地方政府與電子治理

一 、 「治理」之意義

世 界 銀 行 在1989年 首 次 使 用 「 治 理 危 機 」 (Crisis in Governance) 描 述 當 時 非 洲 的 情 形 ， 此 後 「 治 理 」 一 詞 便 廣 泛 地 被 用 於 政 治 發 展 研 究 中 。 在1992 年 世 界 銀 行 使 用 「 治 理 與 發 展 」 (Governance and Development) 作 為 年 度 報 告 的 標 題 ； 經 濟 合 作 與 發 展 組 織 (OECD)在 1996年 使 用 「 治 理 」 一 詞 於 「 促 進 參 與 式 發 展 和 善 治 的 專 案 評 估 」 (Evaluation of Programs Promoting Participatory Development and Good Governance)報告中；聯合國開發署(UNDP)在1996年也使用「治理」作 為 年 度 報 告 的 題 目 ： 「 持 續 人 類 發 展 、 管 理 發 展 和 治 理 分 工 之 治 理 」 (Governance for Sustainable Human Development, Management Development and Governance Division)；聯合國教科文組織(UNESCO) 在1997年 亦 提 出 一 份 名 爲 「 治 理 與 聯 合 國 教 科 文 組 織 」 (Governance and UNESCO)的文件；聯合國成立「全球治理委員會」(the Commission on Global Governance)，並出版一份名爲《全球治理》的雜誌(Global Governance)(俞可平，2010)。自二十世紀初期起，「治理」成為政 府 或 企 業 普 遍 使 用 名 詞 ， 逐 漸 取 代 傳 統 所 強 調 層 級 節 制(Hierarchy)由 上 而 下 之 命 令 與 控 管 管 理 方 式 。

「 治 理 」之 意 義 從 往 昔 至 今 不 斷 演 變，最 初 由Rosenau在其相關著 作 中 提 出 ， 如Governance in the Twenty-first Century(1995)、The New Governance: Governing without Government(1996) 與 Exploring Governance in a Turbulent World(1997)，認為將「治理」定義爲「一系 列 活 動 領 域 裏 的 管 理 機 制 ， 雖 未 得 到 正 式 授 權 ， 却 能 有 效 發 揮 管 理 作 用 」 ； 換 言 之 ， 「 善 治 」(Good Governance)需藉由非政府參與者如利 益 團 體 等 加 入 政 府 政 策 制 定 過 程 ， 藉 由 合 作 方 式 引 進 其 專 業 與 經 驗 提

供 政 府 政 策 制 定 參 考 ， 目 的 即 是 提 升 政 府 的 效 率 與 政 策 制 定 的 合 法 性 。 故 此 ， 「 治 理 」 意 指 是 一 種 藉 由 支 援 共 同 目 標 的 活 動 ， 這 些 管 理 活 動 的 主 體 未 必 是 政 府 ， 也 無 須 依 靠 國 家 的 强 制 力 量 來 實 現 。 Rhodes(1996)認 爲 「 治 理 」 意 味 著 一 種 新 的 統 治 過 程 ， 並 詳 細 列 舉 六 種 不 同 的 治 理 定 義 ：

(一) 如同一個小型國家(As the Minimal State)，治理意指國家需削减公 共 開 支 ， 以 最 小 的 成 本 取 得 最 大 的 效 益 。

(二) 如同公司管理(As Corporate Governance)，治理意指指導、控制和 監 督 企 業 運 行 的 組 織 體 制 。

(三) 如同新公共管理(As the New Public Management)，治理意味著將 市 場 的 激 勵 機 制 和 私 人 部 門 的 管 理 手 段 引 入 政 府 的 公 共 服 務 。 (四) 如同善治(Good Governance)，治理即是强調效率、法治、責任的

公 共 服 務 體 系 。

(五) 如同社會控制體系(As a Socio-cybernetic System)，治理是政府與 民 間 、 公 共 部 門 與 私 人 部 門 之 間 的 合 作 與 互 動 。

(六) 如同自我組織的網路(As Self-organizing Networks)，治理是建立在 信 任 與 互 利 基 礎 上 的 社 會 協 調 網 路 。 因 此 治 理 概 念 代 表 著 在 社 會 網 絡 中 是 一 種 支 持 共 同 目 標 的 活 動 ， 目 標 本 身 可 能 來 自 法 律 的 和 正 式 規 定 的 責 任，也 可 能 不 需 要 依 靠 員 警 的 力 量 來 迫 使 人 們 服 從。

傳 統 層 級 節 制 主 要 依 據 是 控 管 長 官 與 部 屬 之 制 度 化 關 係 ， 事 實 上 讓 制 度 中 部 屬 缺 乏 自 主 性 ； 反 之 ， 治 理 之 合 作 與 協 商 概 念 有 助 於 制 度 中 部 屬 參 與 政 策 制 定 過 程 。 依Stoker(2006)與Rhodes(2007)提出治理之 意 義 ， 分 述 如 下 ：

(一) 治理意味著對傳統的國家和政府權威提出挑戰，認爲政府並非是 國 家 唯 一 的 權 力 中 心 。 各 種 公 共 的 和 私 人 的 機 構 只 要 其 行 使 的 權 力 得 到 公 衆 認 可 ， 都 可 能 成 爲 不 同 層 面 上 的 權 力 中 心 。

(二) 治理即是在現代社會中，國家把原先由政府獨自承擔的責任轉移 給 公 民 社 會 ， 即 各 種 私 人 部 門 和 公 民 自 願 性 團 體 ， 後 者 逐 漸 承 擔 原 先 由 國 家 承 擔 的 責 任 。

第二章 文獻回顧

(三) 治 理 涉 及 政 府 與 各 個 社 會 機 構 之 間 集 體 行 爲 的 權 力 依 賴 。 換 言 之 ， 爲 達 到 目 的 ， 各 個 組 織 必 須 交 換 資 源 與 協 調 共 同 的 目 標 。 (四) 治理意味著行動者間網絡的自主與自治，即是將治理的概念賦予

實 行 ， 故 此 相 關 的 行 動 者 將 形 成 自 主 自 治 的 網 絡 。 在 自 我 管 理 的 網 絡 中 ， 行 動 者 與 機 構 將 資 源 、 技 術 及 目 的 整 合 成 一 種 社 會 組 織 或 聯 盟 。 當 組 織 建 立 後 ， 即 使 沒 有 政 府 權 威 性 的 力 量 協 助 ， 也 能 達 成 相 關 管 制 與 秩 序 維 護 的 工 作 。

(五) 治理意旨將事情妥善完成的能力，並不在於政府所擁有權力之多 寡 ， 也 不 在 於 政 府 能 否 下 令 或 使 用 其 權 威 。 事 實 上 意 味 著 政 府 的 能 力 與 責 任 ， 在 於 是 否 能 運 用 新 的 工 具 和 技 術 來 領 導 與 指 揮 事 情 的 完 成 。

在 關 於 治 理 的 定 義 中 ， 全 球 治 理 委 員 會 的 定 義 具 有 其 代 表 性 。 該 委 員 會 於1995年發表一份題爲《我們的全球夥伴關係》的研究報告，

並 在 該 報 告 中 對 治 理 作 出 了 如 下 界 定 ： 「 治 理 是 各 種 公 共 的 或 私 人 的 機 構 管 理 其 共 同 事 務 的 諸 多 方 式 之 總 和 」 ； 換 言 之 ， 治 理 是 使 相 互 衝 突 的 或 不 同 的 利 益 得 以 調 和 並 且 採 取 聯 合 行 動 的 持 續 過 程 ， 包 括 有 權 迫 使 他 人 服 從 的 正 式 制 度 和 規 則 ， 也 包 括 各 種 人 們 同 意 或 符 合 其 利 益 的 非 正 式 的 制 度 安 排 。 因 此 ， 治 理 具 有 四 個 特 徵 ： 治 理 是 過 程 ， 不 是 控 制 ， 而 是 合 作 與 協 調 ， 涉 及 公 共 部 門 或 私 部 門 ， 故 治 理 不 是 一 種 正 式 的 制 度 ， 而 是 持 續 性 的 互 動(Börzel & Risse, 2010； 陳 義 彥 主 編 ， 2008)。

從 上 述 各 種 治 理 的 定 義 可 得 知 ， 治 理 一 詞 的 基 本 含 義 是 指 在 一 個 既 定 的 範 圍 內 運 用 權 威 維 持 秩 序 ， 滿 足 公 衆 的 需 要 。 治 理 的 目 的 是 指 在 各 種 不 同 的 制 度 中 運 用 權 力 去 協 調 和 規 範 各 種 活 動 ， 以 利 增 進 公 共 利 益 。 實 施 治 理 理 念 ， 政 府 本 身 須 具 備 有 足 夠 的 能 力 與 自 主 性 ， 才 能 拋 開 過 去 傳 統 層 級 節 制 之 管 理 陰 影 ， 而 非 正 式 參 與 者 才 有 動 機 參 與 治 理 ， 政 府 也 不 會 因 非 正 式 人 員 參 與 政 策 制 定 而 感 到 不 安 。

二 、 地方電子化政府與「電子治理」之關係

公 共 治 理 的 主 體 是 政 府 ， 政 府 分 為 中 央 政 府 與 地 方 政 府 ， 依 憲 法 原 則 中 央 政 府 採 五 權 分 立 ， 行 政 權 、 立 法 權 、 司 法 權 、 考 試 權 與 監 察 權 ， 各 權 的 體 現 為 現 在 中 央 政 府 五 院 組 織 ， 而 地 方 政 府 採 均 權 制 度 ， 是 擁 有 行 政 權 與 立 法 權 ， 主 要 依 事 務 性 質 、 因 地 制 宜 ， 滿 足 各 地 方 縣 市 的 特 色 與 人 民 不 同 需 求 ， 雖 然 地 方 政 府 採 行 地 方 自 治 ， 但 仍 需 執 行 由 中 央 政 府 委 辦 交 付 事 項 ， 如 各 項 政 策 的 推 動 與 實 施 ， 配 合 國 家 整 體 發 展 計 畫 ， 地 方 政 府 依 中 央 政 府 訂 立 原 則 性 規 範 ， 依 地 方 所 需 發 展 規 劃 與 執 行 政 策 。 中 央 推 展 電 子 化 政 府 ， 目 的 無 非 是 促 進 行 政 效 率 與 服 務 人 民 ， 而 對 民 眾 提 供 直 接 服 務 的 即 是 各 地 方 政 府 ， 由 地 方 政 府 來 實 現 治 理 的 第 一 線 工 作 。

「 治 理 」 即 是 希 望 透 過 非 強 制 性 方 式 讓 組 織 中 成 員 可 以 自 主 性 參 與 政 策 制 定 ， 並 增 進 政 府 行 政 與 服 務 效 率 。 隨 著 資 訊 通 訊 科 技 (Information and Communication Technologies, ICTs)的發展，讓治理理 念 有 機 會 加 以 實 現 。 「 資 訊 通 訊 科 技 」 意 指 電 腦 與 通 訊 技 術 可 以 用 來 提 供 自 動 化 處 理 資 訊 ， 其 中 可 以 分 為 軟 體 與 硬 體 ， 並 利 用 資 訊 與 通 訊 技 術 的 結 合 ， 產 生 網 際 網 路 。 政 府 機 關 運 用 先 進 的 資 訊 技 術 配 合 網 際 網 路 的 聯 繫 ， 並 結 合 公 務 人 員 運 用 資 訊 工 具 的 技 巧 與 能 力 ， 形 成 一 個 資 訊 體 系，以 提 昇 政 府 行 政 的 效 率，增 進 與 民 眾 之 間 的 互 動 性。故 此 ， 電 子 化 政 府 主 要 目 的 即 是 讓 政 府 機 關 、 企 業 及 民 眾 可 以 在 任 何 時 間 、 地 點 得 到 政 府 的 各 項 服 務 ， 包 括 查 詢 資 訊 、 申 辦 等 ， 並 且 要 提 供 政 府 創 新 的 服 務 ， 例 如 「 無 紙 化 申 辦 」 、 「 單 一 窗 口 」 、 「 多 據 點 、 多 管 道 、 二 十 四 小 時 服 務 」 等 服 務 。 總 之 ， 「 電 子 治 理 」 即 是 政 府 運 用 資 訊 科 技 透 過 網 際 網 路 改 善 治 理 品 質 與 服 務 傳 遞 ， 並 建 立 跨 部 會 合 作 關 係 ， 如 組 織 內 部 或 外 部 合 作(非 營 利 組 織 或 企 業)， 主 要 是 以 「 服 務 民 眾 」 為 導 向 的 新 治 理 模 式 ， 如 圖2(UN, 2008; Chen & Hsieh, 2009)。

第二章 文獻回顧

圖2：電子治理成效架構

資 料 來 源:Chen, Y.C. & Hsieh, J.Y. (2009). Advancing E-Governance: Comparing Taiwan and the United States. Public Administration Review, Special Issue, p.152.

如 圖2所 示 ， 電 子 治 理 須 具 備 兩 大 特 徵 ： (一 )無 縫 與 整 合 型 政 府 (Seamlessness and Integration of Government)：政府須有完善資訊基礎 建 設 ， 以 利 建 置 無 縫 政 府 整 合 政 府 資 訊 與 服 務 ；(二)線 上 民 眾 參 與 治 理 (Online Citizen Participation in Governance) ： 包 含 有 效 性 (Availability)、 存 取 性 (Access)與 使 用 性 (Ease)， 如 讓 民 眾 易 於 線 上 討 論 政 策 ； 因 此 ， 政 府 網 頁 設 計 須 便 於 民 眾 登 入 與 使 用 ， 以 利 取 得 個 人 所 需 之 公 共 服 務 ， 故 良 好 治 理 成 效 須 著 重 三 方 面—制 度 面(如 法 規 )、

組 織 能 力(行政革新與領導者能力)與科技更新(經濟競爭力與民眾參與 數 位 化 機 會)(Fountain, 2001; Chen & Hsieh, 2009)。電子化政府具備這 三 面 特 色 主 要 是 要 達 到 無 縫 政 府 ， 以 利 建 設 良 好 資 訊 基 礎 建 設 、 行 政 流 程 轉 型 與 整 合 政 府 服 務 ， 並 提 升 公 共 服 務 品 質 ， 增 進 人 民 線 上 參 與 政 策 為 目 的 。

地 方 政 府 是 為 民 服 務 的 第 一 線 行 政 機 關 。 我 國 自83年起推動電子 化 政 府 之 相 關 計 畫 ， 電 腦 化 與 自 動 化 的 推 展 使 政 府 行 政 流 程 與 公 共 服 務 方 式 得 以 轉 型 ， 亦 即 將 資 訊 科 技 應 用 在 施 政 行 政 業 務 上 ， 提 高 行 政 效 率 ， 塑 造 行 政 體 系 的 新 治 理 方 式 。 於 民 國 八 十 六 年 九 月 我 國 立 法 院

第 三 屆 第 四 會 期 時 ， 宣 佈 推 動 「 電 子 化 政 府 」 計 畫 ， 期 望 運 用 資 訊 科 技 與 網 際 網 路 ， 擴 大 行 政 業 務 之 電 腦 化 與 資 訊 化 ， 以 利 提 昇 行 政 與 服 務 民 眾 之 效 率 與 效 能 。 資 訊 科 技 的 發 明 與 沿 用 入 政 府 ， 基 層 行 政 機 關 辦 公 室 自 動 化 的 推 行 是 行 政 效 率 提 升 之 工 具 ， 有 利 於 為 民 服 務 品 質 的 提 升 ， 例 如 全 國 戶 政 、 地 政 等 系 統 之 建 置 ， 使 基 層 行 政 機 構 的 資 訊 可 達 到 全 國 資 源 共 享 的 目 標 。 政 府 機 關 電 腦 化 可 由 下 而 上 分 三 個 層 面 來 看 ：1.提 高 內 部 作 業 效 率 ： 即 將 目 前 的 人 工 作 業改成電腦處理，增加 行 政 效 率 ；2.提 高 便 民 服 務 ： 完 成 內 部 管 理 資 訊系統的基礎工程建構 後 ， 將 資 訊 化 成 果 普 及 至 市 民 ；3.高層決策支援系統：提供單位主管 決 策 參 考，如 都 市 計 畫、重 大 工 程 管 制、人 民 陳 情、預 算 執 行 情 形 等 。 這 些 項 目 的 落 實 ， 與 國 家 資 訊 基 礎 建 設 (National Information Infrastructure, 簡稱NII)息息相關，一個資訊化完善的政府，將是在國 際 競 爭 中 最 重 要 的 要 素 之 一 。 地 方 政 府 透 過 資 訊 科 技 而 建 立 單 一 窗 口 的 整 合 性 服 務 機 制 ， 藉 由 綿 密 而 精 細 的 資 訊 與 組 織 體 系 電 子 治 理 來 改 善 政 府 部 門 、 企 業 組 織 及 公 民 社 會 三 者 之 間 的 互 動 關 係 。