第二節 澎湖設置博弈事業之合法化問題
探究歷年以來公部門對澎湖發展的規劃，諸如「澎湖綜合開發計畫指導綱 要」、「澎湖縣綜合發展計畫」、「澎湖觀光發展計畫」、「台灣南部區域計畫」等，
這些以觀光遊憩為主的政策設計，因政府對澎湖的漠視與缺乏妥善規劃，事實顯 示，澎湖的觀光事業未因此而為澎湖經濟帶來曙光。直到民國 89 年 4 月 5 日離島 建設條例通過後，始有提供澎湖觀光博弈事業開發政策相關法源。
壹、博弈條款發展歷程
在政府部門著手規劃博弈政策歷程中，最早見於民國七十九年底交通部在 行政院指示下完成「澎湖地區設置觀光賭場之可行性研究」。民國八十四年由 省政委員陳正雄召集的省府觀光遊樂特區專案小組進行研擬規劃設置包括觀 光賭場在內的觀光遊樂特區，該年十月專案小組完成研究報告，肯定設置觀光 賭場的可行性，初步建議設在離島或花東地區，面積至少 25 公頃以上，而且 不宜在都會區設置；其中有關經營觀光賭場的稅率分配比率方面，省府分配比 例應不低於 60％，其餘 40％分配予當地縣市政府，該方案並訂出短、中、長 期執行目標，以作為台灣省觀光遊樂區發展最高指導原則（劉代洋，1996：44）。 該專案小組於八十五年一月兩度前往美國內華達州和紐澳實地考察賭場 經營管理情形後建議，宜定位在︰特定區域內，以觀光、休閒、遊樂、會議、
住宿、餐飲、購物、秀場表演等為主、賭博為輔之綜合休閒娛樂場所，以吸引 國內外娛樂人口。惟顧及本省面積不大及避免對社會產生過大衝擊，設置地點 以不超過三處為原則。專案小組同年五月在澎湖開會決議；應設遊樂特區，附 設觀光賭場將以離島及偏遠地區優先設置。
當時任行政院副院長徐立德邀請財政部長邱正雄、行政院秘書長趙守博、
內政部次長楊寶發等首長，主持召開「提升國家總體資源運用專案小組會議」，
敲定五大增闢財源方向，賭場及彩券等博弈事業確定在開放之列，邱正雄表示 財政部將配合採取復徵或提高觀光、旅遊等奢侈性規費，並配合賭場開放，徵 收特許費等相關稅費。中央政府已原則決定應優先開放澎湖縣設立賭場，並積 極推動在澎湖建造兩座海水淡化處理廠。時任法務部長廖正豪表示該部已著手 研究修法，將針對刑法第二十一章有關賭博罪的處罰要件，進行除外修訂或另 訂特別條例以為配合。（黃美玲，1997：75-78）
八十七年二月行政院經建會版的「離島開發建設條例」草案出爐，該草案 共計十九條，內容涵蓋土地總登記、家用水電價格補貼、教育、醫療補助、特 許經營賭博業及獎勵重大建設投資計畫等，其中最重大意義為觀光賭場首次由 官方見諸文字，不同以往設立「觀光特區」的名義含混帶過，而該草案並於同 年四月經行政院會審查通過。（周素卿、蔡慧敏，2000：11）
經建會部門於八十九年八月開始以「現階段開放（離島）博弈事業之利 弊分析」為題進行研究。同年十月由經建會召開跨部會議邀集交通、內政、法 務、財務、國防等部，以及行政院進行協商。討論開放博弈事業由離島先行試 辦，經驗會表示，可以有限度開放經營博弈事業，不過以定點、特許為原則，
並達成先獲得當地民眾支持，以及特許博弈事業的收益應用於所有離島地區之 共識，當時會議記錄包括以下九點（朱鎮明，2001︰73-78）︰
一、離島之發展應以發展觀光為主，開放博弈事業只是次要輔助措施；開放博 弈事業應以離島為限，採取特許限定核發執照數量。
二、本案必須先徵求離島地區民眾之意願，以獲得當地民眾支持為前提，充分 重視當地民眾的意見。
三、特許博弈事業的收益，應該統籌運用於離島地區之開發。
四、刑法賭博罪部分，請法務部研修除罪化條文，並擬定相關配套措施。
五、交通部針對離島開放博弈事業進一步研究，研定相關配套措施。
六、有關博弈事業經營管理法令部分，請內政部制訂經營管理法令草案。
七、有關稅收及特許費部分，請財政部研定相關法令。
八、本案後續工作由經建會部門負責處理。
九、半個月後由經建會部門召開會議，並將討論明確結果提到行政院。
行政院離島建設委員會在 90 年 3 月間完成「觀光賭場的設置對離島地區 影響評估」2，提出三項建議方案，交由行政院裁示：
甲案：現階段不宜設置。考量我國制度面、社會面、經濟面及民眾參與，在 尚未有配套措施之際，現階段不宜設置。
乙案：同意設置。基於促進離島地區的經濟發展、增加稅收及提供就業機會，
同意設置博弈事業，同時請相關機關提出因應配合措施。
丙案：有條件同意設置，但尚未訂定條件。並建請由交通部負責及擔任目的 事業主管機關。
民國九十年三月，立委林炳坤等人已連署提案將「博弈條款」設置觀光賭 場，納入離島建設條例部分修正草案內容。即增訂第十條之一為繁榮離島地區 經濟，增訂博弈條款，並由縣市主管依當地多數公民同意，得特許屬於重大投 資建設觀觀旅館及綜合遊樂場，經營博弈事業。同年十月，立法委員會通過立 委陳清寶提案，增列第十條之三，離島地區經當地公民五分之一連署，並獲得 半數公民同意，得特許屬於重大建設投資的觀光旅館及綜合遊樂場經營博弈業 務，草案設計「博弈事業營運後，如果當地公民認為不利當地經濟與社會發展，
得重新表決其存廢。」
行政院長游錫堃直至九十一年十一月針對該評估報告以社會對開放博弈 尚無共識，避免疑慮，要內政部繼續整合評估為由，裁示觀光賭場「暫緩推動」。 隨即於九十二年三月在主持離島建設指導委員會中，聽取內政部長余政憲的報 告及委員發言後，要求各部會本於職責加強與立院溝通，行政院將會尊重立法 院的修法結果，並加速推動。惟行政院的緩議已經阻礙離島觀光推動達半年之 久，不僅行政院各部會的研究和規劃工作停頓，連立法院內的執政黨立委也拒 絕討論，可謂徹底扼殺離島觀光博弈政策的言論和推動工作。
目前依行政程序看博弈之法源根據，有下列三種版本，以第一種型態是離
2 離島建設委員會工作小組成員包括研考會、經建會、農委會、經濟部、交通部及交通部觀光局、
陸委會、法務部、財政部、國防部、內政部及海巡署等部會，所作出之評估決議，送交行政院裁示。
（賴峰偉、廖英賢，2004：59）
島建設條例修正案，具有主要指標意義並取決於當地居民多數意見為原則，而 行政院版本則較為具體實行之條款，惟該政策尚未定論，故該版本尚未對外公 佈。第三種為澎湖縣地方政府於九十三年底提出之版本雖內容大致完備，若依 本國立法程序與政黨派系之運作，則曠日廢時緩不濟急。（陳世圯，2006：1A-8）
一、立法院逕行修法「離島建設條例修正案」的方式。（該修正案提出為賦予 離島地區多樣性觀光政策工具，擬修法授權縣市主管機關得特許觀光旅 館附設博弈業務，使離島地區得視其區域特性、居民意願、觀光條件等 因素開放博弈業務之經營，以吸引國際觀光客源和國內喜好從事遊藝之 人士。）
二、由行政院提案經立法院同意（該版本尚未對外公佈。）
三、由地方政府提案送立法院（澎湖縣政府為促進離島地區之經濟發展並增 進當地就業機會，已擬定「離島地區開放國際觀光旅館附設博弈娛樂場 所經營管理條例」草案，內容大致完備，共有五十四條條文。）