多元流模式

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度化的現象，黨團協商已經成為立法院最常用來解決衝突與意見分歧的機制，特 別是爭議法案要立法通過時，黨團協商更是成敗的關鍵因素，若法案協商成功，

有九成的比例會立法通過；反之，若協商不成功，法案要立法通過的機率非常低。

而不同的違憲宣告方式也會對立法機關是否積極修法有所影響，單純宣告法 律違憲可能使立法者最無積極立法的動力，因為大法官僅純粹宣告法律違憲，並 未宣告法律何時失效或該如何修正，不過若大法官於解釋中建議立法者檢討改進 法律，縱使未宣示該違憲法令失效，也會促使立法者積極立法，此外當大法官不 僅指出立法者應有修正違憲法律之義務，更明確指定應於某個期限前完成修法的 話，即使違憲法律未被宣告失效，對於立法者而言，其修正違憲法律的動機也會 較前兩種類型大。而大法官違憲宣告最常使用的定期失效及立即失效對於促進立 法者積極修法有很大的作用，定期失效透過對違憲法律設有失效期限，來給予立 法者於期限內盡速修法的壓力，立即失效之法律會造成法真空狀態造成行政執行 或人民權益的危害，因此立法者也會積極修法，以免國家運作陷入混亂進而影響 社會的安定，而經過實證觀察發現定期失效是最能讓立法者積極作為的違憲宣告 方式（林冠宇 2019）。

第二節 多元流模式

多元流模式是Kingdon 於 1984 年《議程，方案，以及公共政策》的著作裡 提出，其基本概念來自於Cohen、March 與 Olsen（1972）所提出的垃圾桶模式，

認為組織決策並非傳統組織理論主張的為步驟分明的情況，以非理性觀點來解釋 組織決策的過程，問題、參與者、解決方案及選擇機會等決策要素，彼此之間沒 有一致的邏輯演繹關係，問題與解決方案的結合只有在適當的機會下才能發生，

因此決策的形成只是剛好有機會造成的（吳定 2013）。而Kingdon 以此概念來解 釋美國聯邦政府政策議程設定過程，在1976 至 1979 年間，深入訪談交通與公共 健康議題相關的官員、議員及專家學者，並進行 23 項的個案研究，建構出多元 流模式，認為政策變遷是持續不斷的進行，並將政策的形成視為問題流、政策流

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以及政治流間互動的結果。

Kingdon 認為決策前之過程是受議程設定及備選方案是否具體化所影響，為 何有些問題可以進入議程之中，有些則被拒於門外？為何有些備選方案更吸引人 注意？又是誰影響議程及備選方案？多元流模式認為決策過程受問題流、政策流 及政治流所影響，問題流指那些能吸引決策者注意的問題，通常是被公共所關注，

甚至是政府也努力試圖去解決的問題，但最終仍需要藉助於有效指標的運用、突 發事故或危機的發生，或現有政策執行衍生問題，才使問題流向趨於成熟；政策 流則是在公共問題產生的同時，對於政策領域有興趣或利益的行政官員、民意代 表或專家學者反覆研究解決方案，並透過舉辦研討會、演講、公聽會等，提出對 應的政策方案作為解決之道，而政策備選方案的評判標準為須具備政治上、行政 上、技術上的可行性，以及與社會價值一致且能被公眾接受，但仍必須依賴政策 企業家將各個方案進行協商取得共識，才能獲得決策者的接納，成為政治上可被 接受的政策選項；政治流包含國家氣氛、國民情緒、選舉結果、行政或立法的政 黨輪替、意識型態的轉變、壓力團體的遊說行動等，是最容易受到政治角力影響 的過程。

而問題流、政策流及政治流平時是各自獨立的過程，只有當議程設定過程三 個流在關鍵時刻匯流在一起時，議題就很容易進入政策議程，而這種關鍵時刻就 稱為政策窗，政策窗有機會被打開，代表政策被制定或修改的可能性大增，此時 正是方案倡導者趁勢提出自己偏好的解決方案之機會，而當政府施政計劃須要檢 討更新或法律有規定必須檢討修正時，政策窗的開啟是可預見的，但卻不一定是 必然的，因為只有當各方參與政策的運作的行動者對於問題產生共識且備妥方案，

才能在政策窗開啟的瞬間即促成政策的改變，因為政策窗不僅很少開啟且開啟的 時間也不長，而原因之一是政府必須處理的議題很多，因此只有在議程設定上備 受重視的議題，才有可能被送到立法部門進行審議（Kingdon 1995），否則一旦錯 過機會，就必須等待政策窗下一次的開啟。

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因此多元流模式不同於垃圾桶決策模式，認為政策制定是毫無計畫且隨機的，

反而更加強調政策脈絡與政治環境的重要性（陳恆鈞、劉邵祥 2007），對於多元 流模式而言，三流匯合除了必須有政策企業家投入心力之外，與各方參與者進行 溝通使得各流匯流在一起，才能真正促使政策窗的開啟，使法案得以順利產出。

而為何有些議題會如此受到決策者的注意呢？Kingdon 認為首先是問題流中發 生影響甚大的事件，使得決策者不得不處理該項問題，然後在政策流中有一群專 精於該問題的參與者提出各種解決方案，最後在政治流中找到具有影響力的參與 者左右決策者接納該意見，使得問題進入政策議程，因此議題能否進入議程，端 賴問題流、政策流與政治流的連接時機是否恰當。

隨著多元流模式的使用更加廣泛，相關研究學者也對其進行修正，主要可分 為二大類：一是對於議程的假定提出修正，認為備選方案發展的過程除了非漸進 式的發展方式外，依照發展的方向還有速度可以分為激進、進化以及趨同的發展 軌跡，激進型為發展速度快而且備選方案有根本性的改變、進化型為發展速度慢 而備選方案也有根本性的變化，趨同型與非漸進式在備選方案都一樣為部分的修 改，但趨同型的發展速度較快，沒有過多的政治參與者介入（Durant and Diehl 1989）；另一類針對政策制定的假定提出修正，分析對象改成探究單一時間上的 單一政策，並將多元流模式作為決策理論，用於解釋政策如何被制定以及其過程 是如何被影響的，另外政策過程中參與者的角色是不可或缺的，而政策方案的選 擇常受到政策企業家的影響（Zahariadis 2003）。

國內關於多元流模式的相關研究也非常多，程韻舫（2004）從第三部門政策 倡導的角度出發，以多元流模式為架構，透過問題流、政策流以及政治流探究國 民年金政策過程，並研究第三部門的政策倡導如何影響政策過程，以及倡導本身 之資源、策略與影響方式上的運用與成效；魯炳炎（2009）透過多元流程模式，

從新聞媒體對於蘇花高興建事件的報導來了解決策者、公共政策、民意之間在多 元流模式的互動關係，以及不同議程設定能力的政策參與者如何促成政策方案的

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選擇；蕭瓊玉（2015）以多元流模式為分析架構，從問題流、政策流以及政治流 探究農保與國民年金脫勾的政策制定過程，從中了解影響政策窗開啟的契機及因 素為何。然而上述研究皆發現問題流、政策流及政治流並非如Kingdon 所言三個 流是相互獨立，在重要時機時三個流才會結合在一起，使政策窗開啟，三個流在 發展和運作過程中之間是會互相影響，同時魯炳炎（2009）也否定 Kingdon 認為 政策方案是漸進發展的看法，他認為蘇花高的替代性政策方案是趨同式發展，政 策發展的速度快，而且備選方案為既有政策方案的修正，另外陳瑞芬（2018）以 多元流理論審視問題流、政治流、政策流是如何影響婚姻平權政策決策過程，其 中大法官第748 號解釋的出現，更是讓婚姻平權修正法案的政治窗開啟，並且確 定步入合法化階段，雖然多元流模式並未提及司法部門對於決策過程之影響，但 該研究顯現出大法官釋字為婚姻平權合法化的重要關鍵因素，為法規該如何修訂 指引方向並訂出時程。

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