區防災 管理維 護 制度及配 套措施 研究 內 政部建築 研究所 資料 蒐 集分析報 告 10 6 年度
山坡地社區防災管理維護制度及配套措施研究
內 政 部建 築研 究 所 協 同研 究 報告
中華民國 106 年 12 月
山坡地社區防災管理維護制度及
配套措施研究
研究主持人 ： 陳瑞鈴博士 協同主持人 ： 范正成教授 研究員 ： 賴深江、陳柏翰、白櫻芳、黃建霖 研究助理 ： 楊智翔、吳佩蓉 研究期程 ： 中華民國 106 年 02 月至 106 年 12 月內政部建築研究所協同研究報告
中華民國 106 年 12 月
目錄
摘要... III
第一章緒論 ... 1
第一節研究緣起與目的 ... 1 第二節預期目標 ... 1 第三節本計畫之重要性 ... 2第二章山坡地社區防災制度之探討與本研究工作內容 ... 3
第一節國內外之山坡地社區防災制度文獻回顧 ... 3 第二節山坡地社區防災制度之重要文獻及案例概述 ... 6 第三節本研究之工作項目與內容 ... 17第三章山坡地社區防災管理維護制度與配套措施之研擬 ...19
第一節山坡地社區防災管理維護機制與配套措施之架構探討 ... 19 第二節利害關係人訪談及彙整分析 ... 31 第三節量化調查結果之分析討論 ... 40 第四節質性訪談與量化調查結果之綜合討論 ... 50 第五節天然災害保險與住宅基金制度之彙整 ... 54 第六節研擬山坡地社區防災管理維護相關法令草案 ... 65第四章結論與建議 ...71
第一節結論 ... 71 第二節建議 ... 72參考文獻 ...74
附錄一、歷次工作討論之相關文件
附錄二、質性訪談紀錄
附錄三、量化調查問卷
附錄四、各期審查會議記錄及回覆
圖目錄
圖 2-1 私有人造斜坡稽查維修作業之架構
... 12
圖 2-2 研究流程及步驟
... 18
圖 3-1 防災檢查申報制度流程
... 25
圖 3-2 量化調查問卷之題項設計流程
... 40
表目錄
表 2-1 國內外有關本案之研究
... 3
表 3-1 山坡地及社區定義之相關文獻彙整
... 19
表 3-2 山坡地社區之相關法規彙整
... 21
表 3-3 推動山坡地自主防災檢查公/私部門所扮演之角色
... 26
表 3-4 山坡地社區利害關係人訪談之對象規劃
... 33
表 3-5 山坡地社區利害關係人之訪談重點
... 34
表 3-6 本研究量化調查問卷之題項一覽
... 42
表 3-7 受訪者身分統計表
... 44
表 3-8 例行性安全檢查費用
... 45
表 3-9 修繕或重建所需費用
... 47
表 3-10 政府單位應如何協助社區進行修繕或重建
... 47
表 3-11 例行性的安全檢查人員資格
... 48
表 3-12 具體落實之建議題項答題統計
... 49
表 3-13 美國、英國天然災害保險制度彙整
... 56
表 3-14 日本、紐西蘭天然災害保險制度彙整
... 58
表 3-15 山坡地建築管理辦法之增修草案
... 65
摘要
關鍵字：山坡地社區、自主防災管理、山坡地建築管理辦法 一、研究緣起 坡地邊坡雖由各地方政府對轄區內災害風險較高之山坡地進行檢查，並區分 等級責成社區進行改善與監測，然國內山坡地住宅社區眾多，政府資源有限，實 需回歸社區自主擔負水土保持設施(監測)檢查、管理維護及修繕之責，以確保自 家居住安全。 二、研究方法及過程 本研究之執行將以國內累積眾多山坡地社區管理相關法令制度為基礎，加以 探討蒐集補充及更新至目前之法令規範。此外，以目前中央及地方政府之執行現 況，掌握目前國內山坡地社區管理時，實際所面臨之課題；輔以參考以山坡地管 理制度周延著稱之香港做為制度，藉以補強我國山坡地社區管理法制不周之處； 再者，透過質性訪談、專家座談會及量化問卷調查等方式，蒐集各級政府主管機 關、社區、相關業者及山坡地社區居民等利害關係人之意見與共識，研提出國內 可行之山坡地社區防災自主管理制度建議方向，以做為研擬法令條文草案之基 礎。 三、重要發現 由相關法令的解釋可知，山坡地社區的安全維護管理項目方面，維護管理義 務人應為所有權人，而在山坡地社區內的執行者應為社區的管理委員會。再者， 透過專家座談會與質性訪談的共識凝聚可知，山坡地社區防災維護制度建立的法 源依據，應以建築法第 97-1 條較為合適。因此，在山坡地建築管理辦法內，新 增使用管理之相關法令草案內容。藉以提供後續進行山坡地自主防災維護管理之 參考依據。然而，從本研究針對不同身份受訪者量化問卷調查之結果可知，認為 應由政府部門負擔檢查費用的受訪者佔 71.6%之多。顯示，山坡地自主維護管理 的思維 、概念與合理性，仍尚未清楚的傳達給一般大眾瞭解。後續在實際推動上， 仍需要更多的宣導與推廣，才可使自主維護管理的制度能夠具體落實。四、主要建議事項 建議一 積極進行山坡地社區防災管理維護制度之教育宣導活動：立即可行建議 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：地方政府 從本研究針對不同身份受訪者量化問卷調查之結果可知，認為應由 政府部門負擔檢查費用的受訪者佔 71.6%之多。顯示，山坡地自主維護 管理的思維、概念與合理性，仍尚未清楚的傳達給一般大眾瞭解。後續 在實際推動上，仍需要更多的宣導與推廣，才可使自主維護管理的制度 能夠具體落實。 建議二 研訂山坡地社區防災管理維護制度之法令制定與配套措施：中長期建議 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：金融監督管理委員會、行政院農業委員會水土保持局 以本研究所提出之山坡地社區防災自主管理法制化之增修內容為 基礎，其相關配套措施至少應包含下列： 本研究根據相關法規與文獻等次級資料的彙整結果，加上專家座談 會與質性訪談的共識凝聚，最後輔以量化問卷調查之結果，已提出山坡 地社區防災管理維護機制之修訂法令草案與配套措施制定之重點方 向。後續仍待主管機關將此草案與配套措施之細部內容具體落實。其 中，建議未來研擬之相關配套措施至少應包含下列： 1. 山坡地社區住宅基金之成立 2. 山坡地社區住宅修繕經費補助辦法之制定 3. 山坡地社區安全檢查管理辦法之制定
第一章緒論
第一節研究緣起與目的
臺灣地狹人稠且基於就業及教育因素，人口遷徙集中於北部地區， 為因應可建地供給不足，民國六十、七十年代大舉開發都會周邊之山坡 地社區，當時開發完成之社區完工使用迄今已逾三十年，邊坡擋土設施 日漸老舊，加上近年氣候變遷極端降雨事件頻傳，災害風險日益增高， 亟需加以因應。 目前坡地邊坡雖由各地方政府對轄區內災害風險較高之山坡地進 行檢查，並區分等級責成社區進行改善與監測，然國內山坡地住宅社區 眾多，政府資源有限，實需回歸社區自主擔負水土保持設施(監測)檢 查、管理維護及修繕之責，以確保自家居住安全。 鑒於上述，期能透過國內現有相關法令制度與實施現況的檢討，瞭 解我國實施山坡地社區自主管理課題、實施障礙。同時，參照國外相關 成功案例以及綜合了解利害關係人意見與共識，從法令面、行政面與執 行面之機制以及相關配套措施等，建構完整之山坡地社區自主防災體 系，降低災害風險，提升山坡地社區韌性。第二節預期目標
1. 檢討我國實施山坡地社區自主管理課題、實施障礙。 2. 從法令面、行政面與執行面之機制以及相關配套措施，建構或增修 山坡地社區自主管理制度架構與重點事項；並綜合了解利害關係人 意見與共識，歸納可行之推動方向。 3. 有助於建構完整之山坡地社區自主防災體系，降低災害風險，提升 山坡地社區韌性。第三節本計畫之重要性
目前國內正大力推動以社區為單位進行之災害防救計畫，其主要概 念包括災前準備、災中應變及災後重建等，期望能藉由社區單位建立具 即時性且高效率的防災體系。 然而，目前台灣地區的坡地邊坡(包含擋土牆)仍由各地方政府對轄 區內災害風險較高之山坡地進行檢查，並區分等級責成社區進行改善與 監測。然而，台灣地區山坡地面積廣大、政府資源有限，易造成無法全 面普查、無法提早發現問題等之缺憾，使得颱風豪雨之際、災害發生的 機率無法有效降低。同時，災害發生後的重建費用又極為龐大，盡皆加 劇政府部門的財政負擔。再者，日本於 311 東日本大地震後，提出「防 災 4.0」的口號，主要係因體認到大規模巨災發生時行政部門力有未逮， 故強調以社區「共助」取代政府提供「共助」，藉以降低面臨災害之風 險。 因此，若能透過本計畫的執行，從法令面、行政面與執行面著手， 建構完整的山坡地社區自主防災體系，使社區自主擔負水土保持設施 (監測)檢查、管理維護及修繕之責，以確保自家居住安全之責。預期將 有效提升山坡地社區遭受坡地災害侵襲的風險，同時亦能減輕政府單位 於災害重建的財政負擔。第二章山坡地社區防災制度之探討與本研究工作內容
第一節國內外之山坡地社區防災制度文獻回顧
目前國內均有許多學者針對都會社區與非都會之山坡地社區之防 災管理進行研究，而國外如日本等學者於自主防災推動之部分也均有相 關研究 ，本研究將其整理如下所述，期能透過國內山坡地社區防災管理 法令制度及實施現況之探討，以及國外成功經驗的彙整，進行國內山坡 地社區防災可能面臨的課題與可能參考改善的面向等參考，進而可達到 擬定山坡地社區自主防災機制之整體架構。 表 2-1 國內外有關本案之研究 文獻與案例名稱 作者/出處 摘要說明 臺北市都會社區防 災管理實務推動 周瑞生、吳家 輝，2014，物業 管理學報，第五 卷第二期。 本文採質性個案分析，運用參與觀察法、行 動研究的反思等方法，進行資料蒐集與實證 剖析，輔以研究者實地參與協助社區防災之 經驗，觀察案例社區進行防災整備之過程。 最後，分別從因應策略、運籌管理及組織行 為等構面，擴展歸納影響都會層級社區災害 防救工作推動之關鍵因素，並據以提出改善 雛議，作為未來相關單位強化推動社區防災 與發展策略之參酌。 地方政府推動社區 災 害 防 救 之研 究 -以桃園縣防災社區 為例 李龍潭，2010， 國立中央大學土 木工程學系碩士 論文 台灣目前的防救災工作除了公部門積極推 動外，也依法由鄉鎮市公所推動社區進行防 救災計畫，因此本文本選定桃園縣 2 個參加 內政部災害防救示範社區及桃園縣防災社 區倍增計畫之 34 個社區,合計 36 處為對象, 調查分析所屬鄉鎮市公所首長、業務承辦人 員、消防單位、社區民眾對於社區災害防救 推動過程之意見與成效。 山坡地住宅社區使 用管理法治之研究 內政部建築研究 所，2002，內政 部建築研究所研 究計畫成果報告 本文旨以確保山坡地住宅社區之公共安全 與完善使用管理，分析國內外山坡地住宅社 區之相關案例，並分析討論現行之管理法令 制度，已提出因應之課題、對策與應改善機 制，並初擬「基地構造與設施管理維護之綱 要計畫」及「山坡地住宅社區之管理維護辦 法」，期望能強化目前法制上的不足。 預防巨災型複合式 災害之公私管制— 以政策保險為核心 盧一婷，2013， 國立台灣大學法 律學院法律學碩 士論文 本文探討臺灣公部門因應巨災所面臨的風 險管理機制、法制與財源上的限制,觀察目前 先進國家預防天然災害的公私管制措施,並 以國家間政策型的天然災害保險制度發展 作為比較基礎。從預防的角度言之,部份國家 於防災規劃、天災保險制度的發展上均有所文獻與案例名稱 作者/出處 摘要說明 欠缺,並且有此類保險普及率不足之問題。有 鑑於複合性災害跨境性、巨損性之特徵,世界 上若干跨政府組織與非政府機構,均紛紛提 出組成「公私合夥的多重部門」作為防災機 制與風險分散法制的建議。 簡易坡地自主安全 管理系統建立之研 究 李昊哲，2005， 私立中原大學土 木工程學系碩士 學位論文 本研究將擷取國內各坡地管理系統之優 勢，如簡易及傳統監測系統、航照技術、資 訊系統架構、防災技術建立等，針對個別坡 地社區之特色，設計適合的坡地安全管理系 統，並搭配傳統監測儀器進行安全觀測。同 時，系統亦將提供監測數據管理及查詢功 能，綜合以上觀點設計一套自主型坡地安全 管理系統。 山坡地防災社區組 織建構之研究 林建宏，2008， 內政部建築研究 所自行研究報告 近年來台灣各類天然災害趨於頻繁,社區在 災害防救的地位越趨重要,尤其是災害初期 的救災應變以及災後的重建。因此，本研究 首先利用文獻回顧方式，針對社區防災相關 課題、國內外防災社區相關文獻及案例進行 分析探討,其次歸納分析當前山坡地防災社 區相關課題並尋求解決對策,最後研擬山坡 地防災社區組織之架構,期能有助於山坡地 社區居民瞭解居住環境之災害特性,並尋求 適合的抗災策略。 防災社區推動機制 之研究 羅億田，2006， 國立台北科技大 學土木與防災研 究所碩士學位論 文 本研究以美國的〞Project Impact”及日本神戶 市「防災福利社區事業計畫」與印尼地區則 有洪水減災方案等進行國外文獻回顧,並以 國內近年推動的方式加以比較分析,最後以 實驗個案,進行推導理論的驗證,以得到最終 的成果。 坡地社區安全工法 及防災預警系統之 研究(一) 子 計 劃 一 : 坡 地 住 宅地區防災預警及 通報系統之研究 李咸亨，中華地 理 資 訊 協 會 ， 2002，內政部建 築研究所研究計 畫成果報告 本研究計畫『坡地住宅地區防災預警及通報 系統之研究』,係藉由收集坡地社區各類型災 害案例，擬定災害潛勢範圍劃定方法與原則, 並透過硬體設施之安全監測,建構完整之防 災預警管理組織及通報系統架構,以確保坡 地社區居民生命財產之保障。 自主防災社區推動 成效之評估—以宜 蘭縣為例 廖堂傑，2013， 國立宜蘭大學建 築與永續規劃研 究所碩士論文 本研究選定宜蘭縣參加自主防災之七個社 區，藉由專業推動團隊等公司團體之共同參 與，以打造安全及防災之社區生活，推動過 程特別強調防災信念而非工程手法，以該些 社區參加活動之防災組織成員為對象，透過 文獻分析及問卷調查等方式進行該計畫的 成效分析。 南投縣山坡地管理 執行成效探討 郭 立 昇 、 何 世 華，2009 本研究以「山坡地預防管理」的思維為出發 點,希望能突破政府在山坡地管理的傳統方 式,達到全民參與「自我管理」的目標,並以 行政院農業委員會水土保持局建立之「山坡 地管理資訊系統」內統計資料為依據,藉由分
文獻與案例名稱 作者/出處 摘要說明 析、探討南投縣近 5 年來(93-97 年)所執行 之成效,作為研擬政策與推動山坡地管理之 參考。 Action research on disaster reduction education: building a "Community of Practice" through a gaming approach. Yamori, K. (2009). Journal of Natural Disaster Science, 30(2), 83-96 研究發現，應用「實踐社區」理論透過互動 式學習平台，加入災害安全講習課程，進而 對民眾產生學習興趣，可引發學習者正確之 防救災行為，並吸引更多居民參與的意願， 促使長期實施災防教育與協作學習合理發 展。 Enhancement of disaster preparedness with social capital and community capacity: a
perspective from a comparative case study of rural communities in Kochi
Mimaki & Shaw （2007）Japan. SUISUI Hydrological Research Letters, 1, 5-10. 近年來，災害防救強調全民防災之重要性， 並以社區為主體之推動方式引起重視，認為 政府推動社區防災應考慮社區領袖之領導 力、社區網絡之結合性及社區學習機制，以 強化社區整體防救災能力。
第二節山坡地社區防災制度之重要文獻及案例概述
根據上述彙整之國內外相關研究文獻與案例，茲將其中與本案極為 相關、且成果豐碩的重要文獻及其細部內容等，說明如下： 一、 內政部建築研究所(2002)「山坡地住宅社區使用管理法治之研究」 本文旨以確保山坡地住宅社區之公共安全與完善使用管理，分析國 內外山坡地住宅社區之相關案例，並分析討論現行之管理法令制度，已 提出因應之課題、對策與應改善機制，並初擬「基地構造與設施管理維 護之綱要計畫」及「山坡地住宅社區之管理維護辦法」，期望能強化目 前法制上的不足。其主要研究成果如下： (1)分析現行山坡地住宅社區使用管理階段法治面、權責面與管理組織 面之課題、對策與現行法令修改建議。 (2)提出改善山坡地住宅社區之配套措施與短中長期對策 (3)研擬「基地構造與設施管理維護計畫」之綱要範本以供參考 (4)初擬「山坡地住宅社區管理維護辦法」之架構說明 (5)社區管理維護權責應歸為區分所有權人且得交由管理委員會執行 (6)應建立山坡地住宅社區之「安全社區標章」制度 (7)應建立完整之山坡地住宅社區基本資料與資訊系統 二、 內政部建築研究所(2008)「山坡地防災社區組織建構之研究」 近年來台灣各類天然災害趨於頻繁,社區在災害防救的地位越趨重 要,尤其是災害初期的救災應變以及災後的重建。因此，該研究首先利 用文獻回顧方式，針對社區防災相關課題、國內外防災社區相關文獻及 案例進行分析探討,其次歸納分析當前山坡地防災社區相關課題並尋求 解決對策,最後研擬山坡地防災社區組織之架構,期能有助於山坡地社區 居民瞭解居住環境之災害特性，並尋求適合的抗災策略。茲將該研究之重要成果列舉如下： (1)所謂防災社區，除包括社區營造的意涵外，尚需考量社區災害風險 因子、社區脆弱度與回復力等。因此，山坡地防災社區組織並非定 型化之組織，乃是可以調整、成長、可永續發展之組織。 (2)山坡地防災社區組織所應具備之機能，經本研究歸納出應滿足包 括：「常態化之自主防災管理機制」、「制度化之防災技術支援系統」 及「基準化之防災資金籌措方式」等三項基本機能。 (3)山坡地防災社區組織之發展策略方面，提出包括：「以社區營造概 念、凝聚社區居民共識」、「以風險辨識工具，瞭解社區環境潛災」、 「以社區學習方法，以增進社區防災意識」、「以技術支援手段，提 升社區防災技能」、「以社區自主導向，落實社區防災管理」以及「以 永續發展願景，激勵社區持續成長」等六大策略。 三、 內政部建築研究所(2016)「山坡地社區防災自主管理法制化可行性 研究」 透過現有法令的探討與各方意見彙整可知，山坡地安全檢查的項目 應至少包括社區基地範圍內的自然邊坡、人工邊坡、排水設施、道路、 建築物及沉砂滯洪池等。同時，前述項目的管理維護義務人，應為所有 權人，而以山坡地社區而言，應由管理委員會負責執行之動作。再者， 法令依據方面，目前內政部所轄之建築法第 97-1 條已有提及「山坡地 建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築 機關定之。」 依據建築法第 97-1 條所制訂的「山坡地建築管理辦法」已有針對 審查許可及施工管理等進行詳細規範。因此，研究所述之山坡地社區自 主防災管理，應可在此管理辦法中進行增修，增修草案之重點內容包括：
(1)山坡地社區之安全維護管理項目的名詞定義，至少應包含自然邊 坡、人工邊坡、排水設施、道路、建築物及沉砂滯洪池等。同時， 針對管理維護的義務人進行定義，應為管理委員會、所有權人、區 分所有權人或使用人。 (2)新增山坡地建築「使用管理」之相關規定，明定山坡地社區管理義 務人之權責範圍以及作為，內容至少應包括： a. 山坡地社區之安全維護管理項目應由管理維護義務人負責檢查、維 護及修繕。 b. 安全維護管理項目之檢查內容、方式、頻率及相關注意事項，由主 管機關另行訂定之。 c. 管理維護人應定期進行安全維護管理項目的檢查，並將檢查結果報 請主管機關備查。 d. 安全維護管理項目之檢查人員資格，由主管機關定之。 (3)主管機關應主動針對未定期進行自主管理之社區進行列管、舉報與 相關罰則之相關規定，藉以確保山坡地社區使用管理的確實執行。 (4)安全維護管理的經費來源說明，明訂產生費用應由公共基金或由區 分所有權責按其共有之部分比例分擔之。 (5)確實執行安全維護項目自主管理的社區，可頒發優良標章或視情況 給予補助經費，藉以鼓勵或提升民眾自主防災之意識。相關優良標 章及補助辦法，由主管機關訂之。 四、 香港地區土力工程處之山坡地管理制度 香港地區於 1972 年至 1976 年間山坡地災害頻傳，尤以 1972 年旭 龢道的山泥傾瀉與秀茂坪道塌泥事件造成 138 人罹難最為嚴重；香港政 府遂於 1977 年成立「土力工程處（Geotechnical Engineering Office，簡
稱 GEO）」，並致力提升私人斜坡安全，其主要策略包括：舉辦公眾教 育活動、為業主提供協助及諮詢服務、對私人斜坡進行安全篩選及對私 人斜坡採取知危而行的原則等。茲將香港針對私人斜坡的管理單位與法 源依據、相關制度與實施作法及私人斜坡維修作業之經費來源等進行彙 整與探討，如下所述。 (一)管理單位與法源依據 在有關私人斜坡的主要管理單位方面，包括屋宇署（Buildings Department，BD）及土力工程處(GEO)。其中，屋宇署為香港特別行政 區政府發展局轄下的部門，其成立目之的是依照《香港法例》第 123 章《建築物條例》及相關法例，以改善香港樓宇建造和維修的質素為主， 其中包括提供樓宇安全貸款計劃、監管建築環境（地盤）安全及以執法 行動對付新建築物的違例行為、危險樓宇及危險斜坡、排水渠的損毀和 招牌安全等；而土力工程處為香港特別行政區政府土木工程署轄下的三 個工程處之一，負責進行廣泛的土力工程。而這些工程皆是與安全、按 照經濟原則使用以及發展土地有關。其工作內容範圍廣泛，主要業務範 圍包括進行坡地安全監管之行政作業、制定安全標準、研究發展、改善 不符合標準之斜坡、教育資訊服務及執行岩土工程計畫等。 再者，在有關私人斜坡之法源依據方面，香港土力工程處的坡地管 理辦法，所採行的法源依據為《建築物條例》(第 123 章)，其可賦予建 築事務監督發佈書面命令，並宣布該土地或構築物構成危險或可變得危 險；而業主需提出改善之工程方案後，再由建築事務監督(屋宇署)回 覆。若改善方案獲得批准，則可命令其在指定的期限之內進行工程，同 時且須符合規範之標準。同時，建築事務監督送達命令後，需將命令以 註冊摘要的方式，在土地註冊處針對命令所關乎的土地或構築物進行註 冊。若因故無法執行工程，建築事務監督可無須再行通知，而主動進行 相關工程，該工程或勘測的費用，可向該擁有人或有義務保養土地或構 築物的擁有人追討，或根據有關政府租契有義務保養該土地或構築物的 擁有人。此外，由建築事務監督簽署並述明根據第(3)款進行的任何工
程或勘測的完成日期的證明書，即為該事實的表面證據。如有緊急情 況，建築事務監督可無須通知擁有人或有義務保養土地或構築物的人， 進行或安排必需之工程，且有關費用即可向該擁有人或有義務保養土地 或構築物的人追討。 (二)相關制度與實施作法 如前所述，香港在有關私人斜坡之管理制度方面，首先土力工程處 將為私人斜坡進行安全篩選研究。如有證據顯示某處私人斜坡有潛在危 險性時，土力工程處將建議屋宇署根據《建築物條例》，向斜坡業主發 出危險斜坡修葺令，要求業主勘測並進行所需的工程，藉以解決問題。 再者，針對評估結果為有立即性的危險，並必須即時採取補救行動 的私人斜坡，土力工程處會建議屋宇署直接進行緊急修葺工程。同時， 屋宇署將根據《建築物條例》向業主追討工程費用。最後，對於已向業 主發出危險斜坡修葺令的私人斜坡，屋宇署在所需之鞏固工程完成前， 將監控斜坡之安全性。在上述有關私人斜坡業主的責任歸屬、斜坡及擋 土牆的維修作業、私人斜坡安全篩選及危險斜坡修葺令等，茲將分別說 明如下。 1. 私人斜坡業主的責任歸屬 首先，香港地政總署將根據地契條件、建築圖則、地盤平整圖、航 攝照片和其他有關文件，進行人造斜坡的權屬釐清。目前，香港地區的 人造斜坡可按權屬和維修責任劃分為政府斜坡(67%)、私人斜坡(23%) 和混合責任斜坡(10%)。 在政府負責之斜坡方面，土力工程處負責評估斜坡的穩固程度，以 便進行所需的鞏固工程。政府斜坡視其所處的位置和相關的設施，分由 不同的政府部門(包括房屋署和地政總署)負責維修。再者，混合責任斜 坡方面，係斜坡的一部分由政府擁有，其餘部分則由私人擁有。政府和 私人業主各自負責維修所佔的部分。最後，私人斜坡的安全和維修，係 由斜坡的業主負責。私人斜坡業主將負責檢查、維修、修葺及鞏固其地 段內的斜坡，以及地契或其他土地業權文件所指明的毗連斜坡（在部份
土地批約條款中，要求私人業主負責維修與其斜坡地段毗連的斜坡）， 業主可視其情況，向律師或產業測量師尋求詮釋地契文件內明定的維修 責任。 在上述所論之維修責任中，自 2006 年起，為加速斜坡維修責任之 歸屬問題，土力工程處會擬備維修責任檢討報告，記錄維修責任之歸 屬。同時，在報告加入背景及相關佐證資料。在此過程中，土力工程處 會將維修責任之檢討報告，交予屋宇署和地政總署審閱，並徵詢意見。 而屋宇署或會要求土力工程處安排地段界線測量，以確定斜坡的業權。 進行測量後，土力工程處會尋求地政總署確認測量結果。值得一提的 是，在特定個案中，屋宇署和地政總署可能需就地契文件的詮釋，徵詢 法律意見，而此一過程通常需時甚久。如斜坡還涉及違例建築工程，則 需待違例建築清拆後，始可建議發出危險斜坡修葺令。 2. 斜坡及擋土牆的維修作業 在 1995 年土力工程處出版之《岩土指南》第五冊《斜坡維修指南》 中，載列維修人造斜坡的建議作業方法，以供政府部門和私人斜坡業主 參考。此外，民政事務局局長根據《建築物管理條例》(第 344 章)(條 例)第 44(1)(b)條，以主管當局的身分發出《大廈管理及維修工作守則》 中，亦載明業主須按照《岩土指南》第五冊的規定維修屬其負責範圍內 的斜坡，以確保其狀況良好。 《岩土指南》第五冊所載列建議的作業方法，包括在設計周全和妥 善建造的斜坡進行一些必須的維修檢查和維修工程，以維持它們良好的 狀況。其所建議之私有人造斜坡稽查維修作業架構示意如圖 2-1 所示。
圖 2-1 私有人造斜坡稽查維修作業之架構 (摘錄自陳建忠、蔡綽芳、陳伯勳，1999) 3. 私人斜坡之安全篩選 土力工程處委聘顧問為私人斜坡進行安全篩選研究。在每份顧問合 約中，該處均會向顧問提供獲最高優先次序評分之私人斜坡清單(指定 斜坡)。同時，將以地段為單位的方式，尋找鄰近地方的其他斜坡(關連 斜坡)，其包括與各處指定斜坡位處同一地段的其他斜坡。其後，顧問 將就評分最高的指定斜坡及關連斜坡進行安全篩選研究。 針對選取進行安全篩選研究的私人斜坡，顧問將提供兩份報告之編 撰。其一，為安全篩選研究報告，針對斜坡是否穩固進行評估(以航攝 照片等現有資料的判釋和實地視察為基礎)；其二，係為維修責任檢討 報告，此一部份將根據分析地契文件和所蒐集得的證據，進行維修斜坡 的權責歸屬。
最後，依據安全篩選結果，如有私人斜坡需要進行勘測和改善工程 時，土力工程處將建議屋宇署向業主發出危險斜坡修葺令。而在實地視 察時，如發現斜坡有即時危險，土力工程處會建議屋宇署安排該署的定 期合約承建商進行緊急維修工程。 4. 危險斜坡修葺令 經土力工程處為私人斜坡進行安全篩選研究後，如有表面證據顯示 特定私人斜坡有存在危險或有可能變得危險時，土力工程處將向屋宇署 建議發出危險斜坡修葺令，要求業主委託專家勘察斜坡及按需要進行修 葺。同時，一般民眾為維護自身權益，亦可在顯眼處看到危險斜坡修葺 令，或可至土地註冊處網站查詢屋宇署有無對樓宇或地段發出危險修葺 令，以及業主是否完成修理並獲署方發出的核可證明文件。 在提交斜坡工程建議書的時限與上訴事宜方面，私人斜坡業主收到 危險斜坡修葺令之後,須勘測斜坡並提交斜坡工程建議書予屋宇署審 批。根據修葺令所指定，屋宇署將給予私人斜坡業主 2 個月時間，委 聘負責勘測的認可人士（認可人士指名列於根據《建築物條例》第 3 條 備存的認可人士名冊上的人士。）以及另外 5 個月進行勘測和提交工 程建議書予屋宇署審批。工程建議書獲批後，私人斜坡業主須按建議書 進行工程。如符合某些條件，業主經申請後可獲准延長完工時間。此外， 依《建築物條例》規定，收到危險斜坡修葺令的私人斜坡業主，可在修 葺令發出日期起計 21 天內，向上訴審裁小組提出上訴，並在審裁小組 作出裁決前，修葺令不用如期執行。 最後，如果斜坡修葺令所規定的勘察及修葺工程沒有在限期前進 行，屋宇署會安排承建商代業主施工。其後，再向業主追繳費用且另加 收監工費用。而業主若不清付費用，屋宇署即會在土地註冊處的業權紀 錄上，將欠帳證明書登記在案，作為該物業的第一押記，而欠款還需加 上年息十厘的利息。待所有費用悉數清繳後，欠帳證明書才會被撤銷。 此外，業主如沒有合理解釋而不遵從法令的要求，會被檢控觸犯《建築
物條例》。最高刑罰為五萬元及監禁一年，重犯個案則另加每日罰款五 千元。在 2001 年~2010 年期間，屋宇署共針對 91 份修葺令提出檢控， 其中有 17 名私人斜坡業主被定罪。 (三)私人斜坡維修作業之經費來源 針對私人斜坡維修作業之經費來源，包括屋宇署提供之資助，以及 法團常設基金等兩方面，茲將分述如下。 1. 屋宇署提供之資助與貸款 在屋宇署提供之有關私人斜坡維修作業資助計畫中，包括樓宇安全 貸款計畫及樓宇維修綜合支援計畫等兩種。其中，樓宇安全貸款計畫係 在 2001 年 4 月，立法會財務委員會批准為數 7 億元的財政承擔，設立 綜合貸款計畫。由 2001 年 7 月起，屋宇署透過改善樓宇安全綜合貸款 計畫，向希望獲得資助的私人樓宇個別業主提供貸款，可用以進行改善 樓宇或私人斜坡安全的工程，每個居所單位的貸款上限為 100 萬元。 申請人如有財政困難可申請免息貸款，但須接受經濟狀況審查；如申請 低息貸款，則無須接受審查。此外，屋宇署向私人斜坡業主發出危險斜 坡修葺令時，即會通知業主有關綜合貸款計畫和新設的樓宇維修綜合支 援計畫之相關資訊，而這些計畫即會向有意進行斜坡補救工程的業主提 供資助。 在樓宇維修綜合支援計畫方面，係由香港房屋協會和市區重建局撥 款推行和管理，其為樓宇業主提供津貼和貸款。在樓宇公用地方進行的 相關工程，包括斜坡維修工程，樓宇業主可同時從樓宇維修綜合支援計 畫和綜合貸款計畫中獲得資助。 2. 法團常設基金 根據《建築物管理條例》（第 344 章）第 20 條，法團必須設立常 設基金，用來支付公契規定的權責費用，如聘用管理員、清潔工等，以 及整體應付的保險費、各種稅項及其他支出，包括各類與保養及修理有 關支出。通常法團每年預算開支，包括維修及保養費用，許多負責任的 法團會把屬於他們的斜坡維修列入當中。同時，亦有法團未雨綢繆，設
立備用基金，以備不時之需。而對於沒有業主立案法團的私人樓宇,由 民政事務總署鼓勵和協助業主成立業主立案法團，以便處理樓宇管理事 宜,包括斜坡維修 (如果斜坡構成樓宇業主共同擁有的土地的一部分)。 綜合上述，香港土 力工程處在推動坡地防災之相關法令中，較值得 注意的機制有以下幾項： (1) 將「斜坡與擋土牆」納入建物管 理條例中「公共地方」的定義， 藉由公共地方之相關法令規定，業主便有責任將「斜坡與擋土牆」 視同公共地方而依法予以維修及管理，藉以解決以往無人管理的 弊端。 (2) 將建築大廈之「公共 契約」納入斜坡維修條例，並需載名「業 主維修之斜坡位置圖」，要求業主定期維修坡地工程。 (3) 新建樓宇在 買賣說明書 (4) 將有潛在性危險之坡地，向業者發出危險斜坡維修 令，要求業 者對其坡地進行維修工程。 中需包括有關已建或將建之斜坡位置 圖，且在其買賣同時需明確說明業主之維修責任。 此外，行政院研究發展考核委員會(2009)亦提及，香港山坡地管理 制度會如此完整，必須歸功於其土地制度與行政資源的優勢： (1) 土地所有權歸屬國有，一般民眾對於土地只有租賃權，土地所 有權為政府所有。此制度讓香港政府在劃定責任者時有很大的方 便，可以清楚的界定斜坡安全維護的負責權。 (2) 行政資源的優勢，香港政府出租土地後將有一定的資金收入， 而大量資金的收入則提供對山坡地管理、維護及研究計畫提供了 充分的資源。
五、 文獻回顧之綜合評析 綜合上述文獻回顧之綜整結果可知，在建研所 2002 年、2008 年及 2016 年的研究中，已透過相關次級資料的蒐集、現況遭遇問題的探討 以及利害關係人的質性訪談等，擬定山坡地社區自主維護管理制度方 面，應注意之事項。同時，也擬定了自主管理之整體架構，最後提出山 坡地維護管理辦法之建議修訂草案。然而，以前人研究之成果而言，大 致上仍有三項議題仍有待釐清與深入探討之空間。首先，針對山坡地社 區之定義並無明確的解說與探討說明，故後續納管或需推動輔導的對象 不甚明確；再者，上述研究成果皆建構於次級資料彙整與質化調查之結 果。然而，山坡地自主維護管理在未來實際推動時是否能真的落實，似 仍有待更廣泛且不同面向的意見蒐集，始能進而擬定更具可行性的推動 方案；最後，因應相關制度在具體落實層面的問題，也應針對該些問題 提出相對應可能解決的配套措施研擬方向，始可讓法令制度在實際推動 方面能更為順利且落實。 緣上述，本計畫之工作重點除了以往報告或其他次級資料彙整、擴 大利害關係人的訪問對象與深度以外，尚加入了對於山坡地社區定義之 探討以及針對公私部門與專業技師進行網路問卷之意見蒐集。期更深入 的了解山坡地自主維護管理的制度面與技術面等，在實際推動時可能將 面臨之課題。同時，也針對這些課題提出配套措施研擬之具體方向。藉 以提供主管單位在研擬自主管理法案之參考。
第三節本研究之工作項目與內容
本計畫之執行將以國內累積眾多山坡地社區管理相關法令制度為 基礎，加以探討研擬山坡地社區防災管理維護機制與配套措施。同時， 進行利害關係人訪談並凝聚共識，俾研提出國內可行之山坡地社區防災 自主管理制度，研擬山坡地社區防災管理維護相關法令草案。研究內容 主要包括下列五項，研究流程圖則如圖 2-2 所示。 一、 研擬山坡地社區防災管理維護機制與配套措施，包括(1)制度面： 如權責歸屬、管理維護經費來源(含估算公、私部門需投入經費)、 防災檢查申報制度、後續追蹤管理等項目；(2)執行技術面：如檢查 人員資格、檢查項目、頻率及方式等項目。 二、 就上述擬定架構與配套措施為基礎，進行利害關係人訪談及彙整分 析，並凝聚共識。 三、 就山坡地社區防災管理維護架構之技術面，對台北市及新北市之山 坡地社區、技師公會及執業技師等進行網路問卷調查。 四、 質性訪談與量化調查結果之討論分析與架構配套措施之回饋修正。 五、 綜合上述成果研擬山坡地社區防災管理維護相關法令草案。第三章山坡地社區防災管理維護制度與配套措施之研擬
第一節山坡地社區防災管理維護機制與配套措施之架構探討
一、 山坡地社區之定義 現行條文並未直接明述「山坡地社區」之定義，故分別從「山坡地」 及「社區」等兩個面向，透過相關法規條文與文獻回顧等，進行定義上 之探討與彙整，如表 3-1 所示。 表 3-1 山坡地及社區定義之相關文獻彙整 分類 資料來源 定義 山 坡 地 水土保持法 山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或 直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就 合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土 地： (一) 標高在一百公尺以上者。 (二) 標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。 山坡地保育利 用條例 本條例所稱山坡地，係指國有林事業區、試驗用林地及保安林地以 外，經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利 用之需要，就合於左列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告 之公、私有土地： 一、標高在一百公尺以上者。 二、標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。 社區 徐震(1986) 社區是居住於某一地理區域，具有共同關係、社會互動及服務體系 的一個人群。 白秀雄(1992) 社區是佔有一定區域的一群人，他們是因職業、社會文化、生活水 準、歷史背景、地理環境或其他不同，而造成各種不同的自然團結、 自然地域，他們與其所生存的區域相契合，彼此間存在著一種相互 依存的關係。 陶蕃瀛(1994) 社區為一地理區域範圍內共同生活的人群所建構的社會關係網路。 李增祿(1995) 社區是指地理社區、利益社群及生命共同體。 林瑞欽(1995) 社區為具有共同關係，社會互動及服務體系的一個人群。是由居 民，人與人間，人與鄰居間或團體間之互動，產生認同、樂於參與 社區活動的群體。 林振春(1995) 社區是一個地理位置，其大小可分為：村落、城鎮、都市及大都會 區等。 陳其南、陳瑞樺 (1998) 社區的本義比較接近於「社群」或「共同體」的涵義，他既非單純 的空間地域單位，也非行政體系的一環，他應該是指一群具有共識 的社區單位，其共識的程度就是「社區意識」。可以強烈具備「共 同體」的性格，在對外關係方面，甚至可以視為一個具備「法人」 人格的團體。 內政部(1999) 社區，係指經鄉(鎮、市、區)社區發展主管機關劃定，供為依法設 立社區發展協會，推動社區發展工作之組織與活動區域。(資料來源：本研究整理；彭毓文，2007，運用社會資本對推動社區發展之研究) 以本研究所探討之山坡地社區而言，應較符合地理區域上所定義之 社區。若某一住宅建物群符合前述定義之社區，且位於定義之山坡地範 圍內，則應歸類為「山坡地社區」。又山坡地之住宅社區，依照常見的 建築型態，應可大略分為以下兩類：(1)建於山坡地之集合住宅；(2)建 於山坡地上的各自獨立住宅建物，如透天別墅，但共用某些不可分割的 社區設施或設備的集居地區。相關法規定義如表 3-2 所示。 因此，建於山坡地上的各自獨立住宅，彼此間共用部分設備與設 施，依據法理應可歸類於公寓大廈社區，亦即適用公寓大廈管理條例之 各項社區組織運作與權利義務劃分之規定。查內政部營建署訂定之「九 二一震災重建區山坡地住宅社區公共設施補助作業要點」第二項，若建 於山坡地之獨立住宅建物共同使用表 3-2 所述之公共設施，即應符合公 寓大廈管理條例所定義之社區。 如上所述，山坡地在相關法規內有相當明確之定義。然而，在社區 的定義上顯然仍有模糊不清之疑慮。透過國內相關法規的彙整與探討， 大致上若具有共同基地及共同空間或設備，具有整體不可分性地集居地 區，且又坐落於法定的山坡地範圍之內，應該被認定為是「山坡地社 區」。後續即將以此認定標準為基礎，透過與利害關係人的質性訪談、 專家學者座談會等，探討此一定義的合理性。
表 3-2 山坡地社區之相關法規彙整 分類 資料來源 相關條文 集合 住宅 建築技術規則第 1 條第 21 項 集合住宅為具有共同基地及共同空間或設備。並有三 個住宅單位以上之建築物。 內政部 67.06.12 台 內 營 字 第 八 七 五 三三五號函 集合住宅係指具有共同基地及共同空間或設備，並有 三個住宅單位以上之建築物，所稱「共同空間」如樓 梯間、電梯間、門廳、通道等是。所稱「共同設備」 如給水設備之水箱，供電設備之變電室及昇降設備， 防空避難設備等是，所稱「三個住宅單位」係指同一 建築物內住宅單位之合計。 公寓 大廈 公 寓 大 廈 管 理 條 例第 53 條 多數各自獨立使用之建築物、公寓大廈，其共同設施 之使用與管理具有整體不可分性之集居地區者，其管 理及組織準用本條例之規定。 公共 設施 九 二 一 震 災 重 建 區 山 坡 地 住 宅 社 區 公 共 設 施 補 助 作業要點第二項 公共設施係指「山坡地住 宅社區領有雜項執照或實施 建築管理前已完成之公用服務設施，含社區聯外道 路、週邊之擋土設施，排水系統及社區內之駁坎擋土 牆、排水設施 、蓄水池、道 路、照明設備、監測系統 等設施。但不包括建築物及庭院內之設施。 (資料來源：本研究整理)
二、 制度面：如權責歸屬、管理維護經費來源(含估算公、私部門需投入經費)、 防災檢查申報制度、後續追蹤管理等項目 (一)權責歸屬 1.主管機關 根據內政部建築研究所(2016)「山坡地社區防災自主管理法制化可 行性研究」所歸納的相關結論，在山坡地社區防災管理方面，就政府機 關的權責範圍而言，由於在山坡地社區進行開發之前，需進行雜項執照 的申請與取得，同時核發執照的單位係為建築管理機關；同時在建築法 第 97-1 條，已有針對山坡地建築使用管理的法源依據。因此，在山坡 地社區的使用管理方面，應屬內政部的權責範圍。 2.檢查項目的維護管理義務人 內政部建築研究所(2002)的報告指出，目前都市計畫區和非都市計 畫區內之公共設施，權責歸屬不同，一般都市計畫區內由公部門負責公 共設施之管理與維護；而非都市計畫區，法律上應以土地所有權人或使 用者負責。再者，水土保持法及山坡地保育利用條例中，皆規範土地之 利用與經營，有進行水土保持維護之必要，而水土保持義務人則為該土 地之經營人、使用人或所有人。而本案所論之山坡地社區安全維護管理 項目，應可歸屬於水土保持設施之範疇，如人工邊坡、排水設施等。因 此，山坡地社區的水土保持義務人，有進行上述安全維護管理項目之檢 查、修繕之責任。 再者，在山坡地社區之水土保持義務人的界定上，可參照農授水保 字號第 1030236374 號解釋函一文提及「公寓大廈管理委員會屬非法人 之團體設有代表人或管理人，依行政程序法第 21 條規定，有行政程序 之當事人能力。另依內政部營建署前揭函說明公寓大廈管理委員會應依 公寓大廈管理條例第 3 條第 9 款、第 10 條第 2 項、第 36 條第 3 款及第 53 條規定，針對公寓大廈及其周圍有安全及環境維護責任，爰本會認 定公寓大廈管理委員會得為水土保持法第 4 條所稱之經營人，而負擔水 土保持處理與維護之義務。」
安全檢查項目的維護管理義務人，應視該些項目處在的土地範圍而 定，若是以社區基地範圍內而言，上述項目除私人建築物外，多屬於全 體居民共同持有，亦即公寓大廈管理條例中所稱之「共用部分」。因此， 安全檢查、維護及修繕等，也應該由所有權人(全體居民)共同負責。而 以山坡地社區而言，實際執行者應為社區之管理委員會。此外，透過前 述章節對香港地區土力工程處之山坡地管理法令探討可知，其係將「斜 坡與擋土牆」納入建物管理條例中「公共地方」的定義，藉由公共地方 之相關法令規定，業主便有責任將「斜坡與擋土牆」視同公共地方而依 法予以維修及管理，藉以解決以往無人管理的弊端。 綜合上述可知，山坡地社區的安全維護管理項目方面，維護管理義 務人應為所有權人，而在山坡地社區內的執行者應為社區的管理委員 會；同時，政府機關的主管權責單位應屬內政部。而內政部所轄之建築 法第 97-1 條提及「山坡地建築之審查許可、施工管理及使用管理等事 項之辦法，由中央主管建築機關定之。」依據此法所制訂的「山坡地建 築管理辦法」中，有針對審查許可及施工管理等進行詳細規範。然而， 針對「使用管理」的部分，則尚未進行規範。因此，在建研所(2016)的 研究中，已針對山坡地建築管理辦法的「使用管理」部分，進行相關草 案條文的修訂建議，其中也包括可參照香港地區的執行方式，明定山坡 地社區安全檢查項目的管理維護義務人之相關規定。 (二)管理維護經費來源 一般山坡地社區之公共設施，如擋土牆、排水設施等，所需維繕經 費龐大，且常將涉及公共安全的議題。因此，一般民眾的認知，通常以 為這些水土保持設施之維護與管理，應由公部門出資並執行，因而造成 民眾與公部門對權責歸屬的認知差異。如此將導致公共設施管理效率低 落，久未經修繕可能使其失去原有的防護功能。一旦災害發生，對於公 共設施未發揮效果之責任及將來重建計劃的執行權，將再次成為民眾及 公部門間的爭議，最後往往仍由公部門承擔。
透過內政部建築研究所(2016)「山坡地社區防災自主管理法制化可 行性研究」之探討可知，山坡地社區安全維護管理項目之檢查、維護及 修繕，應由水土保持義務人，也就是社區的管理委員會負責之。而公寓 大廈管理條例中明訂，社區應設置公共基金，並由管理委員會保管與使 用。依據公寓大廈管理條例第 10 條之規範，共用部分之修繕、管理及 維護之費用，應由公共基金支付。此外，在非都市土地開發審議作業規 範中對於公共部分之規定，亦說明公共基金之支用範圍，包括公共設施 或必要性服務設施及所需人事費用。因此，公共基金使用於山坡地安全 維護，於法理上有其合理性。同時，由公寓大廈管理條例可知，社區之 公共基金來源主要包括社區居民繳納之費用，以及起造人依工程造價提 撥一定比例之金額納入公共基金。其中，社區居民繳納金額多寡，由區 分所有權人會議決議之，若不繳納則可依法訴請法院裁決。然而，山坡 地社區相較於平地社區，需要更高花費來維持公共設施之安全，因為地 質地形等環境因素，也需要規劃部分經費進行災害風險管理，尤其擋土 牆或排水設施等修繕，皆需耗費相當高的金額，面對龐大支出，一般山 坡地社區的公共基金往往不足以支應，是為目前山坡地自主防災管理的 議題內，所面臨之最大問題。此一方面，以香港的執行狀況而言，係由 屋宇署提供「樓宇安全貸款計畫」及「樓宇維修綜合支援計畫」，需要 修繕人造斜坡的屋主，可同時從樓宇維修綜合支援計畫和綜合貸款計畫 中獲得資助。 因此，雖公共基金使用於山坡地安全維護，於法理上有其合理性。 但在遭遇需要大筆之工程構造物的補強或是修繕費用時，社區居民往往 無力負擔。在如此情況下，是否可參照香港的做法，由政府設置相關基 金，並視其合理性進行補助、低利或無息貸款等，皆有待後續針對利害 關係人進行質性訪談與量化調查之結果，始進行更深入之探討。
(三)防災檢查申報制度 建築法第 77 條提及「供公眾使用之建築物，所有權人、使用人依 法應維持其安全性，並定期委託主管機關認可之專業機構或人員檢查簽 證並申報」；公寓大 厦管理條例第36 條亦明定「定期申報公共安全檢查 並改善之，為管理委員會的業務內容之一。」依據上述規定，「建築物 公共安全檢查簽證及申報辦法」即針對防火避難設施及設備安全等兩大 類，進行明確的檢查規範。然而，目前於此辦法中，顯然尚缺乏本研究 提及之有關山坡地社區的安全維護管理項目，如人工邊坡、排水設施等 之安全檢查。但在整體申報制度方面，仍是可參照公共安全檢查簽證及 申報辦法之方式進行，初步歸納可行之檢查申報流程如圖 3-1、而在面 臨山坡地自主防災之議題時，各利害關係人所需扮演的角色，如表 3-3 所示。後續則將針對初步擬定的架構與內容，進行專家座談會的諮詢與 利害關係人的訪談，其能藉以凝聚共識，並制定更細部的量化調查問 卷，已完整且廣泛的了解此架構與流程的具體可行程度。 圖 3-1 防災檢查申報制度流程
表 3-3 推動山坡地自主防災檢查公/私部門所扮演之角色 三、 執行技術面：如檢查人員資格、檢查項目、頻率及方式等項目。 如前所述，目前建築物公共安全檢查簽證及申報辦法內，僅針對避 難設施及設備安全等兩大類進行規範。因此，在將山坡地社區防災檢查 納入檢查簽證及申報辦法的構想已獲得各方利害關係人的認可與共識 凝聚後(建研所，2016)，更重要的是要建立安全維護管理項目的檢查標 準作業流程，包括人員資格、檢查方法、頻率等，皆是影響此政策是否 能順利且具體落實的重要關鍵。以下則分別針對有關本研究所提及之安 全維護管理項目的各式檢查方法進行回顧，期能藉以歸納後續相關執行 技術面的具體架構。 (一)安全檢視方法 山坡地安全之具體概念為：邊坡、擋土設施、排水設施，在平常、 暴雨或地震時均能維持穩定或正常發揮功能，而不致發生危害生命財產 的事情，即可稱為安全。 就邊坡工程而言，安全係數大於 1 時，即為邊坡內在的阻抗力大於 下滑力，邊坡及擋土設施不致產生破壞。對排水設施而言，表示排水系 統之容量大於實際發生之逕流量，故豪雨發生時能維持有效之排洪功 能，不致產生漫流。(建研所，2002，台灣北部山坡地自主性安全檢視
與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究) 在坡地安全之檢查方面，依照坡地特性、工程方法等，主要可分為 三種安全檢視方法，茲將分述如下。 1. 目視檢查法 所有檢查法中，目視檢查法為最基本且最常用的方法，通常不安全 狀況發生前，地表或擋土設施會發生些許徵兆，若能定期檢查將可提前 預防。由於目視檢查法簡單易行，因此常為使用於自助檢查項目中，當 發現異常時，再進一步調查並監測。 2. 調查分析法 目視檢查法僅觀察地表或構造物的表徵，對於部分潛在因子仍無法 得知，因此需調查山坡地之地質及地下水等狀況，並計算相關參數，進 行穩定性分析，判斷安全係數是否大於 1.0。 3. 儀器監測法 在已出現危險徵兆或災害風險較高之地區，應採行儀器監測法，以 便對坡地安全有更充分的了解，現有之大地監測儀器之正確型及精度 高，可監測地層位移量及地下水位變動，透過適當的規劃定執行，應可 充分達到監測效果。 (二)檢查項目 建研所(2016)「山坡地社區防災自主管理法制化可行性研究」中提 到山坡地社區之安全檢查項目，至少應包含自然邊坡、人工邊坡、排水 設施、道路及建築物等，而沉砂滯洪池亦有超過半數的受訪者提及，且 其也是坡地社區內重要的水土保持設施，故也建議納入檢查的範圍。
(三)檢查頻率 建研所(1999)「坡地住宅社區安檢及監測制度之研究」中提及，對 於維護工作之實施，提出以下幾點說明： 1. 例行性維護工作應至少每年進行 2 次 2. 颱風大雨前、後應立即安排視察排水溝、陰井清除阻塞物 3. 地震後應檢視擋土設施、溝渠有無異狀 4. 年度維護工作在雨季來臨前應檢視乙次 5. 房屋所有人對居家附近每個月應檢視乙次 6. 擋土設施上、下方排水溝及陰井，為隨時清除重點 建研所(2002)「山坡地住宅社區使用管理法制之研究」則提出坡地 社區住戶或管理委員會應在年度計畫中，安排邊坡穩定之定期檢查維修 工作，若坡地社區從未進行過邊坡維修安全檢查，則應立即安排本項工 作。每年至少需進行例行性全面安全檢查一次，避免大量漫流水侵蝕引 發坡地崩塌，而在豪大雨及強烈地震過後，應檢查排水系統及擋土設施 等，若社區位於多雨區域，則應提高檢查頻率，如梅雨季及颱風期。倘 若每年僅安排一次檢查，應安排於非雨季期間，以便維修工程於雨季來 臨前完工。 (四)檢查人員資格 建研所(1999)「坡地住宅社區安檢及監測制度之研究」中，提到坡 地住宅簡易安全檢視之相關人員，包括主管機關、申報人及檢查人，說 明如下： 1. 主管機關：中央政府為內政部營建署，地方政府為各縣（市）政府工 務局。
2. 申報人：建築物所有權人、使用人、政府規定成立之管理委員會。 3. 檢查人：本檢視表以目視及判斷為主，不用繁雜的分析計算，也不需 精密的儀器測量，因此除了建築師、專業技師外，由上述專業人員指 導之下申報人亦可為之。 於上述研究中，亦提出坡地住宅安全檢視流程，先由社區管理人員 或委託之專業人員使用「坡地住宅簡易安全檢視表」進行初步判視，若 檢視等級嚴重則再委請專業人員使用「坡地住宅詳細安全檢視表」進行 檢查，若無安全疑慮則持續進行監測，若狀況不佳則立即進行補強改善 措施。 根據「山坡地住宅社區安全檢查紀錄表說明」，由於該表格涉及專 業技術之判斷，應由技師或專業人員進行檢查並簽章確認，在與社區居 民解說且達成共識後，備請地方政府機關追蹤列管，進行適當之維護措 施，相關條文如下： 1. 本紀錄表格主要提供政府主管機關及專業人士使用，內容屬專業性， 檢查前第 1 項「基本資料」及第 2 項「參考資料」如能事先準備，可 增加檢查之可信度及正確性。本表於現場檢查時採打“v”方式進行， 詳細資料可以書、圖或照片以附件說明。以便社區住宅或作進一步補 強之依據。 2. 由於本檢查表涉及專業技術之判斷及評估，應由專業技術人士檢查紀 錄簽章確認，請各山坡地社區住戶逕自參考選任委託，如有疑義可洽 各地方政府，或各專業團體所設山坡地安全檢查服務小組、鑑定委員 會查詢。 3. 本安全檢查紀錄表，請檢查之專業技師、建築師於查核後，審慎客觀 予以評估及建議，經簽章確認後，向社區住戶詳予解說，作必要之協 助，並經社區簽章同意後，送當地政府機關備案各地方政府給予追蹤 列管，並應作適當之輔導辦理措施。
其餘公布之檢查表格，若屬於自助檢查，應由居民自主檢視自身社 區之安全，且表格通常設計為簡易之社區安全紀錄表，以人人可完整填 寫為目的，於「自主安全檢視手冊中」，針對即安全檢視小組及自主性 檢查做出定義： 1. 安全檢視小組：安全檢視小組係管委會下之組織，執行山坡地社區安 全檢查工作。 2. 自主性安全檢視：安全檢視實施之主要目的在於及早找出可能有危害 之可能性，特別是對於人為活動、居住的安全性考量。以本手冊提出 之簡易的系統與機制，簡易的紀錄格式建立坡地社區之健康紀錄表式 病歷表，其中的選項皆力求簡單易懂，以人人可完整填寫為目的。能 便利並持續的檢視自身社區的安全，以提早發現坡地瑕疵，及時治療。 綜合上述，在有關山坡地社區安全維護管理項目之安全檢視方法、 檢查頻率及檢查人員資格等細部作業流程的面向，以往均有相關可參考 的研究、報告或手冊等資料。然而，本研究重要之目的，即在於透過相 關文獻的彙整，搭配山坡地社區「自主」防災管理的思維方向，研擬具 體可行的作業流程。因此，首先蒐集相關資料並進行綜整與探討，嘗試 歸納初步架構與方向。其後，再搭配質性訪談、專家學者座談會及量化 問卷之調查，凝聚共識並制定細節內容與作業流程，供未來實際執行之 參考。
第二節利害關係人訪談及彙整分析
一、 質性訪談方式說明 質化研究是社會科學中觀察人類社會互動行為的重要研究方法之 一，而個案研究已是質化研究經常被使用的方法。一般而言，質性研究 法可以補足過去在管理領域中以理論、假設驗證為目的之量化研究方法 之侷限，而改以理論建構為職志的探索式研究（Gephart, 2004）。此種 以理論建構為目的之研究法特別在現今複雜的商業情境與科技動態 下，許多商業互動行為已很難以單純的因果關係來推論（甚至可能為互 為因果），特別突顯其重要性。 訪談法係為質化研究中最常被採用的方式之一，所謂的訪談法，即 為一種人與人間的相互溝通，藉著這種交互的作用，訪問者可得到所需 要的資料、透過訪問之過程，可以知道他人的觀念、信仰、意見之看法。 通常訪談之方式，因研究的目的、性質或物件的不同，而有所不同。例 如，根據訪問中訪問者與被訪問者的交流方式，可分 爲「直接訪問」和 「間接訪問」，前者是訪問雙方面對面的交談，後者則是透過電話進行 的交談。根據一次被訪問的人數，訪問又可分 爲「個別訪問」與「集體 訪問」。 此外，目前社會研究中廣泛採用的是按照對訪問過的控制程度進行 的分類，按照這一分類方式，訪問又分 爲「結構式」、「無結構式」和「半 結構式」訪談等。其中，結構式訪問的過程是高度標準化的，即對所有 被訪問者提出的問題、次序和方式，以及對被訪者回答的記錄方式等是 完全統一的。但也由於制式化的設計，使受訪者之回應內容較受侷限， 且不易深入或多面向的進行回應；而無結構式訪談與與結構式訪談相 比，無結構式訪談訪問最大的特點是彈性大，能充分發揮訪問者與被訪 問者的正面促進效果，且能對問題作全面、深入的瞭解。然而，無結構 式訪談比較費時，使得調查的規模受到很大的限制。同時，其過程係非 標準化，故訪問的結果難以進行量化分析。最後，半結構式訪談係介於結構式與非結構式的訪談之間的一種資 料收集方式。研究者在訪談進行之前，必須根據研究的問題與目的，設 計訪談的大綱，作為訪談指引方針。不過在整個訪談進行過程，訪談者 不必根據訪談大綱的順序，來進行訪問工作。通常，訪談者也可以依實 際狀況，對訪談問題做彈性調整。因半結構式訪談較為開放的態度，往 往使受訪者在限制較少的情況下，會以較開放的態度反思自身經驗，此 訪問者能獲得意外之收獲。 綜合上述，本研究期能與山坡地社區之利害關係人進行訪談，藉以 更深入的瞭解不同面向的看法與需求，來加強次級資料之不足、強化整 體研究內容的深度以及提升整體架構的可行性。本研究主要採用「半結 構式訪談」的方式進行質性研究。在訪談對象之篩選與規劃方面則如下 章節所述。 二、 利害關係人之對象與內容規劃 依據本研究工作需求之內容可知，針對山坡地社區利害關係人之質 性訪談，對象應包含中央地方主管機關、山坡地社區委員會及居民、專 業顧問公司、技師公會以及物業管理公司等，並藉以凝聚共識，找出具 體可行之推動方向。茲將規劃進行訪談之對象與選擇緣由等，整理如表 3-4 所示；不同對象所訪談的主題，歸納如表 3-5 所示。
表 3-4 山坡地社區利害關係人訪談之對象規劃 利害關係人 編號 訪談對象 選擇緣由 中央、地方 主管機關 01 新北市工務局 公寓大廈管理科 負責新北市轄區內有關建築物 公共安全之管制、簽證申報等相 關事宜。 02 台北市工務局 大地工程處 坡地住宅科 負責台北市山坡地老舊聚落、集 合住宅與非集合住宅社區邊坡 之安全檢查，山坡地道路、住宅 及農地邊坡調查、建檔及督導改 善等事項。 03 基隆市都市發展處 使用管理科 負責基隆市轄區內有關建築物 公共安全之管制、簽證申報、耐 震、防災等業務。 04 內政部營建署 建築管理組 掌理建築管理制度與業務之規 劃督導考核，建築法規之修訂、 新訂與解釋。 05 農委會水土保持局 監測管理組 負 責 國 內 有 關 山 坡 地 範 圍 劃 定、山坡地保育利用管理之規劃 及水土保持與山坡地保育利用 相關法規之研擬與修訂。 技師公會 06 臺北市土木技師公會 水保主任委員 主要承接山坡地水土保持相關 業務，且對山坡地社區巡查檢驗 有豐富經驗者。 專業顧問公司 及技師 07 水土保持技師事務所 山坡地社區委 員會及居民 08 山坡地社區 管委會 山坡地社區之管理委員會、居民及物業管理公司，與社區自主防 災管理切身相關。可瞭解實際執 行層面之可行性。 物業管理公司 09 山坡地社區 物業管理公司
表 3-5 山坡地社區利害關係人之訪談重點 重點提問項目 探討目的 中央、地方 主管機關 技師公會 專業顧問公 司及技師 物業 管理公司 山坡地社區 委員會及居 民 山坡地社區 的定義與 管制 範疇 本案所探討之山坡地社區自主 防災管理，首先須針對山坡地社 區進行定義，同時未來執行推動 時，管制對象的範疇亦需先行確 認。 V V V 山坡地社區 自主防災 法制 化之法源依據 自主防災欲落實，需有法律進規 範，此一部分針對既有法令是否 有可增修之處及其適宜性進行 探討。 V V V 推動自主防 災檢查之 人力 與經費需求探討 在落實自主防災檢查時，人力的 需求及經費需求或來源之探 討，藉以釐清未來具體落實的可 行型。 V V V V V 自主檢查流程、方式及呈報 方式 針對自主防災之整體流程、各利 害關係人扮演的角色及申報方 式等進行討論，藉以釐清未來具 體落實的可行型。 V V V V V
三、 訪談成果彙整 首先，本研究將蒐集之訪談資料繕打成記錄稿，並將受訪者進行編 號，記錄的部份亦依其先後次序加以標示出序號，如「01-03」為受訪 者 01 訪談內容的第 3 句；而「02-08」為受訪者 02 訪談內容的第 8 句， 完整之記錄內容如附錄二所示。 再者，訪談記錄稿經斷句分析與形成概念(關鍵詞)並編碼後，以編 碼登錄(coding)之方式，逐步將概念(關鍵詞)發展成主軸概念的理論建 構，先以開放編碼(open coding)以界定訪談資料中之概念(關鍵詞)、屬 性以及面向，再以主軸編碼(axial coding)於屬性與面向的層次上連結次 類別與類別，並與其他研究人員進行檢核資料分析之一致性，以確定編 碼登錄之精確性。 最後，綜整訪談資料之開放性編碼及主軸編碼，分別以本研究欲探 討的主題為依歸，彙整利害關係人的相關看法與意見，分別說明如下： (一)山坡地社區的定義與管制範疇 首先，在山坡地社區之定義方面，所有受訪者(七位)均認同執行本 研究提出之定義，即社區位置若處於山坡地範圍界限之內，不論是部分 或全部，應該就屬於本案所論之山坡地社區。 (請參見附錄二、利害關係人訪談紀錄01-01、02-04、03-01、04-01、05-01、 06-01、07-01) 再者，亦有二位受訪者針對山坡地範圍的界定做出提醒與建議，其 在水保法及山保條例的山坡地定義不相同，而山坡地範圍除海拔、坡度 外，需經主管機關核定公布，始可認定為「山坡地範圍」。 (請參見附錄二、利害關係人訪談紀錄05-02、05-03、07-02) 關於山坡地自主防災在實際推動時之管制範疇建議，基本上多數同 意分階段、分對象進行管制，而非馬上全面施行推動。包括建議可從社 區面積、人數作為管轄範疇區分；初期可先排除個別住戶或零散開放型 聚落；封閉型社區優先、開放型次之等。 (請參見附錄二、利害關係人訪談紀錄02-06、02-07、04-03、04-04、06-02) 最後，地方主管機關的三位受訪者(台北市、新北市、基隆市)均提
及在實際推動時，社區清冊的建立為首要之務，目前有成立管理委員會 的社區，基本上皆有相關資料記錄在冊。然而，未成立管理委員會的老 舊社區，則存在著資料不齊全、無登記在冊甚至有著資料不吻合的種種 問題。因此，也贊同第一階段先從有成立管理委員會的社區進行管制。 (請參見附錄三、利害關係人訪談紀錄01-02、01-03、02-01、02-02、02-03、 03-03) 綜合上述可知，山坡地社區的定義，應為坐落於主管機關核定公告 之山坡地範圍界限內的群聚住宅，即為本案所論之山坡地社區。然而， 在未來實際推動山坡地社區自主防災檢查時，建議可分對象、分階段的 藉以實施。基本上，建議推動之初以有成立管理委員會的社區為主，其 後再推展到其他開放型、無管理委員會之社區。 (二)山坡地社區自主防災法制化之法源依據 在七位受訪者中，有五位受訪者提及在山坡地社區自主防災法制化 的部分，由於係針對山坡地建築進行管制，故應較適用以「建築法」作 為法源依據進行管制。其中，建築法第 97-1 條明訂山坡地建築的使用 管理事項，也建議應以建築法第 97-1 條作為法源依據。 (請參見附錄二、利害關係人訪談紀錄01-05、02-09、02-10、02-11、02-12、 03-04、04-01、06-05、07-05) 再者，亦有受訪者提及，除了法源依據外，罰則的制定也是相當重 要的，建議以建築法第 77 條的內容進行思考，研擬設定罰則的可行性； 最後，因「建築物公共安全檢查簽證及申報辦法」主要係針對建築物， 而本案所論之山坡地社區安全檢查，建議應另訂檢查簽證及申報辦法。 (請參見附錄二、利害關係人訪談紀錄01-06、04-07) 由上述歸納可知，因建築法第 97-1 條即明訂「山坡地建築之審查 許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」 因此，後續建議於山坡地建築管理辦法內，進行使用管理事項的增修作 業，而亦需訂定檢查簽證及申報辦法。此外，罰則的部分應進行訂定， 法源依據或可源於建築法第 77 條，但應可再行研議。
