多元利益主體作用下的政策執行

中國大陸在改革開放前的政策執行具有中央高度集權的特色，直至1980 年

經貿委、省教委、省科委、省財政廳、建設廳、水利廳、交通廳、農業廳、林業廳、外經貿廳、

西北電管局、省農發辦、省鄉鎮企業局、省土地局、省工商局、省國稅局、省地稅局、中國人民 銀行陝西省分行、西安海關、省郵電管理局、省科學院等。

44 楊凌示範區網站，http://www.ylagri.gov.cn/_info/content/contentfj_2115.htm ，楊淩示範區成立 六周年專題，科技示範輻射全國，原資料來源：農業科技報2003 年 8 月 11 日

45 楊凌示範區網站，http://www.ylagri.gov.cn/_info/content/contentfj_2114.htm ，楊淩示範區成立 六周年專題，楊淩模式促農增收，原資料來源：農業科技報2003 年 8 月 11 日

代實行的行政放權和經濟市場化改革，才使中國經濟政治結構產生變遷，地方政 府、企業及人民對於國家政策不再處於背動接受的地位。改革開放以來，地方政 府一方面貫徹國家發展政策，一方面透過政策「截留」、「選擇」、「附加」等方式，

積極推動本地經濟和社會發展，成為影響政策執行的重要主體之一。在民間方 面，由於向沿海傾斜的發展政策及農村體制改革，鄉鎮集體企業、私營企業以及 人民也受市場利益驅動影響，在各項政策的優惠及規範下企圖追求自身利益最大 化。由此可見中國大陸的政策雖仍大致維持中央意志力由上而下的運作，但已有 諸多利益主體逐漸浮現並參與到政策執行的過程之中。

楊凌示範區承擔國家賦予的諸多任務與「西部大開發」、「農業產業化」、「退 耕還林」等政策相關，需依賴楊凌兩所大專院校在農業科研成果的轉化及創新加 以實現，而其套用高新區成立管委會、招商引資的作法，也突顯出地方政府及企 業在示範區發展過程中的主體性，此外政策的落實勢必對楊凌地區農民形成利益 及衝擊。本節將就上述的中富公司、金坤公司的企業經營策略，及校村共建等發 展模式，來探討地方政府、企業、學校以及農民等利益主體對於政策執行的影響。

3.2.1 企業政策尋租行為分析—中富公司

楊凌中富綠色矽谷股份公司於2001 年成立，為示範區成立後第一個入區企 業，其由原本的計算器軟體業跨足高科技農業產業，除了是利用國家賦予楊凌企 業高新技術產業開發區及農業政策的所有優惠外，更聯結西部大開發中所強調的 退耕還林政策，從中獲取政府部門的支持，並擴大企業的多角化經營。前文所述 及的中富公司尋租現象乃是指中富公司看見當前政府執行退耕還林政策時所面 臨的一些困難，如：耐旱速生的樹種選擇性少、政府補貼年限過短、生態林經濟 效益低、農民植林護林技術不足等現象，因而從中發現「林木育種」的潛藏商機。

而選擇楊凌示範區則主要看重於既有的技術資源、各項入區企業優惠政策及國家 級示範區所帶來的品牌效應。

退耕還林政策的主要目的除了解決水土流失、生態環境破壞問題外，還包含 促進林業和畜牧業的發展，以及加快貧困地區農民脫貧致富的政策目標。⁴⁶該政 策在地方政府層級的執行是由省政府制定退耕還林規劃報國務院有關部門備 案，並由縣層級以上政府組織實施；中富公司則主要扮演種苗培育及供應的角 色。由於各地自然環境存在差異，並且為減少交通運輸成本，退耕還林所用種苗 多就地培育，國家並支援退耕還林應用技術的研究和推廣，鼓勵種苗培育的産業 化經營，因此近年來中富公司逐步在楊凌鄰近縣區及及江蘇、甘肅、北京、河南、

內蒙、青海、新疆等地建立示範苗圃，並與政府單位發展出互惠合作模式⁴⁷。由

46 西部開發爲何實施退耕還林，光明日報 000 年 3 月 31 日，

http://www.caf.ac.cn/caf/xb/detail.cfm?file=10

47 據楊淩中富綠色矽谷股份有限公司網站簡介：中富公司在楊淩、三原、周至等地建立 7 座大

於國家政策及中富公司所具有的楊凌示範區形象資産的支持，地方政府在推動退 來可觀的效益。資料來源：http://www.zhfu.com/files/gsjj2.htm

48 依據《退耕還林條例》規定，實施退耕還林禁止林糧間作和破壞原有林草植被的行爲。以間 作方式植樹種草的，應當間作多年生植物，主要林木的初植密度應當符合國家規定的標準。

49 「陝西中富紙業有限公司林漿紙板一體化工程」於2003^年8月獲得陝西省計委的立項批復，由西安中富企業集團等企業合作在渭南市實施。實施方式由公司提供種苗，農戶種植撫育，

預計帶動90萬農戶大幅增加收入，並有利於推動當地生態建設，農業産業結構調整，帶動造紙、木材加工等工業的發展。資料來源：http://www.zhfu.com/data/show_fm.asp?key=2

退耕還林者

科研人員團隊則爲企業競逐國家政策的支援提供強而有力的背書。事實上這些專

http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.sn.xinhua.org/200207310/19257.htm

51 陳宗興，應對ＷＴＯ挑戰 加快發展農業高新技術產業，當期雜誌，2002 年第 21 期，

http://www.qsjournal.com.cn/qs/20021101/BIG5/qs%5E346%5E0%5E15.htm。

農戶 金坤公司 西北農大

以16 項技術成果作爲無形資産折算股金入股，佔總資本比例高達 25%，這種「技 術入股」的作法在當時對企業及學校而言都屬體制上的創新。由於1999 年七所 科教單位合併組建的西北農林科技大學仍背負著原西北農業大學西遠科技開發 公司等三家校辦企業的4000 餘萬元的債務，因此學校整併後即依循《中共中央 關於加強技術創新發展高科技實現産業化的決定》及教育部《關於貫徹落實中共 中央、國務院〈關於加強技術創新、發展高科技、實現産業化的決定〉的若干意 見》致力發展科技産業，進行校辦企業的現代化改革，⁵²但卻面臨資金缺乏的困 難。而當時「技術入股」的作法，則為學校解決了資金匱乏的問題，同時也落實 了農業高新技術産業化政策。在與農民的連結方面，金坤公司與個別農民或以村 為單位簽訂代養合約，將接受良種胚胎移植的懷孕母體，以協定價格出售給農 戶，半年後公司回收羊羔或牛犢。為鼓勵農戶參與代養，售出的牛、羊若流産或 死亡，則由保險公司賠償，此一制度有效地使企業與農戶「利益共享，風險共擔」。

53事實上，金坤公司由農戶代養的策略為公司節省了大筆的人事、設備、飼料等 費用，大大降低經營成本，並且相對地在農村創造了眾多就業機會，並使企業成 為專家教授和鄉村領導、農戶代表保持緊密聯繫的平台，及時準確地提供飼草種 植、飼料加工、獸醫畜藥、購銷運輸等方面的資訊，達到農民增收及技術擴散的 政策目的。

相對於於中富公司藉由政策尋租行為獲得長期而穩定的企業獲利空間，金 坤公司的經營面臨著較大的市場競爭風險。隨著主要農產品供給由長期短缺轉向 基本平衡，以及農業市場的逐漸成熟，金坤公司在良種繁育工作上，必須不斷從 美、加、澳、紐等國引入良種以進行基因的改良及穩定研究，因應市場對肉品需 求的多樣化、高層次的發展；另一方面金坤公司除了推動良種繁育工廠化外，更 進一步發展産業鏈來提高企業獲利，例如與秦川農業及跨國公司合作，建設大型 高級牛羊肉分割廠、液態發酵奶廠等。這些作為都必須依據市場需求，不斷在技 術應用上創新進行，而楊凌的科研資源則成為企業最佳的支撐。

3.2.3 農業科技推廣體系的探索—校村共建

在中國計劃經濟體制下，農業的推廣體系是透過延續到鄉鎮的推廣站以行政 命令方式對農業經營具體環節直接干預。另一方面，在以單位為中心的傳統科研 計劃管理模式下，存在科研經費不足，重復研究過多，以及科技成果與市場脫節 的現象，因此科研成果轉化率低，無法有效地推動瞭中國農業和農村經濟發展。

54

52 體制創新、機制創新、技術創新 開拓校辦科技産業新局面，

http://www.cutech.edu.cn/chanye/huiyicailiao_28.asp，查詢日期：2002 年 10 月 21 日

53 〈“金坤”模式—産學研緊密結合的典範〉，中共陝西省委科技工委 陝西省科技廳 陝西科技工 作簡報第三期(總第 531 期)， 2002 年 1 月 14 日

54 在長期計劃經濟體制下，由於科技與農業、科研與生産處於分離狀態，因而不僅科技創新能 力不足，而且即使科技成果被創造出來，70％也只能作爲科研工作完成的標誌而被束之高閣，無

事實上，早於1993 年中共第八屆全國人大常務委員會第二次會議通過的《中 華人民共和國農業技術推廣法》即期待藉由「校村共建」來解決上述問題，該法 令指出：「農業科研單位和有關學校應當適應農村經濟建設發展的需要，開展農 業技術開發和推廣工作，加快先進技術在農業生産中的普及應用」，「應將從事農 業技術推廣工作的農業科研單位和有關學校的科技人員的工作實績作爲考核的 重要依據」，並且「國家鼓勵由農業集體經濟組織、企業事業單位和其他社會力 量推動農業技術教育。」因此，校村共建的主要內涵及目的就是改變傳統模式下 政府下達推廣指令強制灌輸、農民被動接受的局面，按照市場經濟規律，自下而 上地在專家與農民之間建立綜合技術傳遞、資訊反饋、雙向互動的機制，建構一 個以大學爲主體的農業推廣體系，推廣內容也由單項技術的推廣普及轉變爲「三 農」綜合服務的系統技術，包括技術服務、市場、農民教育等。⁵⁵

事實上，早於1993 年中共第八屆全國人大常務委員會第二次會議通過的《中 華人民共和國農業技術推廣法》即期待藉由「校村共建」來解決上述問題，該法 令指出：「農業科研單位和有關學校應當適應農村經濟建設發展的需要，開展農 業技術開發和推廣工作，加快先進技術在農業生産中的普及應用」，「應將從事農 業技術推廣工作的農業科研單位和有關學校的科技人員的工作實績作爲考核的 重要依據」，並且「國家鼓勵由農業集體經濟組織、企業事業單位和其他社會力 量推動農業技術教育。」因此，校村共建的主要內涵及目的就是改變傳統模式下 政府下達推廣指令強制灌輸、農民被動接受的局面，按照市場經濟規律，自下而 上地在專家與農民之間建立綜合技術傳遞、資訊反饋、雙向互動的機制，建構一 個以大學爲主體的農業推廣體系，推廣內容也由單項技術的推廣普及轉變爲「三 農」綜合服務的系統技術，包括技術服務、市場、農民教育等。⁵⁵