地方電子化政府運作效能評估

一 、 資訊科技的發展與衝擊

以 資 訊 科 技 之 發 展 而 言 ， 電 子 化 政 府 的 發 展 可 分 為 三 個 階 段 ， 首 先 是 硬 體 的 發 展 ， 自1960年 代 公 私 部 門 組 織 開 始 應 用 現 代 資 訊 科 技 (Information Communication Technology，簡稱ICT或IT)作為經營管理 的 應 用，從 早 期 以 昂 貴 專 屬 的 大 型 主 機(Mainframe)至1980年代前逐漸 朝 向 較 低 成 本 的 中 型 或 迷 你 電 腦 主 機 系 統(Mini-computer)；而1980 年 代 初 期 的 個 人 電 腦(Personal Computer，PC)，則使相對於資訊專業人 員 之 一 般 業 務 行 政 單 位 的 使 用 者 可 以 自 主 地 應 用 資 訊 技 術 解 決 業 務 問 題(End User Computing，EUC，譯為終端使用者自建系統或使用者自 助 資 訊 服 務) ； 最 後 則 是 網 路 時 代 的 來 臨 ， 1990 年 代 以 來 網 際 網 路 (Internet)商 業 化 應 用 的 興 起 ， 各 國 公 私 部 門 運 用 資 訊 通 訊 科 技 的 內

第二章 文獻回顧

涵 ， 則 由 輔 助 內 部 行 政 管 理 ， 擴 大 至 可 以 直 接 提 供 顧 客 或 民 眾 相 關 服 務 機 制(蕭乃沂，2005；轉引自李仲彬等，2006)。

資 訊 科 技 的 發 展 為 現 今 社 會 帶 來 許 多 衝 擊 也 帶 來 許 多 期 待 ， 科 技 打 破 地 理 的 籓 籬 ， 數 位 科 技 可 以 改 變 公 部 門 ， 甚 至 成 為 公 部 門 政 令 宣 導 或 政 策 行 銷 的 好 幫 手 。 以 創 新 傳 播 的 觀 點 來 看 ， 大 眾 媒 體 、 科 技 的 應 用 能 達 到 事 半 功 倍 的 效 果 。 進 一 步 來 說 ， 資 訊 科 技 使 得 民 眾 與 政 府 間 的 關 係 不 再 遙 不 可 及 ， 並 透 過 其 網 路 的 雙 向 通 訊 優 點 ， 提 供 民 眾 參 與 政 府 決 策 、 監 督 政 府 ， 及 量 身 訂 製 所 需 訊 息 和 服 務 的 管 道(West, 2005)。 科 技 資 訊 發 達 的 時 代 來 臨 ， 對 公 部 門 的 行 政 功 能 產 生 四 項 衝 擊 ， 首 先 是 記 憶 力 提 高 ， 由 於 科 技 資 訊 系 統 可 以 整 合 各 種 不 同 的 資 料 來 源 ， 因 而 使 得 組 織 「 記 憶 力 」 大 為 提 升 ； 其 次 為 智 慧 的 增 強 ： 資 訊 科 技 提 高 組 織 的 「 智 慧 」 ， 加 強 組 織 對 於 公 民 、 顧 客 與 市 場 的 認 識 ； 第 三 為 更 多 的 彈 性 ： 資 訊 科 技 也 克 服 地 點 或 知 識 的 障 礙 ， 使 得 基 層 官 員 能 在 不 同 地 點 進 入 政 府 資 訊 系 統 ， 取 得 相 關 資 料 ， 增 加 更 多 的 「 彈 性 」；第 四 為 互 動 的 溝 通：與 大 眾 傳 播 媒 體 相 反，網 際 網 路 允 許 民 眾 、 政 府 官 員 進 行 雙 向 式 的 、 多 層 次 的 溝 通 ， 改 變 政 府 與 民 眾 之 間 的 關 係 (丘昌泰，2000；尤莉雯，2003)。

現 今 探 討 電 子 化 政 府 之 文 章 ， 不 論 其 焦 點 置 於 電 子 化 政 府 何 部 分 ， 其 背 後 都 重 視 並 期 待 電 子 化 政 府 所 帶 來 的 效 率 、 效 能 及 民 眾 滿 意 度 。 而 固 定 的 政 府 組 織 如 何 利 用 其 既 有 力 量 和 組 織 編 制 滿 足 其 最 重 要 的”顧客”呢？此答案在科技日新月異、民眾需 求日益漸增之今呼之欲 出 ， 這 也 就 是 電 子 化 政 府 在 各 國 接 受 到 重 視 之 原 因 。

二 、 資訊科技與政府再造

1970年代以來，世界各國政府共同面臨必須處理的公共事務日益 增 加 ， 但 可 用 的 經 濟 資 源 卻 陷 入 日 益 緊 縮 的 窘 境 。 民 眾 期 許 政 府 提 供 更 多 、 更 好 的 服 務 ， 但 相 反 的 ， 公 共 管 理 者 卻 往 往 因 為 無 法 獲 得 充 足 的 資 源 而 疲 於 應 付 ， 此 外 ， 公 共 事 務 的 日 趨 多 樣 化 與 複 雜 化 ， 也 往 往 使 得 傳 統 的 政 府 架 構 、 運 作 流 程 及 行 政 人 員 顯 得 捉 襟 見 肘 ， 無 法 招 架

(黃 朝 盟 ， 1998； 轉 引 自 徐 利 敏 ，2004)。 再 加 上 自1980年 代 以 來 ， 各 國 財 政 惡 化 ， 組 織 過 度 膨 脹 及 行 政 效 率 不 彰 ， 民 間 社 會 不 斷 挑 戰 「 大 有 為 政 府 」 的 存 在 價 值 ， 非 但 主 張 國 家 機 關 應 該 大 幅 解 除 不 當 管 制 ， 也 希 望 透 過 政 府 組 織 的 精 簡 、 法 令 的 鬆 綁 及 企 業 經 營 精 神 與 策 略 之 運 用 ， 因 此 如 何 在 捉 襟 見 肘 的 政 府 財 務 狀 況 下 ， 強 化 政 府 的 行 政 效 率 與 效 能 已 成 為 各 國 政 府 所 欲 追 求 的 目 標(江大樹，1999)。

二 十 世 紀 中 葉 以 後 ， 由 於 資 訊 與 通 訊 科 技 之 突 飛 猛 進 ， 形 成 以 資 訊 為 中 心 的 技 術 革 命 ， 除 了 對 經 濟 、 社 會 與 文 化 產 生 革 命 性 的 影 響 之 外 ， 更 為 政 府 改 造 提 供 了 一 個 新 的 利 器 ， 許 多 國 家 均 以 資 訊 科 技 來 建 構 電 子 化 與 數 位 化 的 政 府，並 藉 以 協 助 推 動 政 府 的 變 革、創 新 與 改 造。

自1980 年 以 來 ， 全 球 許 多 先 進 國 家 如 美 國 推 動 「 國 家 績 效 評 估 」 (National Performance Review)、英國推動「續接計畫」(Next Step)、

加 拿 大 推 動 「 公 共 服 務2000計畫」(Public Service 2000)等均應用資訊 科 技 來 加 速 推 動 政 府 改 造 工 作(林逢慶，2004)。

「 政 府 再 造 」 源 自 於1990年代各國政府希望能夠改善政府與民眾 (顧客)關 係 之 目 標 ， 所 進 行 的 各 類 觀 念 及 技 術 上 的 改 造 ， 可 視 為 引 進 市 場 競 爭 機 制 的 文 官 體 制 內 改 革 ， 重 新 建 構 行 政 文 化 、 獎 懲 制 度 及 權 責 歸 屬 ， 達 到 提 昇 政 府 行 政 效 能 、 政 府 治 理 能 力 及 滿 足 公 民 需 求 等 目 標 的 行 政 革 新 。 全 球 各 主 要 民 主 國 家 ， 近 十 年 來 不 間 斷 的 致 力 於 推 行 政 府 再 造 政 策 ， 為 了 持 續 的 推 動 政 府 的 行 政 革 新 ， 各 國 政 府 便 在 行 動 上 以 更 積 極 的 態 度 引 進 各 種 新 的 管 理 方 法 或 技 術 ， 以 實 踐 其 政 策 願 景 。 隨 著 資 訊 科 技 的 發 展 ， 近 年 來 運 用 資 訊 科 技 推 行 「 政 府 再 造 」 的 政 策 已 成 為 另 一 波 的 行 政 革 新 趨 勢 ， 各 國 政 府 紛 紛 將 資 訊 科 技 和 原 有 之 政 府 再 造 做 適 當 的 連 結 ， 並 建 立 起 貫 穿 各 層 級 政 府 體 制 的 資 訊 溝 通 網 絡。政 府 再 造 的 主 要 核 心 議 題 為(Heeks, 2002；轉引自吳秀光、廖洲 棚 ，2003)：

(一) 行政效率的提升(Increased Efficiency)。

(二) 適度分權(Decentralization)。

(三) 行政責任的增加(Increased Accountability)。

第二章 文獻回顧

(四) 資源管理的改善(Improved Resource Management)。

(五) 市場機能的導入(Marketisation)。

也 就 是 說 ， 顧 客 導 向 的 公 共 服 務 希 冀 一 個 小 而 美 的 政 府 ， 因 此 重 視 顧 客 導 向 的 現 代 化 政 府 須 藉 由 資 訊 科 技 的 輔 助 以 建 構 一 反 應 靈 敏 、 適 應 力 強 的 公 共 服 務 傳 遞 系 統(施偉仁，2006)。

基 本 上 ， 資 訊 科 技 運 用 在 政 府 再 造 上 可 分 為 幾 個 層 面 來 說 明 。 首 先 ， 透 過 資 訊 科 技 網 絡 ， 能 讓 官 僚 組 織 擁 有 系 統 化 的 資 訊 處 理 和 資 訊 流 程 ， 而 非 傳 統 以 嚴 格 依 據 層 級 節 制 模 型 所 規 範 的 的 角 色 區 分 組 織 間 之 關 係 及 作 業 流 程 來 處 理 資 訊 。 換 句 話 說 ， 資 訊 科 技 能 為 傳 統 韋 伯 式 官 僚 組 織 型 態 ， 在 溝 通 與 資 訊 傳 遞 創 造 出 另 一 種 更 迅 速 、 更 強 大 的 資 訊 處 理 與 交 換 系 統 。

其 次 ， 資 訊 科 技 能 協 助 組 織 重 新 檢 視 其 工 作 流 程 ， 資 訊 科 技 能 開 發 更 好 的 流 程 ， 不 會 限 於 不 同 形 式 的 舊 式 紙 上 作 業 ， 但 它 只 能 做 逐 步 的 改 進 ， 行 政 機 關 發 展 業 務 資 訊 系 統 ， 不 能 將 原 本 的 工 作 流 程 原 封 不 動 的 搬 上 系 統 ， 而 需 要 進 行 適 度 的 調 整 ， 唯 有 思 考 周 密 的 解 決 方 案 ， 加 上 數 位 化 的 資 訊 流 動 ， 流 程 方 能 真 正 地 突 破 。 再 者 ， 資 訊 科 技 有 助 於 提 昇 管 理 績 效 ， 一 般 而 言 ， 資 訊 科 技 可 以 協 助 決 策 者 取 得 生 產 過 程 的 回 饋 資 訊 ， 並 能 更 有 效 的 使 用 資 源 ； 亦 可 協 助 各 分 部 或 績 效 單 位 能 和 諧 一 致 運 作 ， 以 便 取 得 諧 同 一 致 的 組 織 目 標 ； 更 可 協 助 提 供 策 略 決 策 所 需 之 資 料 。 就 資 訊 系 統 傳 遞 的 即 時 性 而 言 ， 將 能 有 效 幫 助 決 策 者 在 短 時 間 瞭 解 政 策 推 行 的 問 題 ， 並 適 時 做 出 改 善 決 定 ， 能 透 過 有 效 的 資 訊 分 享 機 制 ， 協 助 各 部 門 了 解 彼 此 進 度 ， 並 釐 清 整 體 組 織 的 目 標 ， 藉 由 相 關 資 訊 的 整 理 、 分 類 保 存 及 提 供 強 大 搜 尋 機 制 等 功 能 ， 協 助 決 策 者 迅 速 取 得 決 策 判 斷 所 需 之 資 訊(尤莉雯，2003)。

資 訊 科 技 是 電 子 化 政 府 的 關 鍵 ， 也 是 電 子 化 政 府 的 工 具 ， 吳 秀 光 和 廖 周 棚(2003)在 「 運 用 資 訊 科 技 再 造 政 府 ： 以 臺 北 市 政 府 線 上 服 務 的 推 行 為 例 」 一 文 中 提 到 資 訊 科 技 和 政 府 再 造 的 相 連 性 ， 及 以 漸 進 的 方 式 使 用 資 訊 科 技 等 論 調 。 資 訊 科 技 絕 對 是 政 府 用 於 服 務 民 眾 和 儲 存

相 關 知 識 的 好 工 具 ， 可 使 政 府 成 為 一 學 習 型 組 織 ， 在 知 識 的 傳 承 和 資 訊 的 流 通 上 更 為 方 便 。

三 、 組織價值成效評估之三層次分析

本 研 究 主 要 評 估 架 構 使 用Raus, Jianwei ＆ Kipp(2010) 的 評 估 架 構 ， 將 公 部 門 與 私 部 門 兩 者 之 間 的 價 值 取 向 融 合 進 行IT創新評估，在 政 府 電 子 化 發 展 過 程 中 ， 政 府 業 務 資 訊 化 影 響 對 象 與 應 用 遍 及 政 府 機 關 對 民 眾(Governments to Citizens)、政府機關對企業廠商(Governments to Businesses)、政府機關對政府機關(Governments to Governments)與 政 府 機 關 對 公 務 人 員(Governments to Employee)這四類型，呈現的是在 電 子 治 理 過 程 中 不 同 利 害 關 係 者 的 參 與 ； 電 子 治 理 成 效 在 不 同 利 害 關 係 人 的 取 向 下 對 內 要 達 到 的 即 是 減 少 浪 費 、 降 低 交 易 成 本 、 減 化 官 僚 程 序 、 有 更 高 的 效 率 、 較 佳 協 調 與 溝 通 、 提 高 透 明 性 、 行 政 機 關 間 資 料 共 享 與 資 料 管 理 的 安 全 ； 而 對 外 則 是 達 到 更 快 的 服 務 傳 遞 、 較 佳 的 效 力 、 增 加 使 用 服 務 的 彈 性 、 服 務 傳 遞 的 革 新 、 更 高 的 參 與 性 、 更 高 的 公 民 受 能 與 公 民 的 參 與(UNESCAP, 2008)；所以應透過公私部門不 同 的 價 值 取 向 來 建 構 評 估 框 架 ， 且 電 子 化 政 府 所 推 動 的 方 向 主 要 乃 依 循 著 新 公 共 管 理(New Public Management)理念，朝強調顧客需求、結 果 導 向 及 以 市 場 基 礎 的 計 畫 目 標 與 內 容(蕭 乃 沂 、 羅 晉 ，2010)， 所 以 電 子 治 理 評 估 除 了 對 內 的 成 效 還 需 要 有 對 外 的 成 效 ， 取 公 部 門 與 私 部 門 對 價 值 的 特 點 建 構 完 整 的 評 估 框 架 ， 接 著 將 透 過Raus, et al. (2010) 在 評 估B2G 科 技 創 新 的 組 織 價 值 成 效 之 三 層 次 分 析 (Three Level of Analysis)建構本研究的評估模型。

Raus, et al.(2010)提出組織價值成效評估三層次分析模式，來逐步 建 構 本 研 究 的 評 估 框 架 。 三 層 次 分 別 為 目 標 領 域(Goal Area, 簡 稱 GA)、主要績效領域(Key Performance Area, 簡稱KPA)與主要績效指標 (Key Performance Indicators, 簡稱KPI)，在進行評估建構時概念的發展 依 序 從GA先定義價值評估的範圍，範圍確定後即可定義評估標準也就 是KPA然後在發展出KPI指標，如圖3示。可視作是系統的發展，每往

第二章 文獻回顧

下 一 層 都 是 由 上 一 層 的 因 素 所 具 體 化 出 來 的，第 一 步 驟 需 先 發 展 出GA 的 範 圍，釐 清GA探討的概念，再細分出其目標的面向KPA，最後再細 緻 化KPA形成指標KPI。

圖3：三層次分析模式

資 料 來 源 ： Raus, et al., 2010。

GA是利害關係人的主要目標，受到新公共服務的影響，對於政府 運 作 與 治 理 借 鑑 許 多 私 部 門 管 理 模 式 與 方 法 ， 而 目 標 領 域 的 價 值 選 定 即 是 以 公 私 部 門 關 注 的 價 值 作 為GA。傳統公共行政提供一套特殊的解 決 辦 法 來 應 對 治 理 的 挑 戰 ， 早 期 如 韋 伯 所 提 的 政 治 領 袖 、 政 黨 與 官 僚 作 為 這 公 部 門 治 理 進 程 ， 然 而 對 公 部 門 價 值 哲 學 的 轉 變 是 直 到 新 公 共

GA是利害關係人的主要目標，受到新公共服務的影響，對於政府 運 作 與 治 理 借 鑑 許 多 私 部 門 管 理 模 式 與 方 法 ， 而 目 標 領 域 的 價 值 選 定 即 是 以 公 私 部 門 關 注 的 價 值 作 為GA。傳統公共行政提供一套特殊的解 決 辦 法 來 應 對 治 理 的 挑 戰 ， 早 期 如 韋 伯 所 提 的 政 治 領 袖 、 政 黨 與 官 僚 作 為 這 公 部 門 治 理 進 程 ， 然 而 對 公 部 門 價 值 哲 學 的 轉 變 是 直 到 新 公 共