公共服務管理問題自一九八○ 年代以後， 逐漸深受以整合性官僚層級
（integrated bureaucratic hierarchy）為基礎的多樣化系統的影響，期望能使地 方政府的制度結構產生快速的量變與質變。這種變遷的趨勢有許多走向，諸 如：服務品質的重視、市場機制的強調、賦予地區及社區更大的活力，以及 在多元機關間合夥關係的成長等。新管理制度理論乃是以新制度主義論（new institutionalism theory）為基礎，進而分析公共服務管理變革過程中新制度的 建立與舊制度的淘汰，將焦點置於新制度化（new institutionalization）和去制
度化之制度變遷過程（李長晏，1999：57）。而管理體制建立的核心概念係 指各行動者之間參與協調、合作所顯現的權力關係。這種權力關係是一種社 會生產而非社會控制的問題。所謂社會生產，乃意指權力是被賦予的，是可 以被創造的，並可以讓每位參與者創造及共享更多的權力，從而共同合作來 達成集體目標。在這種互動的權力關係下，各參與者之間於是形成一種策略 性的夥伴關係（Stoker,1995:59）。
所謂體制則是一種政治的制度安排，將中央與地方政府在政策推動中，
所涉及的行政、社會、政治、經濟組織，作一種制度化的安排。此種制度化 的安排表現在府際關係管理上可分為二方面：一、從體制觀點所呈現出行動 者之間權力分享的意涵。就此一概念而言，中央與地方府際關係運作上有必 要引入合夥關係的機制，以改造中央與地方政府間，以及地方政府與地方政 府間的垂直、水平互動關係。甚至還可與私部門組織、志願團體之間形成公 私部門的合夥協力關係，致力建立彼此之間合作與競爭的誘因結構（incentive structure），使其合夥協力關係更為堅實。二、管理體制強調權力是被賦予的，
管理體制的建立旨在獲取或融合行動的能力，希望賦予地方政府更多的權 能，使之能成為「授能政府」（enabling authority）或導航型政府（steering authority）（李長晏，1999：59-60）。這些理論均有助於各級政府發展彼此 間有效的協力合作關係與形式，包括區域政府的合成與建構。
以上府際關係與府際管理相關理論，對垂直與水平政府間關係的改善提 出重要的推論基礎之外，一九八○年以來，西方國家由於福利支出的加劇與 財政排擠效應，加上其他公共支出的大增與經濟蕭條因素的影響，使中央與 地方政府的財政關係更為緊張，地方政府在財政與人事經營責任亦日漸加 鉅。經濟管理問題對府際關係與鄰區地方政府間投入重大的影響變數，而許 多行政結構也被迫從單一體制走向多重體制發展，更加促成行政權威的分 化，以及行政功能與制度的專業化與分離化， 並在中央政府之外設置許多公 共部門組織， 包括特殊功能或目的機關和區域性組織。所有這些組織在某些 政策領域上具有相互依存的關係，從而形成一種政策網絡（policy network）
或政策執行網絡，經由這種行政整合網絡將中央各部會與各級地方政府不同
的利益、不同的制度、組織、人力、財力與管理做一個融合，以解決特定政 策或特定行政管理問題，並擺脫過去專屬中央的政策制定權（Rhodes, 1997:
113-116）。以特定計畫、議題為導向，共同決定政策，並共同分擔責任與工 作，在互惠共利的原則和約定之下，共同推展既定的目標。
府際關係理論重視垂直或水平層級內各政府間彼此分享權力，共同與民 間建立策略性夥伴關係，在彼此合作之下，設定互惠與誘因結構，在市場化、
賽局與結盟概念操作之下，建立各種政府間的合力管理協議，以開放政府間 及民間共同參與決策， 並共同監督或管理， 形成多元治理，進而建立彼此 合作的政策網絡，進行對彼此有利的合作，發揮權力互賴與資源互賴，以協 力增效原理，在很多地區各級政府進行部份人力、組織與財政的合作、共享，
進行組織重組，甚至設立各種準自治非政府組織(Quasi-Autonomous
Non-Government Organizations, QUANGOS）1。由於鄰近區域政府間彼此的發 展利益較為一致，如此較容易促成合作、發展，因而跨域管理或治理，便成 為府際關係發展上相當競合的課題。
此外，部分府際關係與跨域管理論者主張原有政府形式的重構，甚至主 張 沒有政府的治理，要求同一區域內政府共同解決空間的失衡現象，致力去 疆域化工作，發展經濟、民營化與競爭政策。也訴求區域內各機關間彼此建 立協調與諮議機制。主張開放各種既有的機關形式與實作方式，藉以改善機 關能力。並強調創新正確的機關關係，為了區域的共同發展，應致力建構企 業導向的政府與區域發展時程（Stephenson and Poxon, 2000: 109-124）。而這 些政府間的合作之所以能夠帶來利益，是由於有一定的規則或制度供雙方遵 守，制度的存在即保證交易雙方選擇合作的行為對彼此都有利，因此制度的
1Quangos 係為準自治非政府組織Quasi-Autonomous Non-Government Qrganizations 縮寫而成的名 詞，意指在治理社會中，有許多具有能力擔任、執行公共事務的民間組織，其性質雖屬於非政府 組織，但是在治理概念的引導下，政府經過一定程序的績效評估與財政考量，在認定某項公共事 務委由民間組織交辦優於政府自行辦理的情況下，透過各種契約形式，在法律上賦予這些民間組 織一定的自治地位，使這些組織在執行公共事務時，具有準自治的權力資格，故稱為「準自治非 政府組織」。（趙永茂，2002：58）
重要功能之一是保證交易者有更多意願選擇合作，為合作創造條件；另一項 功能則是降低交易成本（Peters, 1998: 295-311）。在資源有限及現有體制的 限制下，各級政府與各部門間該如何協調個別組織的理性與集體組織的理 性，以降低政策過程中的交易成本，使社會資源的配置更具效率，跨域管理 制度便應運而生，成為公共部門中降低協調與衝突成本，改進政府推動方案 與資源管理效率的重要推手。並形成跨部門合作、地方政府間合作、中央政 府與地方政府的合作、公部門與私部門契約外包關係等合作行為，這些複雜 形式的合作關係已變成公共管理中相當重要的議題及焦點。