缺乏上位指導，僅能就自身都市計畫範圍進行規劃各行 其是，難以收到計畫間協同合作之功效，並可能造成資源配置不當。故筆者 期待由直轄市、縣（市）國土計畫提供「全縣市範圍」都市計畫之空間防災 規劃，依據各縣市「地區災害防救計畫」之災害潛勢等圖資，指出防減災重 點地區等項，以指導「全縣市範圍」都市計畫之空間防災規劃。 ◎全國國土計畫-國土防災策略 ▼ ◎直轄市、縣（市）國土計畫-擔任「全市（全轄區）性之 都市整體計畫」（Master Plan）之功能 -空間發展及成長管理計畫-其他相關事項 (依據各縣市「地區災害防救計畫」之災害潛勢等圖資，指 出防減災重點地區等項，以指導「全縣市範圍」都市計畫之 空間防災規劃) ▼ ◎都市計畫通盤檢討-防災規劃
