外勞形成

外籍勞工的形成，牽涉到輸出國的勞工有誘因移往他國工作、輸入國的勞動市場有 對於他國勞動力的需求，並且促使該國開放相關外勞政策。一般而言，輸出國可能處於 勞動力剩餘的狀態，或是相對於輸入國而言工資具有一定差距，如 Hanson (1999)即以 1976-1995 美國及墨西哥的資料，發現當墨西哥實質薪資下降 10%時，美墨邊境被逮捕 的非法越界人數上升7.5%-8.8%，可見隨著相對薪資差距越大，跨界工作的誘因也越大。

除了輸出國勞工具有誘因之外，輸出國政府也可藉由輸出勞工賺取外匯，因此，一般而 言，輸出國不僅不限制勞力輸出，甚至積極保障、推動勞力出口⁷。相較於輸出國，輸入 國的狀況就較為複雜，國外文獻如Carraro and Soubeyran (2005) 指出，移工(migrant labor)引進對於輸入國有兩個優點：其一，廠商可藉由聘僱薪資低廉的移工，降低其生產 成本，並提高其在商品市場的競爭力；其二，當廠商可輕易地解雇移工時，移工可作為 輸入國對抗蕭條的緩衝器。同時他們也指出移工可能創造的威脅，如移工一旦替代掉本 勞，國內失業將導致政治及經濟上的損失，以及，隨著移工引進，不論生產場域或社會 整體都增加了適應的成本。因著移工對於輸入國具有威脅性，相關的政策制訂時往往必 須先保障本勞的權益，或是提出一套可雙贏的說法，如Ethier (1985)認為「外勞只從事 本勞不需要的工作」之類的論述，是促成輸入國開放外勞政策的重要推手。

6 勞委會職業訓練局網站，http://www.evta.gov.tw/topicsite/foreign.asp

7 如菲律賓塑造該國移工形象為「國家英雄(national hero)」。

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國內的狀況亦與國外相似，外勞的引進關鍵不在於輸出國的供給面，而在於需求面 如何處理外勞的爭議。雖然如陳宗韓(1999)指出，台灣外勞出現的原因，部分可歸咎於 亞洲國家如菲律賓，為獲取外匯、舒緩國內失業問題，極力對台爭取勞力輸出機會。然 而，相較於國際外交壓力，政府更須面對國內的正反呼聲。自 1991 年政府引進外勞以 來，政府與其說是開放外勞，不如說是限制性的核准。如薛承泰與林昭禎(2004)指出，

政府在引進外勞上採取「限業、限量」、「徵收就業安定費」、「先以合理勞動條件在國內 辦理招募」等措施，以確保外勞供給在「不妨礙本勞就業機會」下符合國內需要。政府 一方面開放外勞引進符合國內廠商勞動需求，另一方面又以「不妨礙本勞就業」的政策 方針降低外勞爭議。姑且不論政府是否達到「不妨礙本勞就業」的效果，但可以確定的 是，政府為了平衡國內需求和爭議，必須要塑造外勞「補充性」的形象，並以產業「超 出本勞供給」的需求----「缺工」來操作外勞政策。「缺工」到底是不是一種具經濟意義 的現象，仍具有爭議，然而許多的文獻皆由「缺工」切入。

吳惠林與張清溪(1991) 指出：「隨著工業部門中勞動密集產業的蓬勃發展，不但農 工兩部門間競用勞力，工業部門中各個中分類行業也爭搶勞動，勞力短缺的局面逐漸形 成，由局部、結構性短缺，逐漸演變成較普遍性的勞力短缺」。而所謂的「勞力短缺」，

吳惠林與張清溪(1991)定義為「在現行的市場薪資率或工作條件下，勞動需求大於勞動 供給的數量」。當時，勞力短缺成為業者籲請政府開放外籍勞工的理由，以至於最終成為 政策指標，如林宗訓(2006)提到，「產業缺工在整個外籍勞工政策位置上扮演相當重要的 角色，其輸入到政策決策系統中的力道很強，不管其是利用產業界本身的力量遊說或施 壓，或是透過代理人進行遊說……外籍勞工政策受產業缺工的影響頗大」。同時，又在「政 府開放外勞的立場」中提到：「 1991 年 4 月行政院長郝柏村指出，經濟發展是政府重要 施政重點，引進外籍勞工可以填補工業發展所產生的勞力不足問題，政府對外籍勞工處 理政策，應以產業升級、經濟發展等兩大目標著手，解決勞力不足問題，以避免產業外 移。1991 年 10 月開放 6 行業中 15 種職業 4 引進外籍勞工，此為我國第一次針對製造 業開放外籍勞工」。至今，產業缺工仍作為外勞申請的必備條件，就業服務法第47 條即 指出：「雇主聘僱外國人從事前條第一項第八款至第十一款規定之工作(藍領外勞)，應先 以合理勞動條件在國內辦理招募，經招募無法滿足其需要時，始得就該不足人數提出申 請……」由以上可知，在 1990 年代初期，「缺工」從產業當時面臨的處境，逐漸演變成 政府開放外勞、制定政策的根據。

然而，「缺工」並不見得是廠商聘僱外勞的真相。經濟學中最簡單的模型告訴我們，

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超額需求可以透過價格提升達到市場均衡，勞動市場中，工資無法提升才是「缺工」的 真相。如Tsay(1994)指出，起初隨著經濟發展，台灣中小企業產生大量的勞動需求，然 而，隨著勞動成本逐漸上升，使得中小企業不得不轉而雇用廉價但技術較低的外勞，以 面對來自大陸、東南亞的競爭。或許Tsay 可以告訴我們的弦外之音是，當既存工資下產 生超額勞動需求時，工資本應要水漲船高，廠商極可能為了要維持原來低廉的勞動成本 及國際競爭力，將目前的超額需求以「缺工」的名義去雇用外勞，以壓低國內工資上漲 的空間。類似的論點如劉梅君(2000)指出，台灣「缺工」的真相在於，業者願意負擔的 薪資低於本地勞工願意接受的報酬，卻以「缺工」作為合理化引進外勞的理由。

趙守博(1992)認為，部分業者貪圖外勞工資低廉、工時較可配合，因而擴大了國內 外勞需求。1992 年時值「缺工」鼎盛之際⁸，然而，趙守博的看法似乎可以推論成，在 當時工資之下，不見得每家廠商都面對了勞動供給不足的現象，然而，卻面臨外籍勞工 低廉量大的勞動供給，使廠商有誘因佯稱「缺工」名義雇用外勞，以替代原本高工資、

配合度低的本勞。這樣的「缺工」自然存在欺騙的嫌疑，然而某方面來講也沒錯，只是 由「缺本勞作工」變成「缺外勞作工」。綜合以上分析，在加入對於勞動市場的推論之下，

模仿吳惠林與張清溪(1991)對「缺工」的定義，嘗試定義「缺本勞作工」及「缺外勞作 工」：「缺本勞作工」為「在廠商抑制現行的市場薪資率或工作條件調升之下，廠商勞動 需求大於本勞勞動供給的數量」；「缺外勞作工」則為「在現行的市場薪資率或工作條件 下，廠商勞動需求小於本外勞加總的勞動供給，使得工資有下降趨勢，廠商遂佯稱「缺 工」以引進外勞」。此時廠商佯稱的「缺工」數量並非真實缺少本勞的數量，而是希望引 進外勞的數量。

當政府一再宣稱外勞是補充本國勞動力不足，而非排擠本勞就業機會之際，外勞的 數量卻可能遠超過真實的「缺工」人數。辛炳隆(1999)所述：「政府除了要求雇主申請聘 雇外籍勞工前必須辦理國內招募之外，並規定引進外勞的廠商必須逐步完全自動化，以 減少對外勞的長期依賴。惟缺乏有效監督，這兩項規定並未落實，使得部分業者以壓低 工資或勞動條件方式，造成缺工，再依此向政府申請核准引進外勞。」政策的力量看來 難以阻止廠商的牟利行為，但即便如此，政府仍舊構築了一個充滿限制的外勞市場，如 同政策上可能同時存在著政府的限制和廠商的投機，外勞也可能同時以補充缺工或是排 擠本勞的姿態出現在目前的勞動市場，成為並存的兩種狀態。

8 如徐美,陳明郎與吳孟道(1997)指出，勞力短缺的現象一直持續到 1994、1995 年方才疏解。

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