天然災害保險與住宅基金制度之彙整

在山坡地社區遭受重大災害時，修繕或重建的經費往往過於龐大，

可能使山坡地社區居民無力負擔。在此種境況下，透過前述量化問卷調 查之結果可知，有將近七成的受訪者，皆認為以政府基金補助或成立健 全的保險制度，應是可一定程度解決上述問題之作法。因此，本研究針 對國內外天然災害保險制度與住宅基金相關法令等進行彙整，並進行適 宜性之探討，結果分述如下。

一、 天然災害保險制度

目前台灣面對重大天然災害後之重建經費方面，主要仰賴公部門編 列災害準備金。以九二一大地震及八八風災為例，當時皆制定特別法以 因應救災及重建之需要，同時也造成龐大的財政負擔。因此，本研究嘗 試透過國外相關天然災害保險制度的探討(盧一婷，2013)，藉以評估利 用保險市場機制來分擔災害風險之可行性。

(一)洪水保險 1.美國

美國於 1968 年制定國家洪災保險法(NFIA)，主要由政府負擔盈 虧，並由民 間保險業者代為銷售。同時，亦制定洪災保險政策，要求必 須達到一定程度之防洪措施才具有投保資格，並進行區域劃分評比，分 級給予不同保險費折扣。該保險計畫之設立，除了轉嫁天災風險，亦達 到促進民眾自主防災之目的。

整體政策面，該保險制度的建立包含以下四個方向，分別為：(1) 促進居民進行洪災管理措施、(2)由民間業者代為銷售提高保險購買 率、(3)積極宣導洪災風險概念、(4)使用社區評比系統等，以下分別說 明之。

(1)促進居民進行洪災管理措施

國家洪災保險計畫(NFIP)將對於民眾之投保資格進行審核，民眾必 須先達到 NFIP 要求的洪範管理標準才能進行投保。實際作為係墊高自

家的樓地板高度至該區域的基本洪水高程，以取得投保資格。如此一 來便促進民眾自主進行減災，可大幅降低建築物及私人財物受到洪水 侵襲的機率。

(2)由民間業者代為銷售提高保險購買率

起初 NFIP 的法案內容是由政府及民間保險業者共同承擔盈虧，但 是為提高保險銷售率，NFIP 於 1983 年針對政府與保險業者之權責關 係，提出新的計畫，改為由 NFIP 承擔洪災保險之盈虧，民間保險業者 僅代為銷售保險，並可代表政府與欲投保之民眾簽訂合約。

(3)積極宣導洪災風險概念

為提高洪災保險之投保率，美國聯邦緊急事故管理總署(FEMA)積 極辦理相關教育活動，強化民眾對洪災風險的認識，同時也在網路上 提供更多資訊，供民眾依住址查詢洪災風險。

(4)使用社區評比系統

FEMA 針對易遭洪災侵襲地區，依照災害風險管理程度進行社區評 估，項目大致包括公眾資訊之措施(public information activities)、洪氾 區畫設與規範之措施(mapping and regulatory activities)、減輕洪災損失 之 措 施 (flood damage reduction activities) 、 洪 災 準 備 措 施 (flood preparedness activities)等，評比結果將社區劃分為十級，第一級可折扣 保費 45%，依次遞減至第十級則無折扣。

2.英國

英國之洪災保險制度最大特色，係為民間保險業者與政府單位之間 的君子協定。意即由民間保險業者提供民眾承保，由政府承諾推動防洪 措施以降低洪災發生風險。同時亦對業者提供相關協助，如進行災害評 估時所使用之洪水風險圖，即為英國政府為英國保險人協會(ABI)所繪 製。英國政府針對洪災管理所使用的經費亦逐年提高，1996 年至 1997 年度為 3.07 億英鎊，2007 年到 2008 年則增加為 6 億英鎊，2010 年至 2011 年更提高到 8 億英鎊。這些經費主要使用於土地管理、排水系統、

洪災預警及教育訓練等。

2008 年由民間保險業者與政府簽訂 Flood Re 非營利再保險機制， 制度名稱 NFIP(1968) (2008-2013) Flood Re(2013) 專門法令

依據

國家洪災保險法 (NFIA)

政府與 ABI 之 gentlemen’s agreement

由英國政府與 ABI

(二)地震保險 1.日本

1964 年新瀉大地震發生後，日本政府開始重視如何在災後協助災 民復原家園，並由地震保險委員會擬定相關保險法案。1996 年即制定 日本地震保險法，主要制度為政府負擔再保險理賠機制，與民間保險業 者簽訂契約以承保地震風險之再保險，目前仍由日本政府承擔大部分再 保險責任。日本的地震保險已運行多年，以地震再保險株式會社(JER) 為代表，體制上屬於官民一體，並由日本政府擔保大部分再保險責任，

為促進減災，亦施行地震分區分級，整體而言是社會政策相當濃厚的保 險型態。

JER 為日本所有產險公司共同出資成立的特殊股份公司，接受一般 產險公司之再保險，且依據保險法之規定不得拒絕，同時 JER 可以再 與日本政府進行再再保險，將風險轉嫁由政府承擔，因此實際賠償金額 中，政府負擔比例最高，由此可以看出，政府介入與民間經營並存的保 險型態。

地震分區分級制度方面，依房屋構造分成「木造」和「非木造」兩 種，同時考量當地之危險性，將之分為 4 個等級，分別搭配不同的減災 措施。由於地震發生風險固定，無法透過自主管理作為降低整體地區之 地震，因此僅以建築物為單位考量，若使用避震設計並足以抵抗一定程 度之地震作用力，則可享有較低的保費。日本的地震保險目前是自動附 加於住宅火險，但並非強制性保險，可自由選擇是否投保，而辦理投保 時產險公司應主動告知，可於保險書上註明不願投保地震保險，若未註 明則視為自動加保。

2.紐西蘭

紐西蘭之地震保險屬於強制保險，由紐西蘭地震委員會(EQC)提 供，從保險機制及運行上，可以歸納出幾個重點：

(1)保險範圍擴及其他天然災害

地震委員會最早於 1945 年成立，當時之承保範圍包括包括地震及

(三)國內天災保險之相關制度

目前台灣地區設有地震保險及洪災保險，皆屬於房屋的附加保險。

因民眾缺乏風險分散意識，並過度仰賴政府的災後救援，以致災害保險 的比例不高。此外，因災害賠償金額高，導致國內產險市場對災害風險 類型的保險商品缺乏研究，故未能像其他國家一樣，提供民眾完整之保 險服務。以下則針對目前國內有關天然災害之保險進行說明。

1. 國內現行之天然災害保險

台灣現行之地震保險依據保險法第 138-1 條：「財產保險業應承保 住宅地震危險，以主管機關建立之危險分散機制為之。前項危險分散 機制，應成立財團法人住宅地震保險基金負責管理，就超過財產保險 業共保承擔限額部分，由該基金承擔、向國內、外為再保險、以主管 機關指定之方式為之或由政府承受。」

由上述可知，地震保險係採分層風險分散機制，由政府直接或間 接承擔部分責任。同時，目前地震保險係附加於火災保險，採取單一 費率保險費的制度。當地震災害發生時，房屋必須符合全倒標準才進 行賠償。

再者，洪災保險也附加於火災保險，保費依建築物所在位置及結 構而有所差異，若位於颱風侵襲高風險區則必須負擔較高保費。而依 建築之結構則分為木構造、鐵皮屋及鋼筋混凝土，對抗颱風洪水災害 之能力越高，保費則越低。台灣目前主動加保颱風洪災保險者為少數，

大部分仍仰賴政府災害救援。保險市場也因洪災發生機率高，而較少 提供相關保險產品，或是採取嚴格之核保標準。

2. 完工土木工程保險

針對土木構造物之保險品項，主要為完工土木工程保險。依據完 工土木工程保險基本條款(摘錄如表 3-15)，若承保範圍內之土木工程 設施因土崩、岩崩、土石流、地陷或土地移動等因素造成毀損，則由 保險公司進行賠償。但是該條款中所定義之土木工程設施，包括道路、

橋梁、渠道、水庫、水壩、港灣、船塢、隧道、棧台、電塔、高架線

四、風速達到蒲福氏風級表(The Beaufort Scale)八級以上之風災。

五、洪水、漲水、淹水、浪潮。

二、 國內住宅基金相關法規

國內住宅基金包括營建建設基金、中央都市更新基金、住宅基金 及財團法人住宅地震保險基金等。本研究為探討未來成立山坡地社區 維護管理基金之可行性，首先彙整這些相關基金的成立法源、基金來 源與用途等，以作為後續研擬之參考依據。茲將彙整如表 3-X 所示。

首先，由表 3-x 可知，營建建設基金之設置目的係為統籌辦理住 宅業務、新市鎮開發建設及推動都市更新事業之需要，特設置基金。

故中央都市更新基金及住宅基金皆是屬於此項下之基金。其中，中央 都市更新基金係根據於都市更新條例第十八條第一款規定所設置，其 基金來源包括政府循預算程序撥款、專案核定之國有土地計價撥入、

貸款利息、土地建物或其他設施處分與收益、基金孳息等。而住宅基 金係源於建築法第七條第一項規定設置，基金來源包括政府依預算程 序撥充、基金財產處分收入、社會住宅興辦收益及孳息收入等。

由上述可知，相關基金之成立與運作，首先應有確實的法源依據，

如上述所的都市更新條例與住宅法等。再者，基金收入與用途，也應 有明確的定義。以本研究所論之山坡地社區自主維護管理而言，法源 依據可考慮由建築法內增修；而基金來源的部份，除政府可循預算程 序撥款外，或可由山坡地社區居民的房屋稅或地價稅等隨稅徵收之方 式執行。整體而言，若欲建立山坡地社區自主維護管理基金之建置，

首先需有法源依據，再者需針對來源、用途與管理方式等，進行「基 金收支保管及運用辦法」之制定。

綜合上述，在有關防災保險與基金制度方面，目前已彙整國外案

綜合上述，在有關防災保險與基金制度方面，目前已彙整國外案