第一章 緒論
第一節 研究緣起與背景
第一章 緒論
第一節 研究緣起與背景
臺灣位處於環太平洋地震與西太平洋颱風好發帶，因地質岩層破碎與 山高水急等地形條件下，常受地震與颱風豪雨侵襲，導致人民的生命與財 產受到威脅、傷害與損失1。在瑞士再保險公司於 2013 年出版「當心風險:
天然災害風險下的全球大都市排名」(Mind the risk: A global ranking of cities under threat from natural disasters) 報告書內該公司推估全球各大都市災害 經濟損失，就世界主要都市依地震、暴雨、河川洪水、暴風潮及海嘯等五 項天然災害引發停工造成國家經濟損失排出前十名。於地震方面台北都會 區排名第三、台中都會區排名第十；在暴雨方面台北都會區排名第二、台 南與高雄都會排名第三、台中都會區排名第七；海嘯方面台南與高雄都會 區排名第八。2可見台灣天然災害風險造成可能之經濟損失巨大。
加以近年全球氣候環境變遷極端天氣事件頻傳，導致我國 都市與建築面 臨潛在災害威脅日益嚴峻，臺灣社會時有呼籲透過完善之國土規劃以降低人 員傷亡命與災害損失，政府並自民國 93 年起進行國土計畫法草案法制作 業，終於在 104 年底完成立法，並自 105 年 5 月 1 日起施行3。該法第 1 條 即敘明係為「因應氣候變遷，確保國土安全…」，並於第 6 條第 2 款明揭「國 土規劃應考量自然條件及水資源供應能力，並因應氣候變遷，確保國土防災 與應變能力。」足見國土計畫對氣候變遷與防災之重視。國土計畫法已將國
1科技部(2014)行政院災害防救應用科技方案(第二期)(104-107 年)，第 1 頁
2Swiss Reinsurance Company Ltd（2013）, Mind the risk: A global ranking of cities under threat from natural disasters，Swiss Reinsurance Company Ltd,第 28-30 頁
3國土計畫法於民國 105 年 1 月 6 日總統華總一義字第 10400154511 號令制定公布全文 47 條，施行日期由行政院於本法公布後一年內定之。經行政院以民國 105 年 4 月 18 日行政 院院臺建字第 1050015750 號令，定自 105 年 5 月 1 日施行。依照營建署推動時程規劃，全 國國土計畫於本法施行後二年內公告實施（即 107 年 5 月 1 日前公告實施）；直轄市、縣
（市）國土計畫於全國國土計畫公告實施後二年內，依中央主管機關指定之日期，一併公 告實施（109 年 5 月 1 日前公告實施）；國土功能分區於直轄市、縣（市）國土計畫公告 實施後二年內，依中央主管機關指定之日期，一併公告（111 年 5 月 1 日前公告實施）。
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土防災納入，有關國土防災事項於該法第 9 條第 7 款業明訂全國國土計畫（即 中央層級）應載明事項包括「國土防災及氣候變遷調適策略」，惟對應至同 法第 10 條直轄市、縣(市)（即地方層級）國土計畫應載明事項則是「氣候 變遷調適計畫」，兩相比較，直轄市、縣(市)國土計畫應載明事項並未明列
「國土防災」。就法條文字而言，上下層級國土計畫對國土防災事項並未相 互串連。
另就都市計畫實務而言，國內都市(空間)防災規劃之法源依據係內政 部 1997 年修正「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」，於第 7 條規定4「都市 計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延 燒防止地帶等事項進行規劃與檢討」。續經內政部於 2001 年修正同辦法改 列為第 6 條並修正規定內容為5「都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發 生歷史、特性及災害潛勢情形，就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪 及滯洪設施、救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討，並調 整土地使用分區或使用管制。」，擴大防災規劃所需考量之範疇，涵括災 害歷史、災害潛勢、都市防災相關設施、滯蓄洪設施、救災動線、火災延 燒防止地帶等項，帶給都市規劃從業人員極大之挑戰。
在都市計畫定期通盤檢討之體系上，非屬全市型之個別都市計畫出現無 法在計畫範圍內建構出完整之防救災資源系統之課題，因而何明錦等人
（2015）指出「當各別都市計畫在研擬其防災規劃時，卻發現現行制度缺乏 上位全市(縣)空間規劃對防災布局之戰略，這導致各別都市計畫中的防災規 劃內容，可能會有相互競合的現象」。6另對此何明錦等人（2014）認為「都 市計畫定期通盤檢討之防災規劃，需奠基於『全市型都市防災規劃』之上」
4於 1997 年 3 月 28 日台內營字第 8672467 號令修正「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第 7 條規都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防 止地帶等事項進行規劃與檢討」。
5內政部於 2001 年 1 月 6 日台內營字第 0990810923 號令修正「都市計畫定期通盤檢討實施 辦法」第 6 條規「都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發生歷史、特性及災害潛勢情形，
就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪及滯洪設施、救災路線、火災延燒防止地帶等事 項進行規劃及檢討，並調整土地使用分區或使用管制。」
6何明錦、吳杰穎、彭天蔚（2015），都市防災空間系統手冊修訂之研究—都市計畫通盤檢 討規劃與地區災害防救計畫之銜接，內政部建築研究所協同研究報告。第一-68 頁。
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另賴深江（2016）自檢視可能提供全市型都市防災規劃參考之直轄市、
縣市層級「地區災害防救計畫」與地方層級「區域計畫」之角度後，發現 地區災害防救計畫與區域計畫雖對空間防減災事項均有規定，但兩者均未 能對各都市計畫提供上位、系統性之防災設施配置指導8。以致上述計畫仍 無法協助防災設施規劃與建設建立系統分工。
為期提供全市型都市防災規劃之指導範例，本研究擬引介日本國土交 通省於 1997 年起推動「防災都市營造計畫」（日文名稱為「防災都市づく り計画」），瞭解該計畫對全行政轄區作系統性之防災設施配置指導內容，
以期可供未來國內研擬直轄市、縣市（即地方層級）國土計畫之防減災計 畫項目（內容）時之參考。
7何明錦、吳杰穎、林文苑（2014），都市防災空間系統示範計畫之執行成效與手冊修訂之 研究，內政部建築研究所協同研究報告。第 111 頁。
8賴深江（2016），防減災事項納入地方層級國土計畫制度之研究-以直轄市城鄉發展地區為 例，內政部建築研究所自行研究報告。第 40-41 頁。
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