第二章 文獻探討
第一節 官僚與行政流程再造
誠如 Perrow（1986：47）的觀點認為：「組織官僚化是一場效率與僵化間的 權衡。」意即當組織為了提升集體工作效率而開始官僚化時，便是失去彈性的開
Perrow（1991：726）有個很傳神的比喻說到：「組織基本上已經吸吞了整個社會」。 換言之「我們生活在一個充滿組織的社會，就如同死亡和繳稅般，每個人都逃不 掉」。而面對這個被組織充斥的社會，Hall（2002）解釋認為這是非常顯而易見的 結果，因為組織的存在，才能替個人完成許多原先做不到的事。且組織有三大不 易取代的基本功能，分別為：組織能提供為了實現目標所必須的框架；組織能有 效規範個人，進而使集體行動一致；組織能創造具有上下隸屬，責任關係的權力
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環境。同時Perrow（1991）也從社會歷史發展的角度，進一步強化了以上論點，
例如：人們對於組織的工資依賴，因為相較於自顧者而言，組織往往擁有更強勢 的經濟機會。又例如：唯有組織才能有效處理當今社會的外部成本，無論是大組 織在經濟活動上創造的成本，抑或者現今社會失業、共有財及各種糾紛等，都需 要由組織來處理。套用到本文背景之中，教授以學校名義執行政府計畫，是因為 以學校的名義能帶來比個人更具優勢的經濟競爭機會，同時組織內也具備足夠的 能量支持，以達成與政府合作的要求。另外相當重要的是Perrow（1991）認為因 為人們必存在於組織當中，為了提升集體工作效率，需要官僚化以控制和協調組 關於韋伯的官僚主義特徵，Johnston（1993：12）列出了主要六點，如下表二：
表二 韋伯的官僚主義特徵
資料來源：Johnston（1993）本研究整理繪製
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造。Hammer 與 Champy（1993：32）將流程再造定義為：「對業務流程進行根本 的重新思考和設計，讓成本、品質、服務和速度，得以改善或符合現今社會的要 相同。但Shafritz、Russell 與 Borick （2005：304）仍整理出了一般而言流程再 造的步驟。一、描繪流程圖（Process Mapping）
使用流程圖顯示組織內目前提供服務或產品的過程。像是本文研究背景 中，第9 與第 10 頁的圖一及圖二：招標流程圖、履約管理與結案圖。其中 就包含了提供服務的部分過程。
二、評估顧客需求（Customer assessments）
評估顧客現在及未來需求，可透過焦點團體或直接與顧客進行調查，了
5 原文如下：Reengineering properly is the fundamental rethinking and rediacl redesign of business processes to achieve dramatic improvements in critical, contemporary measures of performance, such as cost , quality, service and speed.
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關係需要符合內部顧客（Internal customers）的需求與期望。畢竟只有讓內 部顧客在滿意地服務環境下，才得以更有效率的滿足外部顧客的需求（陳敦 源、黃東益、蕭乃沂和郭思禹，2006；Fife & Spanghel, 2012）。Marshall 與 Finn（1998）總結認為，內部顧客關係的概念雖然已不算新 穎，但卻十分重要。包含全面品質管理（Total Quality Management；TQM）
和行銷學都存在著類似的觀念。前者強調組織整體的串聯，員工間無論上下 皆為彼此服務，以創造外部顧客的最大滿意。後者則強調公司為員工服務，
行銷時一併重視內部顧客，提升員工的組織承諾，使組織效率獲得根本提升
（Bansal, Mendelson & Sharma , 2001）。
三、流程願景（Process Visioning）
全面思考流程應該如何重新運作，並留心最新可用的技術和科技。
其中關於最新科技可以發現，無論是Shafritz、Russell 與 Borick （2005）
對流程改造研究提到的要注意最新科技，或陳文瑛和黃子華（2012）之研究，
皆 一 再 強 調 了 運 用 最 新 資 訊 通 信 科 技 （Information and communication technology；ICT）在行政流程再造中的重要性。而 Kraemer 和 King（2003）
也發現在行政革新當中，用上資訊通信科技，可以提高政府效率、效能、課 責和透明性。李仲彬（2006）亦有相同觀點，其認為「在資訊科技持續發展 的趨勢之下，電子治理（e-governance）的相關議題已經成為新世代政府追逐 管理效率，甚至是民主課責的重要途徑。」
‧ 國
立 政 治 大 學
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N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
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事實上自1998 年以降，以網路為基礎的電子化政府開始推動，於此同 時無論是管理模式、行政流程效率和公文系統等皆面臨著電子化的挑戰。
Titah 與 Barki（2006）便指出，政府接納電子治理，其中相當重要的一項因 素，即是可利用資訊科技，對過去已經僵化的官僚流程進行重新調整與配置。
順著數位化的潮流，過去已經有許多討論資訊通信科技對行政帶來的影 響，以及如何改善資訊使用效率的研究。例如：周思伶（2008）整理出了公 私部門網站服務品質交集的構面，並用層級分析法，建構政府網站服務品質 指標，黃東益（2009）從內部顧客的觀點，探討在電子化政府的浪潮下，對 第一線工作人員的實際影響，而張松山、林錦郎、鄭舜仁和陳冠年（2014）
用科技接受模型，分析大學行政人員對使用電子公文系統的意向，最後發現 使用意向會受績效期望、幫助程度和網站服務品質影響。
除了以上三篇外，當然還有許多期刊以及碩博士論文，對行政流程電子 化和網站服務品質有所涉略。不過可惜的是許多有關學校行政流程電子化的 研究，大多是以資訊管理的角度研究公文系統，或者借地利之便從個案的角 度出發。鮮少有結合公共行政理論，進行實際的探討檢視。
最後在官僚的實務中，古步鋼、林賢文（2012）提到了流程再造的兩個關鍵 字，分別為提升效能和提高服務品質。其表示：「行政流程改造是提升政府施政 效能與為民服務品質的重要手段。」因此在過去的研究中，有黃大洲（1997）從 公部門流程改造與工作簡化的角度，檢視服務品質提升的成果，像是戶政資料電 腦化和勞保健保一元化等。而陳文瑛和黃子華（2012）以減少行政機關公文核章 數為出發點進行的研究，包含建議將申辦案服務的流程簡化書表減量，及透過資 通信科技進行多元服務整合等。
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僚理論有Johnston（1993）及 Hummel（1994）的研究。而針對組織正式化則有 Hall（2011）對組織結構和流程改善所做的研究。然而即使在過去已經有不少文 章討論組織內的正式化規則，但在近年我們仍很少見到結合公共行政理論，同時 探討規則利弊得失的研究。在規則的「弊」方面，陳重安（2013）說到「繁文縟 節可以算是公共行政界的核心代表議題，因為其牽扯到最根本的官僚結構。」同 時關於繁文縟節的研究，近年也獲得了公共行政學界的不少關注，有著很蓬勃的 發展。而在相對弱勢的另一面Goodsell（2000：375）從規則的「利」角度切入，認為相較於繁文縟節，應該要更關注在如何制定和實施有效的規則。因此為兼顧 及時空，一直延續至今（Holzer, 2017 ）。同時 Goodsell（2004：62）在其著名作 品「為官僚辯護中」也指出了繁文縟節是英語中存在最久的貶抑詞之一，代表著 社會大眾對政府冗長無效率行政的不滿及無奈。
一般而言多數人提到「繁文縟節」通常也會先聯想到公家機關，而非私人企 業。因為公部門內有許多「依法行政」的規定，進而造成績效不彰，無法及時滿 足民眾需求（Tummers et al., 2016），感覺整個組織內充滿了冗員、冗事等。而這 樣的第一印象呼應了Rosenfeld（1984）以 Kaufman 模型所做的研究，其定義繁 文縟節是政府無意義且笨拙的指導方針、程序和形式的集合體。然而事實是否真