繁文縟節與有效規則？檢視大學承接非科技部政府計畫的行政問題 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 政治大. 學. ‧ 國. 立繁文縟節與有效規則？檢視大學承接非科技部政府計畫的行政問題. ‧. Red Tape or Green Tape？ Examining the Administrative. Nat. n. University. Ch. engchi. er. io. al. sit. y. Problems Regarding non-MOST Government Projects in the. i Un. v. 指導教授：黃東益博士研究生：張文峰撰. 中華民國 108 年 1 月. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(3) 謝誌當在電腦凌亂的論文資料夾，用鍵盤敲下命名為謝誌的文件檔時，才發現原來自認資質魯鈍且生性頑劣的我，也即將走到畢業的這一天！回顧一路走來，想起四年前甫推甄上政大的意氣風發，碩一時期淹沒在報告海中，每日刻苦的扎實學習。到了碩二時一切滿懷希望並與好同學們一起走過的歡樂時光，直到去年碩三上時幾乎放棄論文學業，一心只想著當兵賺錢。看著空白的 word 檔，我想那些歷歷在目感恩與抱歉，如果我不在這裡紀錄下來，這輩子大概也沒有其他機會可以開口了吧！. 政治大間的照顧與指導，老師謙虛和藹、與人為善的處事方式讓我獲益良多。而在論文立. 首先這篇論文之所以可以產出，要非常感謝黃東益教授在我碩士班三年半期. ‧ 國. 學. 指導的過程中，感謝老師給我足夠的空間與時間去完成這份論文，同時在每一次的開會，老師總能適時點出那些，我自己明知有問題，但卻懶惰而擱置的部分，. ‧. 督促我繼續前行。其次這篇論文我還要誠心感謝兩位口試委員，雖然在每一次審. sit. y. Nat. 查過後，我都必須同時也必要大幅修改，但也因為有兩位口委老師的寶貴意見，. n. al. er. io. 才能讓我完成本文。其一，是我大學時期的啟蒙恩師李仲彬副教授，李仲彬老師. i Un. v. 的高 EQ 與親合，同時既嚴謹又有效率的工作模式，一直是我學習的榜樣。其二，. Ch. engchi. 則是從碩一開始，就對我照顧有佳的董祥開助理教授，董老師講課邏輯清晰，在學術與待人上皆抱持著積極又大方的態度，讓我印象深刻。同時，這篇論文也要萬分感謝我所有的受訪者，以及替我牽線的貴人，因為有您們無私的幫忙，這份論文才得以完成，另外也感謝您們包容我至今仍在學習的質化訪談技巧。再來談談論文之外，我還想特別感謝的人事物。第一，我想特別感謝傅凱若助理教授，承蒙老師給予我兩門擔任 TA 的機會，讓我在短短的一年裡，得到了許多寶貴經驗與學術外的養分。第二，我想感謝同在黃老師研究室努力，或一起共事過的夥伴，謝謝莞婷學姊總是默默細心地照顧大家；子豪學長抱歉 eID 案子時給你的壓力，現在我已經能懂你的感受了；怡捷雖然每次見到妳，幾乎都代表. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.


(5) 又要工作，但我其實很感謝妳在 eID 案子時的快速成長與研究室中的諸多承擔；妍甄謝謝妳常主動關心研究室的大家，替研究室增加許多歡樂，祝妳平安健康，博班之路順遂；丞堯謝謝你總是不吝跟我談天分享許多想法，祝你早日財富自由；認真好學的宗賢，我相信你一定可以成為一位優秀的學者；承彥謝謝你在 eID 案與研究室中，諸多庶務的打點讓一切都更美好，期待你的成長；庭安抱歉在 eID 案共事時，給妳的壓力；子正謝謝你在 eID 案時總是默默想分擔工作；另外也謝謝研究室中鐙文學長、志宏學長、政豪學長、冠中學長、玉玨學姊、美辰專任、羽婷、欣慈在黃老師研究室大家庭裡的諸多幫助。在研究室外，我則要謝謝系辦的怡瑩學姊、漢琪學姊，三年半來對我諸多協助與照顧，還有最好朋友羽薇、暖. 治政心學妹書寧，以及從國中時期便一起玩到大的五位兄弟：佾璋、世濬、宗漢、皓大立元、晉全，因為在成長的路上有你們相伴，才讓我不會孤單。 ‧ 國. 學. 最後，容我花幾行談談這篇研究，說實在這篇研究確實還有一些可以挑剔的. ‧. 地方，而在有限的時間下，我只能盡可能讓此文多產生些貢獻，不負研究過程中. sit. y. Nat. 接受的諸多幫助。而身為一個學術興趣極度廣泛，從大學到碩士每一門學期報告. io. er. 主題都南轅北轍，多愛走量化研究的我，竟然在碩士論文踏入相對陌生的質化領域。感謝一切，讓我在學生生涯的末段，再次溫習了人與人之間相處的善良，並. al. n. iv n C 告訴自己要讓所有曾經拉我一把的溫暖援手繼續傳承下去。 hengchi U. 最後的最後，我要感謝女友在我一路走來的支持與鼓勵，即使我一度懷疑自己，甚至瀕臨破碎，妳都始終如一接受了我的不完美。同時，我也要感謝我的爸爸、媽媽、哥哥和最摯愛已經在天堂成為天使的寵物笨笨，謝謝你們盡可能不打擾，在家總是木訥寡言的我，隨時給我足夠的信任與支持。紙短情長，謝謝所有來不及唱名與曾經在我人生各階段佔有一席之地的好夥伴，過去數年如果我有任何做的不夠足的地方，希望能在這裡一併表達我的祝福、歉意以及最由衷的感謝。. 張文峰謹誌于 2019 年初. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.


(7) 摘要隨著現代社會對於政府的期許，在越來越多的議題上，政府需要借重大學的學術專業以完成各種政策目標。過去雖然不乏政府業務委託外包或公私夥伴關係的研究，但卻鮮少看到針對大學承接政府科技部以外之計畫，甚至是站在第一線研究助理之角度進行討論的研究。本文主要採取紮根理論與深度訪談的方式進行，前者幫助我們整理背景以及對於受訪對象的理解，後者則搭配文獻中 Barry Bozeman 的繁文縟節與 DeHart. 政治大田野的建議，本文從五所大學，其網頁說明與相關流程規範的輪廓中，整理出了立. Davis. L 有效規則概念，對研究問題作出回應與解答。另外，受惠於訪談時來自. ‧ 國. 學. 減輕行政負擔的可行作法。. 本研究發現，計畫時程的安排，對整個委託補助計畫乃至於大學和研究助理. ‧. 都有直接的影響，政府若訂定過於倉促的時程，可能使原本欲借重大學學術專業. sit. y. Nat. 的美意，無法充分落實。同時於行政體系內，不適當的模糊規則，將使得規則自. n. al. er. io. 行增生，降低計畫執行效率。研究助理在面對繁複或不合時宜的行政規範時，有. i Un. v. 時會輪為與行政人員互相虛應，消耗額外之研究能量。因此建議政府與學校，應. Ch. engchi. 重新檢視大學承接非科技部計畫的本質與適用規則，而在學校裡面，應強化授權分工與資訊系統。前者可以縮短行政流程的長度，後者可以使各處室資訊更公開好用，並且彼此進一步整合，以提升行政效率。最後，學校與校內研究團隊，應建立良好的培訓機制，增進學校行政人員與研究助理之間的交流與合作。. 【關鍵字】政府業務委託補助、繁文縟節、有效規則. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.


(9) Abstract Evolving expectations of government performances from modern societies have resulted in government relying more and more on universities to accomplish various policy objectives related to diverse issues. In the past, although there were a lot of researches on government contracting out or on public private partnerships, few studies have touched upon government-university cooperation on non-Ministry of Science and Technology (MOST) projects, especially from the perspectives of front line research. 政治大 This study mainly adopts grounded theory and in-depth interviews to answer it’s 立. assistants. ‧ 國. 學. research question. Grounded theory is utilized in the organizing of the issue background and in the understanding of the interviewee. Data obtained from in-depth interviews are. ‧. processed with Barry Bozeman’s red tape and DeHart Davis L’s green tape concepts to. sit. y. Nat. generate a comprehensive response to the research question. In addition, as per. n. al. er. io. suggestions from interviewees, this article has also compared five universities’ rules,. i Un. v. processes and website contents on non-MOST government projects. Results derived. Ch. engchi. from these comparisons contribute toward developing concrete suggestions for the reduction of administrative burdens. Results revealed that timing and scheduling decisions have a significant impact on university and research assistant’s approach to the project being commissioned. A hasty government project schedule would result in many areas of the project not being fully realized. On the other hand, for administrative norms, unwritten or ambiguous rules should be reduced as they can thereby lead to ever-increasing red tape. When confronted with repetitive or ill-fitting regulations, administrative staffs (regulators) and research assistants would default to performing unnecessary and superficial tasks. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.


(11) in their interactions, all in order to fulfill compliance burdens, sapping additional research resources and time. In addition, the government should categorize each rule and relation as either in need of modification. The university should strengthen the authorization, decentralization and information systems. The former can make the administrative process shorter, and the latter can result in increased information integration to improve administrative efficiency. Finally, university and research teams should establish good training mechanisms to enhance information exchanges and stakeholders’ cooperation.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 【Key words】Government contracting out, Red tape, Green tape. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.


(13) 目次第一章緒論 ................................................................................................................. 1 第一節研究動機與背景...................................................................................... 1 第二節研究目的與問題.................................................................................... 11 第二章文獻探討 ....................................................................................................... 13 第一節官僚與行政流程再造............................................................................ 13 第二節繁文縟節（red tape）與有效規則（green tape） .............................. 18 第三章研究方法 ....................................................................................................... 29 第一節研究流程與架構.................................................................................... 29 第二節研究方法................................................................................................ 34 第四章計畫案內行政工作的現況與挑戰 ............................................................... 43 第一節不同體制下的共同困難........................................................................ 43. 政治大. 第二節大學承接政府非科技部計畫的機制與比較........................................ 46 第三節減低行政工作負擔的做法.................................................................... 58. 立. ‧. ‧ 國. 學. 第五章利害關係人態度與理論分析 ....................................................................... 61 第一節利害關係人的角色定位........................................................................ 61 第二節協助者在非科技部計畫遇到的困難.................................................... 66 第三節利害關係人對規則態度與展望............................................................ 71. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第六章結論與建議 ................................................................................................... 81 第一節研究發現與討論.................................................................................... 81 第二節理論意涵................................................................................................ 86 第三節政策建議................................................................................................ 89 第四節研究限制與未來研究建議.................................................................... 91. Ch. engchi. i Un. v. 參考文獻...................................................................................................................... 95 附錄一訪談同意書 ................................................................................................. 102 附錄二有效規則與繁文縟節相關概念與量化測量 ............................................. 103. i. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.


(15) 表次表一表二表三表四表五表六表七. 國立政治大學 2017 年得標案件整理................................................................ 3 韋伯的官僚主義特徵........................................................................................ 14 有效規則的元素、影響機制與效果................................................................ 24 覺察繁文縟節方法步驟.................................................................................... 27 規則與結果概念表............................................................................................ 28 田野筆記編號表................................................................................................ 34 研究範圍............................................................................................................ 35. 表八受訪對象表........................................................................................................ 36 表九訪談提綱............................................................................................................ 39 表十計畫申請相關文件............................................................................................ 47 表十一各校承接非科技部計畫相關網頁服務品質比較........................................ 50 表十二各校承接非科技部計畫相關網頁資訊品質與易用性................................ 54. 政治大表十三各校承接非科技部計畫相關網頁回應性.................................................... 57 立表十四各校承接非科技部計畫之行政管理比較.................................................... 59 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. ii. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.


(17) 圖次圖一圖二圖三圖四圖五圖六圖七. 本研究背景：招標流程...................................................................................... 9 本研究背景：履約管理與結案........................................................................ 10 Bozeman 與 Feeney 造成繁文縟節的因素模型 .............................................. 22 本研究流程圖.................................................................................................... 31 本研究架構圖.................................................................................................... 32 本研究分析架構圖............................................................................................ 33 具設計性範例：臺灣大學研發處網頁截圖.................................................... 51. 圖八具設計性範例：臺灣大學研發處網頁截圖.................................................... 51 圖九不具設計性範例：臺灣師範大學研發處網頁截圖........................................ 53 圖十不具設計性範例：臺灣師範大學研發處網頁截圖........................................ 53 圖十一資訊品質與易用性範例：臺灣大學網頁具搜尋功能但無法使用............ 55 圖十二資訊品質與易用性範例：臺北大學網頁搜尋導引至無法透過一般操作到. 政治大達的舊網頁.................................................................................................... 55 立圖十三成功大學研發處計畫服務平台截圖............................................................ 56 ‧. ‧ 國. 學. 圖十四非科技部計畫角色關係圖............................................................................ 66. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iii. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.


(19) 第一章緒論本研究主題為「繁文縟節與有效規則？檢視大學承接非科技部政府計畫中之行政問題」，其中以大學為承包廠商，與一般民間最大的的差異在於大學具備一定的公共性，須受教育部與採購法規更多的規範。同時在計畫執行上也多以教授帶領學生的模式執行。故相較於一般民間企業，大學內部更需要依賴計畫主持人的領導與全校行政單位的依法管制及協助。然而這些管制與協助的方式有沒有改善的可能，過去於公共行政學界，始終缺乏探討。. 政治大. 因此為填補上述理論與實務上的缺口，本文選定以西方學界方興未艾、蓬勃. 立. 發展的有效規則（Green Tape）與繁文縟節（Red tape）的討論，輔以組織官僚理. ‧ 國. 學. 論與行政流程革新等，嘗試為此問題提供初探性的解答。本章共分為兩節，第一節為研究動機及背景，先說明學校執行一個政府委託案時可能會遇到的困境及背. ‧. 景。第二節則為研究目的與問題，從背景動機出發輔以理論，提出明確、待解答. y. Nat. er. io. sit. 且有貢獻價值的研究問題。. n. 研究動機與背景 a第一節 iv l C n hengchi U. 「如果說死亡、繳稅與繁文縟節，是人一生當中的注定。那麼當人上了天堂，不再面對死亡與稅收時，誰說就不會再遇上繁文縟節呢。」1 Kaufman（2015：81）Red Tape, It’s Origins, Uses, and Abuses 壹、研究動機本節開頭引用了 Kaufman（2015：81）於書末的一段話，其提到人類無論如. 1 原文如下：Red tape has thus taken its place with death and taxes as an inevitability of life. It may even be more durable than they are. Heaven has no place for death or taxes, but it probably is not entirely free of red tape; After all, the rule in the Garden of Eden were pretty strict. At any rate, there is no escape from it on earth. 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(20) 何都很難擺脫繁文縟節，即使是在天堂伊甸園，那裡可能也存在著不少不近人情的規則限制。而過去我曾擔任大學承接政府非科技部計畫的助理三年，雖不能說深受其中繁文縟節所害，但總隱隱約約感覺到，每一項事務運行的規則與流程，似乎皆有不太符合人性的地方。因此銜接著可能不符合人性的事物運行規則，我們先來初步檢視政府非科技部計畫，在大學正式承接之前，研究助理有哪些工作。一、用印申請用印申請是每個計畫的起點，因為一旦任何文件蓋上了校印、校長簽字章或校長職章時，便代表著這份文件具有正式效力，意即政治大學正式同意. 治政計畫主持人以學校的名義承攬委外服務案。大立然而當一個沒有經驗的計畫助理需要幫投標廠商聲明書、投標授權書等 ‧ 國. 學. 文件蓋章時，第一個難題便是不清楚要從何開始申請，即使知道要在表單服. ‧. 務系統中下載申請單，輸入關鍵字「用印」也只會找到錯誤的人事用印表單，. sit. y. Nat. 要輸入關鍵字「職章」才會找到正確表單。其次則還需要依序蓋滿十二個章，. io. er. 才能通過用印申請。若以取得一個章需要二十分鐘計算，則一個用印最少需要花費四個小時，其中還不包含完成後的用印存查，及遇到文件不符遭退或. n. al. 會辦人員外出等狀況。. Ch. engchi. i Un. v. 依據政府採購法招標期限標準2來看，這段僅七至十四日的期間，執行團隊首先要先知道有這個計畫案（有時候還得經過層層轉述），然後趕緊領標，再依照政府機關的服務需求，撰寫服務需求建議書並妥善擬定各項預算，最後才是各項行政及用印等程序。可見各項零總的程序雖然是每個研究計畫的起點，但也是每個計畫在正式投標或承接前的最後一關，經過層層的時間壓縮，若行政方面受任何繁文縟節掣肘，小則造成研究及服務內容品質下降，. 2. 政府採購法第二十八條：「機關辦理招標，其自公告日或邀標日起至截止投標或收件日止之等標期，應訂定合理期限。其期限標準，由主管機關定之。」招標期限標準第二條，第一款：「達公告金額之採購：七日。」第二款：：「公告金額以上未達查核金額之採購：十四日。」 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(21) 大則影響標案取得。同郭昱瑩和洪綾君（2012：17）在其研究中所說：「對有意願承接計畫的學者專家來說，能夠撰寫計畫書的時間過短，讓他們來不及投標或是只能匆匆地寫出品質不佳的投標計畫書」。二、押標金及履約保證金而在終於要完成計畫開案程序後，下一個大難題為準備押標金和履約保證金。依據行政院公共工程委員會之押標金保證金暨其他擔保作業辦法第四條規定：「押標金及保證金應以投標廠商或得標廠商名義繳納。」換言之即：「雖然大學已透過授權書，授權校內教授進行投標，但其押標金或履約保證金的開票人，仍需要是學校。」. 治政於是在這裡將面臨兩個行政上的問題：第一，需要多少錢？第二，錢從大立哪裡來？首先關於需要多少錢，以 2017 年政治大學得標的委託案來看，平 ‧ 國. 學. 均每與政府合作一個案子就需要先繳納 20 萬元的履約保證金3，詳見表一。. 底價金額. y. sit. 立法院「黃信介先生傳記與資料彙編」委託研究計畫. io. 800,000. 司法院「國民參與刑事審判民意調查」勞務採購案. 640,000. 司法院. 「破壞司法信譽案件與防制方法」專題研究勞務採購案. 290,000. 司法院. 司法院「德國、美國法院訴訟費用制度」. al. n. 司法院. Nat. 立法院. 採購名稱. er. 採購單位. ‧. 表一國立政治大學 2017 年得標案件整理. Ch. engchi U. v ni. 專題研究計畫勞務採購案國家發展委員會. 106 年度電子治理委外服務計畫案. 國家發展委員會. 我國族群發展調查與分析. 262,800 10,500,000 595,000. 國家發展委員會檔案臺灣省政府及其原所屬機關檔案調查及審管理局選委託研究案. 815,000. 國家發展委員會檔案政治事件及其關鍵字蒐整分析委託服務案管理局. 278,000. 3. 押標金保證金暨其他擔保作業辦法第十五條：「履約保證金之額度，得為一定金額或契約金額之一定比率，由機關於招標文件中擇定之。」前項一定金額，以不逾預算金額或預估採購總額之百分之十為原則；一定比率，以不逾契約金額之百分之十為原則。 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(22) 採購單位. 採購名稱. 底價金額. 國立中正紀念堂管理雷震與 1950 年代臺灣政治發展-轉型正義處的視角. 770,000. 國家圖書館. 國家圖書館通用型古籍數位人文研究平台合作續建案. 3,160,000. 國立臺灣文學館. 第十四屆全國臺灣文學研究生學術研討會. 675,000. 國立臺灣大學. 臺大 EMBA 年度採購「哈佛個案」獨家版權(採購案號：1051325). 702,078. 國立臺灣大學. 臺大 EMBA 年度採購「哈佛個案」獨家版權(採購案號：1061461). 642,000 3,000,000. 內政部. 晶片國民身分證開放決策委外服務案. 內政部. 我國言論自由發展及制度變革資料蒐集與分析工作案. 764,500. 內政部營建署. 106 年度「委託辦理國土計畫法申請使用許可之認定標準、程序辦法及法規過渡期間管控機制」. 3,410,000. 立. ‧ 國. 4,500,000. 外交部「東南亞戰略及政策規劃」業務委辦案. 840,000. 「中國大陸『一帶一路』倡議與中美洲及加勒比海國家之外交：對我國外交之啟示」研究計畫委託案. 250,000. 原住民族委員會. y. al. iv n C hengchi U 106 年度原教界雙月刊勞務採購案. n. 原住民族委員會. sit. io. 駐外機構. er. Nat. 外交部. 外交部「亞太安全合作理事會中華民國委員會」委辦案. ‧. 外交部. 學. 外交部. 政治大. 解嚴 30 週年專題系列－電影專題. 739,411 2,200,000. 「原住民族瀕危語言復振方案規劃研究」勞務採購案. 830,000. 原住民族語言教材第 5 期（文化篇）編輯計畫勞務採購案契約變更. 340,000. 文化部影視及流行音辦理「105 年流行音樂產業調查暨 106 年樂產業局產業動態統計」. 3,407,000. 原住民族委員會. 文化部文化資產局. 傳統金紙及香製作無形文化資產潛力調查計畫. 客家委員會. 「建置臺灣客語語料庫」勞務採購案. 行政院大陸委員會. 2017 年兩岸民商法法律研究生論壇交流活動. 824,000. 法務部. 法務部委託辦理德國刑法翻譯案. 260,000. 920,000 26,850,000. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(23) 採購單位. 採購名稱. 底價金額. 財政部財政資訊中心. 「賦稅服務續階計畫-建置電子帳簿服務」規劃委外服務案. 945,000. 中央銀行. 影響臺灣投資因素之探討-兼論貨幣政策的角色研究計畫案. 598,617. 財團法人農業科技研新農業政策施政滿意度調查之委託勞務案究院. 430,000. 公務人員退休撫卹基公務人員退休撫卹基金第 7 次精算案監督金管理委員會覆核精算機構勞務採購案. 275,000. 中華郵政股份有限公英文口語表達訓練班司. 200,000. 2017 參與式預算國際研討會勞務採購案. 臺北市政府民政局. 1,093,7524. 新北市政府原住民族新北市原住民族傳統工藝及表演藝術普查行政局計畫. 475,000 政治大個數：35 ; 總和：73,282,158 立元 ; 平均：2,093,375 元；中位數：764,500 元. 學. ‧ 國. 最大金額：26,850,000 元；最小金額：200,000 元. 資料來源：臺灣採購公報網決標公司資料庫. ‧. 而關於錢從哪裡來？於此對政府單位而言並不是問題，只要有錢進來就好。. sit. y. Nat. 但對和政府合作的校內教授而言，難題可就大了。如前段所述：「履約保證金須. io. er. 以廠商名義繳納」，因此為符合這項規定，直接的做法便是計畫主持人要跟學校借自己過去的結餘款或行政管理費，再以學校的名義，從銀行開立本票繳納，造. al. n. iv n C 成複雜的行政關卡與諸多遲延，尤其對於尚未有結餘款的老師來說，情況更是雪 hengchi U 上加霜。. 綜合本節所述，光是在大學正式承接政府非科技之的委託補助，就對有意願的大學研究團隊，於校園內部行政上有這麼多關卡與挑戰，更不用說在簽訂合約進入正式夥伴關係後，在研究助理聘用，雙方溝通磨合以及後續核銷上的困擾。因此我們有必要思考，在這當中是否有任何不合理的地方與改善空間。. 臺北市政府民政局 2017 參與式預算國際研討會勞務採購案原金額為 950,769 元，後共計經過兩次契約變更。採購案號：106347、106347-1、106347-2。 5 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(24) 貳、研究背景本研究既然以大學承接政府非科技部委託補助為楔子，自然需要在背景上，對政府機關是如何與廠商開啟合作夥伴關係有所交代。李宗勳（2004：45）說到過去傳統的公共事務，幾乎都已「政府」為中心，但隨著環境的變遷，現在的治理結構已經轉型為重視「政府與社會」的互動連結。同樣的脈絡，曾冠球（2010： 72）也認為在政府財政資源有限，但民眾需求及慾望有增無減的今日，公私協力是最好的解套方法，同時也是我國政府現今注重的治理模式。而 Wang 與 Zhao （2018）整理歸納這樣的治理模式，可以對政府、民眾和全體社會皆帶來好處，例如：對政府而言可以引進專家、學者，降低政府在決策和執行過程中的風險，. 治政同時也把風險分擔至民間。而對民眾來說，政府利用協力夥伴帶來的資金、資源，大立繞過政府的債務上線和程序限制，替人民提供更有效率及高品質的公共服務。至 ‧ 國. 學. 於在全體社會上，因為公共事務有了更多元的參與者，因此也帶來了透明、創新，. ‧. 甚至提高了服務的可課責性。. sit. y. Nat. 事實上，政府與廠商成為合作夥伴的公私協力並非一個全新的概念。因此曾. io. er. 冠球（2017：76）便指出許多時候的協力模式，對廠商而言與一般主流的採購並沒有太大區隔。故釐清建立雙方夥伴關係步驟，才是研究背景必須交代的根本。. al. n. iv n C 施能傑、李宗勳（2003）以委外契約管理標準化的角度切入，從國外文獻與國內 hengchi U 實務工作者的焦點團體座談，歸納出委外契約簽訂的主體流程，結合本文研究動機之個人經驗，整理出政府招標流程，共分兩個階段。詳見圖一。而在雙方完成簽約，進入履約管理階段後之主體內容，詳見圖二。一、招標決策階段此階段以政府機關（下稱：招標機關）為主體，進行是否需要將某項業務委外協力的需求論證，包含目標影響、委外範圍及方式等。同時在政府內部會簽相關單位表示意見，進行事先的規劃研擬。在必要時會與外部專家學者或實務機關討論，在彙整各項意見後，訂定招標文件內容如：需求書、技. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(25) 術規格及契約內容等。二、對外招標階段此階段行為者除了政府之外，亦加入了政府的合作對象（下稱：投標單位）有關雙方各步驟的行政工作內容及程序，屬於招標機關負責的部分列於圖一左側，而屬於投標的單位負責的部分則列於圖一右側，詳細說明如下：在圖一左側招標機關，於各項招標文件確定後，便會依其種類及金額公告於政府電子採購網，等待廠商投標。而開標時，檢查各投標單位提供的聲明書及相關證明等，符合招標文件資格者才能進入下一步驟的評選會議。之後依評選標準如：宣傳策略、整體規劃、預算分配等，評選出分數最高的得. 治政標廠商，以進入議價、得標和履約管理階段。大立至於在圖一右側投標單位，第一點是需要先進行領標，如此才能得知詳 ‧ 國. 學. 細的招標機關需求及投標須知。而後投標單位得依投標須知，將各項文件準. ‧. 備齊全並繳納押標金後參與投標。若符合資格，即需要在規定時間內提出服. io. 三、履約管理階段. er. 金，完成對外招標階段，開始履約管理。. sit. y. Nat. 務需求建議書和評選簡報。最後進入議價及決標階段，得標後繳納履約保證. al. n. iv n C 從這個階段開始，本文將計畫執行團隊，從學校中獨立出來呈現，並以 hengchi U. 計畫執行團隊的觀點為主，以便讓本文的研究背景更加清楚。在圖二的由上到下，分別是進入履約管理階段後，正常來說雙方可能產生互動的事件，每一個事件可以重複發生。且在每一個項目上，計畫執行團隊與學校，都必須遵守既定的行政程序與規範，同時政府機關也會依與執行團隊溝通、合作的實際情況，給予不同的指示。學校層層關卡的審核扮演具有內控效果，一邊服務一邊管制計畫執行團隊。詳見圖二。四、結案階段此階段為雙方合作關係的最後一個階段，計畫執行團隊一方面必須在一. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(26) 定時限之內，完成符合政府機關規定與學校審核的經費核銷程序。另一方面則必須辦理結案驗收，若政府機關對結案成果有提出修改意見，計畫執行團隊通常會需要配合並在原訂結案期間過後繼續進行修改。詳見圖二。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(27) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖一本研究背景：招標流程資料來源：參考施能傑、李宗勳（2003），本研究整理繪製。 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(28) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖二本研究背景：履約管理與結案資料來源：本研究整理繪製。. 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(29) 第二節研究目的與問題誠如 Rutgers（2010）表示，公共行政是一門很難界定自身範圍與理論的學科，因此公共行政學除了要成為一門跨領域的學問，更重要的是以自己發展出來的理論和其他學門對話，否則便會存在著身分認同的危機。而公共行政評論（Public Administration Review, PAR）的前主編 Perry（2012）則認為公共行政是一門實用、應用的學門，用來改善公共領域的運作模式。承接上述兩者的觀點及對公共行政的期許，陳重安（2013）說到繁文縟節是公共行政的核心議題之一，可以外銷到其他學門並與之對話，同時也象徵最根本的官僚結構。亦即公共行政若能探討如. 治政何制定對組織效率有幫助的有效規則（green tape），避免負面影響之繁文縟節（red 大立 tape）產生，便可以改善任何領域的運作模式，尤其是在公領域方面。 ‧ 國. 學. 本文以大學承接政府非科技部委託補助為背景，用行政流程診斷的角度探討. ‧. 大學與政府合作時內部的行政流程。最主要有三個目的，第一，了解在大學及政. sit. y. Nat. 府雙方合作時，各角色的立場及可能會遇到的困難。第二，基於上述，期望能在. io. er. 有效規則與繁文縟節的研究上，從個案得到來自實務的反饋並結合理論進行討論。第三，總結在理論與實務對話之餘，初探如何減輕行政負擔，且希望提升學校執. al. n. iv n C 行非科技部計畫之研究效能。最後，因為過去關於學校行政的討論普遍都以口號 hengchi U. 及個案探討居多，或聚焦在 2000 年後電子化公文的興起，而少對組織設計、行政流程等進行結合理論的真正分析。故本研究嘗試從有效規則與繁文縟節的理論出發，透過扎根及深度訪談，為以上目的找到合理回應。基此，綜合上述目的與背景動機，本文發展出以下三點具體的研究問題：第一，針對學校端，瞭解目前大學承接政府非科技部計畫案的機制與可能遇到的困難，並探討學校內部有什麼改善空間？第二，針對利害關係人，特別是研究助理。探討行政規範與利害關係人之間的互動關係，以及他們對各項規範的態度？. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(30) 第三，針對理論，確認在大學承接非科技部之政府委託補助的過程中，有效規則與繁文縟節的理論具有什麼樣的意涵？為後續相關研究提出建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(31) 第二章文獻探討本文獻回顧主要分成兩大部分，第一個部分先接續上一個章節的研究動機及背景，繼續往官僚與流程再造的研究深入探討。從對官僚的研究承接緒論，並呼應第二部分的繁文縟節，釐清過去已有的研究發現，繼而確立研究方向。而在對本文方向認識後，第二部分則討論繁文縟節與有效規則，從此觀點及理論切入，填補過去對於行政流程的研究缺口並凸顯本研究特色，最後找到癥結與對實務研究的著力點。. 治. 第一節政官僚與行政流程再造大. 立. ‧ 國. 學. 誠如 Perrow（1986：47）的觀點認為：「組織官僚化是一場效率與僵化間的權衡。」意即當組織為了提升集體工作效率而開始官僚化時，便是失去彈性的開. ‧. 始。藉由官僚化能讓組織免於失控，但同時也扼殺了組織的彈性活動。而 Fife 與. sit. y. Nat. Spanghel（2012）將組織的核心概念釐清成是「關係」和「流程」的集合體。前. n. al. er. io. 者指在組織內相互依存關係，到透過程序彼此影響。後者則是指影響的過程及管. i Un. v. 道。本節第一部分將先探討組織的官僚化，從認識組織官僚對應到校園行政的現. Ch. engchi. 實情境。而第二部分以校務研究承接前段，後聚焦於流程改善方面的研究。壹、組織及官僚理論在進入官僚行政的探討之前，我們需要先簡單的對「組織」有基本的認識。 Perrow（1991：726）有個很傳神的比喻說到：「組織基本上已經吸吞了整個社會」。換言之「我們生活在一個充滿組織的社會，就如同死亡和繳稅般，每個人都逃不掉」。而面對這個被組織充斥的社會，Hall（2002）解釋認為這是非常顯而易見的結果，因為組織的存在，才能替個人完成許多原先做不到的事。且組織有三大不易取代的基本功能，分別為：組織能提供為了實現目標所必須的框架；組織能有效規範個人，進而使集體行動一致；組織能創造具有上下隸屬，責任關係的權力 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(32) 環境。同時 Perrow（1991）也從社會歷史發展的角度，進一步強化了以上論點，例如：人們對於組織的工資依賴，因為相較於自顧者而言，組織往往擁有更強勢的經濟機會。又例如：唯有組織才能有效處理當今社會的外部成本，無論是大組織在經濟活動上創造的成本，抑或者現今社會失業、共有財及各種糾紛等，都需要由組織來處理。套用到本文背景之中，教授以學校名義執行政府計畫，是因為以學校的名義能帶來比個人更具優勢的經濟競爭機會，同時組織內也具備足夠的能量支持，以達成與政府合作的要求。另外相當重要的是 Perrow（1991）認為因為人們必存在於組織當中，為了提升集體工作效率，需要官僚化以控制和協調組織內部。詳細來說即「集中化、層級化、正式化、標準化和專業化」。透過集中. 治政管理、集中的權力讓組織成員行為一致。而隨著組織事務的複雜，形成層級化的大立階層鏈確保每一事件準確的向上回報和負責。其後建立正式的標準作業程序與明 ‧ 國. 學. 文規則管制。最後由標準和專業化簡化工作，提高組織效率。. ‧. 回歸和組織幾乎是同根生的官僚討論，從韋伯(M. Weber) 開啟對官僚行為的. sit. y. Nat. 研究以來，典型的官僚主義便一直是後續學者，探討行政不可忽視的理論。其中. io. er. 關於韋伯的官僚主義特徵，Johnston（1993：12）列出了主要六點，如下表二：. n. 韋伯的官僚主義特徵 a表二 iv l C n hengchi U. 特徵. 說明. 層級節制. 每個層級由高至低，依序往較低的層級擁有控制權。. 法定責任. 透過規則來管理內部，由上層決策並由下層執行。. 專業分工. 員工依其專業技能進入對應部門。. 任務分配. 擁有各種任務，無論是回應組織外的利害關係人，或者為組織創造更大的利益。. 去個人化. 一視同仁的對待所有顧客及員工，不會因個人而有所差異。. 專業技術. 員工基於其專業技術而被聘用，且不會被任意解雇。資料來源：Johnston（1993）本研究整理繪製 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(33) 貳、行政革新和流程再造有關改組織內行政流程效率，最直觀及最全面的做法即為行政革新和流程再造。Hammer 與 Champy（1993：32）將流程再造定義為：「對業務流程進行根本的重新思考和設計，讓成本、品質、服務和速度，得以改善或符合現今社會的要求。」5林鐘沂和張榮容（2010）認為組織會開啟流程再造，是因為要改善傳統官僚型態的組織弊病，例如，層級節制造成組織成員專注於對內及對上的負責，卻忽略了對社會、顧客等外部環境的負責。又例如，因為依法行政扼殺了組織成員的創新能力，最終因為去人性化的傳統體制無法適應現代的動態競爭環境。雖然每一個採取行政革新和流程再造的組織，其背景與面對的環境挑戰不盡. 一、描繪流程圖（Process Mapping）. 學. ‧ 國. 治政相同。但 Shafritz、Russell 與 Borick （2005：304）仍整理出了一般而言流程再大立造的步驟。 ‧. 使用流程圖顯示組織內目前提供服務或產品的過程。像是本文研究背景. 就包含了提供服務的部分過程。. io. 二、評估顧客需求（Customer assessments）. al. er. sit. y. Nat. 中，第 9 與第 10 頁的圖一及圖二：招標流程圖、履約管理與結案圖。其中. n. iv n C 評估顧客現在及未來需求，可透過焦點團體或直接與顧客進行調查，了 hengchi U. 解其對產品或服務的需求。如在下段我們談的顧客需求分析和內部顧客理論。有關官僚或行政流程效率改善的回顧，基本上大多是以改進或評估組織產出為出發點。若套用在大學承接政府非科技部計畫案的管理，雖然已十分貼切，但卻忽略了以學校名義作為對外招牌，而內部行政單位對第一線執行團隊的管制與服務。在此觀念上，張成福和吳俁丹（2017）曾以政府治理的. 5 原文如下：Reengineering properly is the fundamental rethinking and rediacl redesign of business processes to achieve dramatic improvements in critical, contemporary measures of performance, such as cost , quality, service and speed. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(34) 觀點說到：. 在現代政府治理的職能體系中，管制與服務是兩個重點。政府的功能正是透過管制或者服務過程來呈現，管制與服務是政府行為的一體兩面。政府服務目的的達成，事實上也依賴於管制手段的精細、精準與完善。換句話說，在執行一個委外計畫的過程當中，無論學校與執行團隊的關係是同時接受服務和管制，亦或者是以服務為名行管制之實，重點是彼此的關係需要符合內部顧客（Internal customers）的需求與期望。畢竟只有讓內部顧客在滿意地服務環境下，才得以更有效率的滿足外部顧客的需求（陳敦源、黃東益、蕭乃沂和郭思禹，2006；Fife & Spanghel, 2012）。. 治政 Marshall 與 Finn（1998）總結認為，內部顧客關係的概念雖然已不算新大立穎，但卻十分重要。包含全面品質管理（Total Quality Management；TQM） ‧ 國. 學. 和行銷學都存在著類似的觀念。前者強調組織整體的串聯，員工間無論上下. ‧. 皆為彼此服務，以創造外部顧客的最大滿意。後者則強調公司為員工服務，. io. 三、流程願景（Process Visioning）. al. er. （Bansal, Mendelson & Sharma , 2001）。. sit. y. Nat. 行銷時一併重視內部顧客，提升員工的組織承諾，使組織效率獲得根本提升. n. iv n C 全面思考流程應該如何重新運作，並留心最新可用的技術和科技。 hengchi U. 其中關於最新科技可以發現，無論是 Shafritz、Russell 與 Borick（2005）對流程改造研究提到的要注意最新科技，或陳文瑛和黃子華（2012）之研究，皆一再強調了運用最新資訊通信科技（ Information and communication technology；ICT）在行政流程再造中的重要性。而 Kraemer 和 King（2003）也發現在行政革新當中，用上資訊通信科技，可以提高政府效率、效能、課責和透明性。李仲彬（2006）亦有相同觀點，其認為「在資訊科技持續發展的趨勢之下，電子治理（e-governance）的相關議題已經成為新世代政府追逐管理效率，甚至是民主課責的重要途徑。」. 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(35) 事實上自 1998 年以降，以網路為基礎的電子化政府開始推動，於此同時無論是管理模式、行政流程效率和公文系統等皆面臨著電子化的挑戰。 Titah 與 Barki（2006）便指出，政府接納電子治理，其中相當重要的一項因素，即是可利用資訊科技，對過去已經僵化的官僚流程進行重新調整與配置。順著數位化的潮流，過去已經有許多討論資訊通信科技對行政帶來的影響，以及如何改善資訊使用效率的研究。例如：周思伶（2008）整理出了公私部門網站服務品質交集的構面，並用層級分析法，建構政府網站服務品質指標，黃東益（2009）從內部顧客的觀點，探討在電子化政府的浪潮下，對第一線工作人員的實際影響，而張松山、林錦郎、鄭舜仁和陳冠年（2014）. 治政用科技接受模型，分析大學行政人員對使用電子公文系統的意向，最後發現大立使用意向會受績效期望、幫助程度和網站服務品質影響。 ‧ 國. 學. 除了以上三篇外，當然還有許多期刊以及碩博士論文，對行政流程電子. ‧. 化和網站服務品質有所涉略。不過可惜的是許多有關學校行政流程電子化的. sit. y. Nat. 研究，大多是以資訊管理的角度研究公文系統，或者借地利之便從個案的角. io. er. 度出發。鮮少有結合公共行政理論，進行實際的探討檢視。最後在官僚的實務中，古步鋼、林賢文（2012）提到了流程再造的兩個關鍵. al. n. iv n C 字，分別為提升效能和提高服務品質。其表示： U h e n g c h i「行政流程改造是提升政府施政. 效能與為民服務品質的重要手段。」因此在過去的研究中，有黃大洲（1997）從公部門流程改造與工作簡化的角度，檢視服務品質提升的成果，像是戶政資料電腦化和勞保健保一元化等。而陳文瑛和黃子華（2012）以減少行政機關公文核章數為出發點進行的研究，包含建議將申辦案服務的流程簡化書表減量，及透過資通信科技進行多元服務整合等。. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(36) 第二節繁文縟節（red tape）與有效規則（green tape）接續前一節，自從韋伯開闢對正式化規則與官僚現象的研究，組織內的規則是如何形成以及被實施便一直是學者們討論的焦點（DeHart，2009）。例如在官僚理論有 Johnston（1993）及 Hummel（1994）的研究。而針對組織正式化則有 Hall（2011）對組織結構和流程改善所做的研究。然而即使在過去已經有不少文章討論組織內的正式化規則，但在近年我們仍很少見到結合公共行政理論，同時探討規則利弊得失的研究。在規則的「弊」方面，陳重安（2013）說到「繁文縟節可以算是公共行政界的核心代表議題，因為其牽扯到最根本的官僚結構。」同. 治政時關於繁文縟節的研究，近年也獲得了公共行政學界的不少關注，有著很蓬勃的大立發展。而在相對弱勢的另一面 Goodsell（2000：375）從規則的「利」角度切入， ‧ 國. 學. 認為相較於繁文縟節，應該要更關注在如何制定和實施有效的規則。因此為兼顧. ‧. 二者，本節將先討論有效規則的內涵，而後進行有關繁文縟節的探討，最後同時. sit. y. Nat. 回顧兩者的界定方式，作為本研究回答研究問題，討論行政流程影響的理論依據。. io. er. 壹、繁文縟節的定義發展與潛伏. 有關「繁文縟節」（red tape）一詞的起源可回溯自十八世紀，當時英國政府. al. n. iv n C 用來綑綁如宣告或管制等政府文件的紅絲帶，而這個帶有貶抑的印象跨越了文化 hengchi U. 及時空，一直延續至今（Holzer, 2017 ）。同時 Goodsell（2004：62）在其著名作品「為官僚辯護中」也指出了繁文縟節是英語中存在最久的貶抑詞之一，代表著社會大眾對政府冗長無效率行政的不滿及無奈。一般而言多數人提到「繁文縟節」通常也會先聯想到公家機關，而非私人企業。因為公部門內有許多「依法行政」的規定，進而造成績效不彰，無法及時滿足民眾需求（Tummers et al., 2016），感覺整個組織內充滿了冗員、冗事等。而這樣的第一印象呼應了 Rosenfeld（1984）以 Kaufman 模型所做的研究，其定義繁文縟節是政府無意義且笨拙的指導方針、程序和形式的集合體。然而事實是否真. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(37) 的如此，這必須先回答兩個問題，第一，究竟什麼是繁文縟節？第二，是什麼原因造成繁文縟節？一、什麼是繁文縟節雖然繁文縟節一詞已經延續了兩世紀之久，同時也陸陸續續有學者，借用繁文縟節的概念發表文章。但直到 1977 年 Herbert Kaufman，出版 Red Tape：It’s Origin and Abuses，才讓繁文縟節開始被學者們有系統的探討。依照 Kaufman（2015：1）再版的整理提到「當人們開始想抗拒繁文縟節，即. 代表他們受了太多無意義且看似無止盡的限制。」6可看出繁文縟節的本質之一，是對組織內人員的過度拘束與限制。雷同於 Bozeman（1993）對於繁. 治政文縟節的兩個假定之一：繁文縟節是以規則為基礎構成。大立儘管繁文縟節是以規則為基礎而構成，有關這個現象的定義仍有許多種 ‧ 國. 學. 說法，如早年 Hall（1968）在探討專業化及官僚化中即提出專業官僚具備高. ‧. 度正式化的規則及限制之屬性。Rai（1983）透過觀察官僚組織規模，發現其. sit. y. Nat. 規模越大，內部員工將越趨向專業化，進而減少組織彈性。Hall（2002）綜. io. er. 整並解釋了上述現象，其說明「正式化」是從組織觀點，確保規則及程序能夠順利執行。「專業化」則是從另一方面非組織的觀點，去確保相同的事情。. al. n. iv n C 而 Bennett 與 Johnson（1979）指出大量的文書作業是官僚固有的本質和特 hengchi U 色，而當作為代理人功能時，官僚會將文書作業造成的成本轉移至民間。換言之，官僚的繁文縟節意味著正式規則拘束且缺乏彈性，時常帶有過量的文書作業，造成許多看似不必要的流程和管制，及一切惱人之事（Bozeman， 1993）。在這裡需要釐清的是，究竟該如何界定繁文縟節與合理的正式化規範。因為一個組織肯定有制定正式化的規則和文書作業流程，所以如何區分兩者. 6. 原文如下：When people rail against red tape, they mean that they are subjected to too many constraints,. that many of the constraints seem pointless, and that agencies seem to take forever to act. 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(38) 差異，進而對症下藥便顯得相當重要。Bozeman 與 Scott（1996）說到，一般正式化規則（formalization）是組織的正常生理現象，但有可能會導致繁文縟節，且正式化的研究因為發展較早，故繁文縟節也從中借用了不少概念。例如 Pugh、Hickson、Hinings 與 Turner（1968）在針對組織結構面向的研究中，將正式化定義為：「各種規則、程序、命令及溝通內容，被書面紀錄下的程度。」而當 Buchanan（1975）欲研究政府機關和私人企業服務倫理差別時，則使用正式結構、規則及例行公事等來衡量繁文縟節。可看出那段時間「正式規範」與「繁文縟節」之間的概念相似且模糊，進而使學者們想對二者做出區分。於此 Bozeman 與 Scott（1996）提出了一個重要觀念：「正式化是生. 治政理學，而繁文縟節是病理學」。若要測量繁文縟節，重要的不是追究繁文縟大立節的本質是什麼，而是什麼有助於概念化繁文縟節。故以下總結 Bozeman 關 7. ‧ 國. 學. 於繁文縟節定義：現行的規定或程序，沒有達成當初預期的功能目的。除了. ‧. 影響組織效率造成順從成本外，未有任何直接的益處。同時這樣的規定和程. y. Nat. 序，會使人感到挫折、沮喪或懊惱（Bozeman, 1993；Bozeman & Scott, 1996；. 二、是什麼因素造成繁文縟節. al. er. io. sit. Bozeman, 2000）。. n. iv n C 前段提到了 Bozeman 對於繁文縟節的第一個假定，拉出了官僚的繁文 hengchi U. 縟節是以規則為基礎構成的討論。本次小節將討論 Bozeman（1993）的第二個假定：繁文縟節是一種官僚組織的病象，用以說明是哪些因素造成了組織中的繁文縟節。回顧 Fife 與 Spanghel（2012）提到組織是由「關係」及「流程」所構成，為了正式維持組織內關係與流程的運作效率，便需要白紙黑字的規則來確保一切都在有效的掌控之中（Perrow,1991；Hall, 2002；DeHart, 2008）。Bozeman 與 Feeney（2011）整理出了造成繁文縟節的因素模型，例如，當組織在規則的醞釀階段，如果對規則手段與目的之間的假設錯誤，或者設立規則的出發點是源自於管理者的控制慾，或組織內單位權力的自我擴 7. 原文如下：Formalization as physiology; red tape as pathology. 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(39) 張、自我服務，一旦創立規則基於上述之原因，即是繁文縟節（Rules born bad）。而當規則已經付諸實行，卻發生規則飄移（rule drift）未能徹底執行，或者環境改變讓原本規則的預期效益降低，甚至與新規定產生衝突，亦或者隨著規則累積增加，致使合規負擔超過了遵守規則應該有的價值，那麼這樣變質的規則，同樣可稱作是繁文縟節（Rules gone bad）。詳見下圖三。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(40) 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖三 Bozeman 與 Feeney 造成繁文縟節的因素模型資料來源：Bozeman, B., & Feeney, M. K. (2011). Rules and red tape: A prism for. ‧. public administration theory and research (pp.53).New York, ME Sharpe.. sit. y. Nat. 貳、有效規則的內涵. n. al. er. io. 關於有效規則（green tape）的討論，我們通常會回朔至 Goodsell 在 2000 年，. v. 針對 Bozeman 繁文縟節與官僚規則理論（Red Tape and a Theory of Bureaucratic. Ch. engchi. i Un. Rules）一書，所提出來的精闢反思。Goodsell（2000：375）認為繁文縟節（red tape）的觀點在過去已經有相當蓬勃的發展，但是當學者花專注力在探討規則為何規則會失敗時，不如用更多的精神去討論規則為何成功。因此順著 Goodsell 的評論 DeHart（2008）調查了美國四個城市的公務員，回收了 645 份問卷並進行了 90 人次的半結構式訪談。歸納出了五項有效規則的屬性，分述如下：一、明文規則（Written rules）明文規則是指一項規定被白紙黑字明確的記錄下來，因為書面記錄，所以賦予了實施這些規則的依據（DeHart, 2009）。相較於不成文的規則，明文 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(41) 定下的規則，會讓員工認為這項規定不是源於個人的偏見或權威。同時 DeHart、Chen 與 Little（2013）也發現明文規定可以增加規則的順服程度，若從規則設計的角度來看，明文規則可以促使組織學習以及對規則的審查。總而言之，明文規則象徵了規定的合法性並讓規則設計有著更好邏輯，此外也是維持規則一致適用的基礎。二、有效的手段目標關係（Valid relationship）有效的手段目標關係是指，規則的內容在邏輯上連接著規則想要的目的。 DeHart（2009）定義到規則的有效性是「規則達成其預期目的的程度」，這樣的觀點其實與 Bozeman（1993）、Bozeman（2000）及 Bozeman 與 Feeney. 治政（2011）強調每一項規則都需要釐清手段與目的間的關係，需要隨時檢視規大立則有沒有完成規範目的的論點不謀而合。而 Ashforth 與 Gibbs（1990）從組 ‧ 國. 學. 織法規的實質性與象徵性切入，也指出了明確的手段目標關係，有助於讓利. ‧. 害關係人理解規則，亦即使利害關係人更傾向主動與規則合作。. y. Nat. 三、最佳控制（Optimal control）. er. io. sit. 最佳控制指的是介於過度控制（excessively control; over control）與不充分控制（inadequately control）之間，最合適的控制程度（DeHart, 2009）。這. al. n. iv n C 個概念一方面類可以呼應 Bozeman 認為過度控制是使規則一創立即 h e n（1993） gchi U 為繁文縟節的主要原因，同時也類似 Giauque、Ritz、Varone 與 Anderfuhren-. Biget（2012）從規則拘束研究員工滿意度的想法。不過稍微不同的是 DeHart （2009）的最佳控制指的並非組織的現象，而是管理的手段，其最終目的在於透過鼓勵與傳達規則目標的意義來促使利害關係人合作。進一步來說 DeHart、Davis 與 Mohr（2014）指出由利害關係人主動合作的最佳控制，可以讓規則有效執行且提高工作滿意度。四、一致的規則適用（Consistent rule application）一致的規則適用著重的並非是要使一個規則完全沒有彈性，而是希望一. 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(42) 個規則可以確實地在整個群體中實行（DeHart, 2009）。關於這個概念在 Borry、 DeHart、Kaufmann、Merritt、Mohr 與 Tummers（2016）的研究中有很深刻解釋，其指出一制的規則適用，並不是要讓整個組織顯得僵化，而是要避免某些人和特定團體試圖繞過規則。維持規則的公平性和有效性，可以避免不一致的規則在組織內產生的負面連鎖反應，進而影響整體效率。五、被利害關係人理解（Understood by stakeholders）無論是規則的順利推動或正確實行，其共同的大前提是這項規則要能被利害關係人所理解。DeHart（2009）指出好的規則可以讓利害關係人較容易理解其意義與目的，進而主動合作。而在 Bozeman（2000）覺察繁文縟節的. 治政步驟（見表四）及 Bozeman 與 Feeney（2011）造成繁文縟節的因素模型（見大立圖三）中，辨別利害關係人，並請其對規則進行評估，或要求執行者充分認 ‧ 國. 學. 識規則避免實施上的變質（Change in implementation），皆一再強調了規則需. ‧. 要被利害關係人理解的重要性。. sit. y. Nat. DeHart（2008）整理了以上五個有效規則的屬性，以及是如何達成預期效果. io. er. 的影響機制，如表三。值得一提是這五個屬性都是有效規則的必要條件，例如雖然是明文法規，但利害關係人不理解法規的意涵與目的，造成其不敢或不會使用. al. n. iv n C 法條。故若要使用這個理論去檢視規則的有效性，必需注意五項屬性兼顧。 hengchi U 表三有效規則的元素、影響機制與效果. 屬性. 影響機制. 效果. 明文規則. 規則要求合法化. 授權規則執行促進規則遵守. 有效的手段目標關係. 提供理論藍圖傳達規則理性. 能夠有效追求規則目標使利害關係人合作. 最佳控制. 達到規則目標且沒有妨礙能夠有效追求規則目標組織職能使利害關係人合作傳達規則目標優先順序傳達對利害關係人的信任. 一致適用的規則適用. 傳達程序公平. 使利害關係人合作. 利害關係人理解其目的. 賦予要求有意義的內容. 使利害關係人合作. 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(43) 資料來源：DeHart-Davis, L. (2008) Green tape A theory of effective organizational rules. Journal of Public Administration Research and Theory, 19(2), (pp.375). 參、影響與測量基於相關的文獻回顧，可以發現繁文縟節確實可能隱藏在組織當中，並對組織造成影響。然而如同 Cone 與 Foster（1991）曾說過的有趣比喻「測量總被視為理論的伴娘」亦即許多社會科學在「概念」上已經發展成熟，但在「測量」卻始終跟不上理論發展的腳步。以下將先簡短回顧繁文縟節造成的影響，而後整理有效規則以及繁文縟節在過去研究中的測量方式。一、繁文縟節的影響. 政治大究在進行討論。包含對政府的外部顧客而言，Scott 與 Pandey （2000）、Tummers 立有關於繁文縟節會對組織造成什麼樣的影響，在過去已經有相當多的研. ‧ 國. 學. et al.（2016）發現繁文縟節會減少民眾利益降低民眾滿意度，且減少的程度會受其同情心、情緒反應、政治知識、教育及專業程度的調節。Kaufmann 與. ‧. Tummers（2017）更進一步聚焦指出了，繁文縟節在民眾對程序的滿意度上. sit. y. Nat. 有負面影響，並受民眾政治態度的調節。而對內部顧客來說，繁文縟節則會. n. al. er. io. 使員工的工作滿意度與組織承諾下降（Giauque et al. , 2012 ; DeHart & Pandey,. i Un. v. 2005）。另外從組織角度來看，繁文縟節會影響組織效率，且影響程度會受. Ch. engchi. 組織文化調節（Pandey, Coursey & Moynihan, 2007）。另外也造成更不願承擔風險的組織文化（Bozeman & Kingsley, 1998 ; Feeney & DeHart, 2009）。且與前節流程改善裡提到的電子化服務不謀而合的是，當一個組織繁文縟節的程度越高，將更容易追求或接受科技資訊技術（Pandey & Bretschneider, 1997 ; Moon & Bretschneider, 2002）。二、繁文縟節與有效規則的測量 Coursey 與 Pandey（2007）表示，有關繁文縟節的理論和概念在近年已經獲得了不錯發展，但該如何進行測量至今仍是一個值得討論的問題。這個問題並不是說繁文縟節此概念，沒辦法被測量或者完全無法察覺，而是如同 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(44) Pandey 與 Scott（2002）所說：「繁文縟節因為理論規範與操作多樣性，阻礙了這個學科的後續研究。」例如最早期 Buchman（1975）以民眾對正式化官僚結構的印象作為衡量標準。而 Baldwin（1990）在其研究中區分了正式化及非正式化繁文縟節，前者代表個人與組織繁重的行政規範，如詢問「日常工作是否幾乎無個人裁量空間？」「組織是否限制了我更好的機會？」等，後者則代表著來自外部資源的制約，同時也是政府部門獨有的特色，如詢問「工作是否受媒體干擾？」「政黨對工作有無很大影響力？」等。此外，任務遲延（task delays）在過去也是繁文縟節關注的焦點之一，. 治政例如 Bretschneider（1990）、Bozeman、Reed 與大Scott（1992）和 Pandey 與立 Bretschneider（1997）以計算聘用、解雇、創造職位與採購等工作所產生的 ‧ 國. 學. 遲延，或 Turaga 與 Bozeman（2005）探討組織管理者進行決策所需花費多. ‧. 少時間的研究等。然而這裡值得一提的是，以任務遲延觀點所做的研究，被. sit. y. Nat. 批評使繁文縟節這個概念變的過於狹隘，甚至缺乏研究的信效度，因為行為. io. & Walker, 2010；Coursey & Pandey, 2007）。. al. er. 上的測量，往往都是從管理的角度出發，自我蒐集資料，故難以客觀。（Brewer. n. iv n C 而在近期上，繁文縟節最普遍被認可且廣泛應用的是 Rainey、Pandey 與 hengchi U. Bozeman（1995）在測量公、私部門管理者對繁文縟節之看法時，所應用的測量方式，如下：. 以 0 到 10 為尺度，10 代表最高程度的繁文縟節，回答以下問題：如果繁文縟節被定義為：繁重的行政規則與程序，對組織效率產生負面影響，您給您組織的分數為何？包含上述回顧的 Bozeman（2000）、DeHart 與 Pandey（2005）、Feeney 與 DeHart（2009）都借用了這個測量方法。且 Pandey 與 Scott（2002）在其回顧有關繁文縟節眾多的測量方式時，更指出這題和其他測量指標，例如：. 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(45) 個人繁文縟節、行政遲延、工作僵化等，具有高度的連繫與代表性。其他值得討論的指標與面向還有，Giauque et al.（2012）引用 Wright（2004）詢問「在工作中即使是小事，我仍要請示高層已獲得答案」、「在做出重要決定前，我必須經常與老闆核對」、「這個組織更關心我遵循程序，而不是我做的更好」來測量繁文縟節的存在。Pandey、Coursey 與 Moynihan（2007）及 Coursey 與 Pandey（2007），列出於組織內部常見如人力資源管理、溝通、採購、資訊系統、預算，這五個面向的繁文縟節。DeHart（2008）經由 90 人次的非結構式訪談，整理出了明文規則、有效的手段目標關係、最佳控制、一致的規則適用、規則被利害關係人理解，此五個有效規則的屬性，並定義. 治政出衡量方法。而有關上述所提之繁文縟節與有效規則之相關測量方式，請見大立附錄四整理。 ‧ 國. 學. 最後本文注重於，Bozeman（2000：176-177）認為的規則錯誤執行或者. ‧. 環境的改變是最常造成繁文縟節的兩種因素，與 DeHart（2009）指出有效規. sit. y. Nat. 則的五個屬性（明文規則、有效的手段目標關係、最佳控制、一致的規則適. io. er. 用、規則被利害關係人理解）能夠反映出兩個有效規則的條件。第一，規則具備實現目標的能力。第二，所有的利害關係人願意合作。因此在探討規則. al. n. iv n C 的好壞上，最好的方法即是由利害關係人認清每一項規則該有的功能與任務， hengchi U 避免規則成為帶來負面效果的繁文縟節。其詳細做法詳見表四。表四覺察繁文縟節方法步驟步驟過程階段. 做法. 技術. 1. 辨別規則. 確定組織所遵循之規則與管 1.員工面訪或者焦點制的範圍。團體。 2.從行政流程與明文規定中回朔規則。. 2. 規則來源分類. 區分組織內部的規章制度與 1.非正式諮詢。來自外部的規章制度，將重 2.依法定分類。點聚焦於前者。. 3. 辨別利害關係人. 辨識與規則有關的所有利害 1.焦點團體。 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(46) 步驟過程階段. 做法. 技術. 關係人。例如：員工、上級 2.回朔文件紀錄。長官、顧客與監督機關等。 3.規則追蹤。 4. 利害關係人進程. 1.評估當前規則對利害關係 1.調查。人的影響。 2.小組和焦點團體。 2.評估影響和最初預期結果 3.非預期評估。的差異。. 5. 規則評估. 要求利害關係人替規則分 1.開放小組。 2.匿名德菲法。 3.匯集衡量結果。. 類，分別為： 1.可接受的。 2.需要調整的。 3.考慮廢止的。最後提供建議。. 6. 政治大立實施更改規則。. 規則重建. 1.管理階層長官要求。 2.法律要求。. ‧ 國. Prentice-Hall.. 學. 資料來源：Bozeman, B. (2000). Bureaucracy and red tape. (pp.177).New Jersey,. ‧. 詳言之，在利用表四所列步驟檢視規則時，將會先界定規則，而後尋找其利. Nat. 成本. 參與者. much)? (Who)? v a(How l合規負擔 ni 規則發生率 Ch U i incidence) e n g c h(Rule (Compliance. n. 1.行為規範 (Behavior requirements) 2.實施機制 (Implementation mechanisms) 3.執行條款 (Enforcement provision) 規範對象. sit. 表五規則與結果概念表. er. io. 什麼規則（What rule）?. y. 害關係人，最後針對規則的結果進行重新的審視與評估，詳見下表五。. burden) 實行負擔. 影響 (To what effect)? 規則功效. 規則環境. (Rule efficacy) 規則密度. (Rule ecology). (Rule density). (Implementation burden) 繁文縟節 (Red tape). (Function object of rule) 資料來源：Bozeman, B., & Feeney, M. K. (2011). Rules and red tape: A prism for public administration theory and research (pp.42).New York, ME Sharpe.. 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(47) 第三章研究方法在選擇研究方法之前，應該先再次釐清本文的研究問題與預期發現。經由上述文獻探討與動機，可以發現「檢視大學在承接非科技部政府計畫之行政問題，其規定是有效規則還是繁文縟節？各利害關係人遇到的困難？學校內部體制上有無改善空間？現實能與理論做出什麼樣的結合及討論？」已經是一項相當有價值的問題。而本文在研究過程中，對受訪對象謹守學術倫理，一方面為行政流程做適當辯護，避免流於「常識」（ordinal knowledge）型態的繁文縟節討論，另一. 政治大兩個部分，依序說明研究流程、研究架構與研究方法。立. 方面則替相關規定與行政流程進行診斷，找出現狀可能改善之處。本章節將分成. ‧ 國. 學. 第一節研究流程與架構. ‧. 本文研究流程，首先以作者個人經驗整理扎根，認識研究背景並形成初步的. y. Nat. io. sit. 研究問題，而後親身進入田野互動，理解相關環境脈絡現象，進一步發展出明確. n. al. er. 有價值的問題。其次在文獻回顧，本文從組織官僚理論的角度切入，並帶至校務. Ch. i Un. v. 研究與流程改善。隨後探討本研究文眼「繁文縟節」與「有效規則」，促使文獻. engchi. 理論能與現實的環境脈絡對話，從繁文縟節與有效規則的影響與測量中，找到適合解答本研究問題的概念。Bozeman（2000：177）提出了從利害關係人角度分析，覺察繁文縟節的方法，而王瑞宏（2001：167）曾說「校務運作不是嚴格管制，而是集體協助。」因此，本文的訪談對象為，可解答研究問題，且在大學承接委外計畫中，扮演協助執行的各利害關係人。最後依據訪談內容提出結論與建議。研究流程圖詳見圖四。至於研究架構上，在本文對理論進行爬梳的過程當中，認為 DeHart（2008）、 DeHart（2009）、Bozeman（2000）及 Bozeman 與 Feeney（2011）所提出的概念十分適合用來建構本研究，前二者的有效規則指的是，對於組織一項能提高效率 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(48) 的規則，應該具備那些要素。後二者的繁文縟節指的則是，在探討一項會降低組織運作效率的規則是怎麼來的。結合兩者，成為本文研究架構圖，詳見圖五。最後在本文的分析架構方面，議題背景確定了本文的整體背景脈絡，而內外結構則凸顯了研究問題與目的，呈現出在規則之下互相摩擦的所有利害關係人。理論內涵為本研究的學術觀點，經過訪談編碼，整理分析出可以解答本文最初研究問題的研究成果。分析架構圖詳見圖六。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 30. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(49) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖四本研究流程圖資料來源：本研究整理繪製. 31. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(50) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖五本研究架構圖資料來源：本研究整理繪製. 32. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(51) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖六本研究分析架構圖資料來源：本研究整理繪製. 33. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.

(52) 第二節研究方法本研究主要以質化田野研究（Qualitative field research）模式進行，主要藉由「訪談法」蒐集資料，並輔以研究者的實際經驗，直接從觀察和經驗著手。最後結合兩者，建構出對理論與實務上的建議（Theory-generating activity）。以下是本文將採用的研究方法：壹、文獻分析法/前置研究在研究之初，先廣泛閱讀關於官僚組織、行政流程、有效規則和繁文縟節的. 政治大田野的重要工作之一。而後梳理了如 DeHart（2008）對於有效規則（green tape）立文章。理解過去曾經做過的研究及其未完成的部分，是防止質性研究者貿然闖入. ‧ 國. 學. 的研究及 Bozeman 與 Feeney（2011）等多篇探討繁文縟節（red tape）的討論。兩種不同的觀點並重避免本文在資料蒐集，及下一步驟的深度訪談時，喪失了研. ‧. 究的客觀性。. y. Nat. io. sit. 貳、紮根理論／敘事研究. n. al. er. 自古以來，從經驗中學習即為人類與生俱來的本能，而扎根理論使人們可以. i Un. v. 解釋過去發生的事，並採取適當行動來控制或改變情況（Strauss & Corbin，2014：. Ch. engchi. 11）。本研究在前述文獻回顧及後續訪談之外，將以研究者之田野筆記以及敘事研究對本文的脈絡進行整理探討，使內容更為連貫且貼近現實。而田野筆記編號見下表六。表六田野筆記編號表編號. 主要場景與內容. 紀錄時間. E1. 學校行政人員對本研究提供想法與建議. 107 年 4 月 24 日. E2. 研究助理向學校行政人員請教行政庶務. 107 年 4 月 25 日 107 年 5 月 9 日 107 年 6 月 27 日. 34. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.003.2019.F09.