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第三章 理論建構與研究假設
本文主要探討被大法官宣告違憲的法律，在法案審議過程中影響其立法成敗 的因素為何？在理論與假設的部分，本文會先行闡述大法官違憲宣告的類型，並 簡單描述違憲法律的立法結果，再者以Kingdon（1984）提出的多元流模式為理 論架構，描述問題流、政策流以及政治流如何在立法院審議過程中進行影響，最 後推論並說明本研究的假設。
大法官對於法令審查的宣告方式，不是單純宣告法令合憲或違憲之二分法，
合憲宣告可分為單純合憲宣告，即法令繼續有效，以及合憲非難指對於法令一方 面認為尚不違憲，但又指出其不當之處，並要求相關機關檢討改進（吳庚 2004）， 而依據憲法之最高性，法律及命令與憲法牴觸時，其法規範效力理論上因為無效 而廢止，5因此當大法官宣告法令違憲時，該法令應該無效而無法繼續適用，然而 大法官宣告法令違憲失效之方式可分為下列六種：類型一，使違憲之法令溯及自 該法令制定時就失效；類型二，僅單純宣告釋憲標的違憲，但未宣告法令何時失 效並且該如何修正；類型三，僅要求立法機關或行政機關檢討改進法令，而未宣 告該違憲法令失效；類型四，僅要求立法機關或行政機關於期限內立法，但未宣 告該違憲法令何時失效，類型五，使法令自大法官解釋公布後經過一定期間後失 效；類型六，使法令自大法官解釋公布之日起失效。上述類型一的違憲宣告方式，
雖然最符合憲法第171 條第 1 項及第 172 條之意旨，但在釋憲實務上基本上並不 採用，而類型二至類型四方式在大法官解釋中較少使用，大法官以類型二至類型 四方式對法令作出違憲解釋，並讓立法者能夠自我檢討改進，但實際上常無法有 效促使相關機關適時修正違憲之法令，反而造成法令違憲但仍長期有效的情況，
實在不宜作為宣告法令違憲之方式。6
從1987 年 7 月 15 日解嚴至 2019 年，大法官會議公布的解釋總共有 571 個，
5 參照中華民國憲法第 171 條第 1 項及第 172 條。憲法第 171 條第 1 項規定：「法律與憲法牴觸 者無效。」第172 條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」
6 參照釋字第 725 號協同意見書-羅昌發大法官。
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其中宣告法律違憲的大法官解釋有113 個，從表 3-1 可以看出被宣告違憲的法律 至今仍有 19.47%尚未被立法通過，此外違憲宣告並命定期修法及定期失效的宣 告方式，皆為大法官明確建議立法機關應於規定期限前完成立法，因此將其立法 結果分為期限內立法通過、未在期限內立法通過，以及至今尚未通過，從表中也 可以發現違憲的法律有13.27%未在期限內立法通過。
表3-1：違憲法律之立法結果
次數 百分比
立法通過 76 67.26
未在期限內立法通過 15 13.27 尚未立法通過 22 19.47
總計 113 100.00
資料來源：整理自立法院國會圖書館
說明：尚未通過的法律包括期限未到，且尚未立法通過的法律。
對國會議員而言，其最主要的目的為尋求連任，而國會議員制定好的公共政 策來向選民表明其立場也有助於連任目標的達成（Fenno 1973; Mayhew 1974），
依據中華民國憲法第62 條之規定，立法委員代表人民行使立法權，因此立法委 員可以藉由提出法律案並且在立法院三讀通過法律，以此向選民邀功而達到連任 的目的。為了尋求選民的投票支持，立法委員可以透過提案立法來表現自己，立 法委員可以藉由提案立法來表達對法案與政策的立場，不僅可以吸引與自己立場 相近的選民，而且提出法案須經過三讀程序，在審議過程中立法委員可與其他政 治行為者進行協商談判，縱使最後通過的版本不同於原先的版本，但至少協商過 程可以使法案的立場往提案者所期待的方向靠近；其次若立法委員提出之法案獲 得三讀通過，立法委員更能藉此向選民宣稱其功勞，成為在尋求連任時得以宣傳 的政績，縱使提案無法獲得通過，也能向選民表明曾努力提案立法過，對選民有
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所交代；反之，如果不提案則可能被選民認為其怠忽職守，也可能在下次競選時 被挑戰者拿來大做文章（盛杏湲 2014b）。
此外，大法官宣告法律違憲，不可避免會對立法機關產生影響，代表其過往 所制定的法律違反憲法之規範，立法者需要再訂定一個合乎憲法的法律。然而過 往大法官釋憲的功能，僅成為憲法及法律出現疑慮的解釋者，大法官解釋很少宣 告法律違憲，但在解嚴之後，民主意識抬頭使得大眾重視權利的保護，大法官釋 憲不僅維護人民的權利，更成為憲法的守護者（吳庚 2005）。雖然釋憲機關具有 維護憲法最高性之功能，因此可以審查立法機關所制定的法律合憲性，並透過釋 憲補充法律之漏洞，但原則上不應取代立法機關進行立法工作，而具有民意基礎 及立法正當性的立法機關，應隨著時空環境變遷之需要，制定合乎現代社會所需 要且合憲之法律，因此縱使大法官解釋宣告法律違憲，仍不應介入立法機關如何 進行立法，當然立法機關也不能制定違憲之法律（陳清秀 2010）。
因此對於立法委員而言，被大法官宣告違憲的法律是明確提供給立法委員可 以提案立法的目標，立法委員提案修正違憲法律，不僅盡到立法者立法的義務，
也可以向選民宣稱其保障人民權利的功勞，但究竟是甚麼因素影響立法委員遲遲 未對違憲法律進行立法。前面文獻指出當問題流、政策流及政治流三個流匯集在 一起時政策窗就會開啟，此時議題就很容易進入政策議程進而三讀通過，問題流 指吸引決策者注意的問題，而被大法官宣告違憲的法律因為侵害人民的權利，所 以比較會受到公眾的關注，進而引起立法及行政機關去解決問題，因此大法官解 釋法律違憲基本上已達到問題流要件，那麼政策流與政治流是否匯聚？本文將探 討大法官宣告法律違憲的方式是否會影響立法者修正法律的積極性？而違憲法 律在政策流上是否具有可行的備選方案來應對需要解決的違憲問題？另外，政治 流上不同政治行動者間是否有歧異，是否達成共識？透過本文來了解法案未能審 議通過，是否受到多元流模式的影響，使得政策窗無法開啟，進而使得違憲法律 未能立法通過。
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大法官宣告法律違憲會使得立法者注意到問題的出現，進而努力去解決問題，
而大法官違憲宣告的方式會影響立法機關是否積極立法，林冠宇（2019）指出宣 告法律定期失效相較於單純違憲宣告，有規定法律應於期限內進行立法，會給予 立法機關修法的急迫性，因此對於宣告定期失效的法律，立法機關會較快速的進 行修法，而若僅是單純宣告違憲，縱使有諭知檢討修正或命定期修法，但因為法 律未失去效力，立法者可能較不會積極去立法，由此推論出第一個假設：
假設一：大法官違憲宣告的方式會影響立法的成敗。
政策流對於違憲法律立法成敗的影響可能為該法律根本就沒有任何提案出 現，使得法案無法進入立法院審議程序，因為若立法機關及行政機關皆未對違憲 的法律提出修正或廢止之提案，法案就不可能排入程序委員會，更遑論後續的審 議過程，而沒有提案的出現可能是因為備選方案不具政治上、行政上及技術上的 可行性，或是與社會價值不一致，使得立法機關與行政機關皆未提案。此外，從 過往文獻可發現行政院是否提案對於法案的通過也有很大的影響，因為行政院具 有行政執行經驗及專業程度使其在法案提案上具有優勢（宋至晟2018），不僅提 案規模比立法委員大也較全面性，提案的三讀通過率也比黨團提案或立法委員提 案高（盛杏湲2014a），政府機關具有豐富的資源以及龐大的文官人力，使得政府 提案，不僅限於行政院提案，考試院、司法院及監察院對於其專業相關的法律，
在提案上也具有相當的優勢，因此根據上述理論，本文做出第二個假設：
假設二：當法律有政府提案時，法案較容易立法成功；當法律無提案或 只有立委或黨團提案時，法案較容易立法失敗。
而政治流對於違憲法律立法成敗的影響為當民意具有共識時，即在大法官釋 憲後多數人對於違憲法律的立場具有相同的意見，爭議性相對較小時，立法委員 就有動機依照多數的民意去修正法案，因為立法通過還可以藉此向選民邀功；然 而當違憲法律具有較大爭議時，正反雙方的政治行動者（包括政黨、利益團體、
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行政院或立法院…）皆會影響法案的審查來維護自身的利益，法案若想通過必須 協商出雙方皆認同的意見，而當協商破局時，法案就可能會修正失敗，若只偏向 某一方的意見去立法，也會因而得罪另一方的選民而失去選票，使得立法委員較 不具動力去通過爭議性較大的法案，由此推論出第三個假設：
假設三：若法案在利益上或政治上的爭議愈小時，法案愈容易立法成功，
反之，若在利益上或政治上的爭議愈大時，法案愈容易立法失敗。
過往研究也發現分立政府會對立法成敗產生影響（Sundquist 1988；盛杏湲 2003；黃秀端 2003；黃秀端 2004；吳東欽 2008；邱訪義 2010），分立政府時
過往研究也發現分立政府會對立法成敗產生影響（Sundquist 1988；盛杏湲 2003；黃秀端 2003；黃秀端 2004；吳東欽 2008；邱訪義 2010），分立政府時