第二章 文獻探討
第二節 繁文縟節（red tape）與有效規則（green tape）
僚理論有Johnston（1993）及 Hummel（1994）的研究。而針對組織正式化則有 Hall（2011）對組織結構和流程改善所做的研究。然而即使在過去已經有不少文 章討論組織內的正式化規則，但在近年我們仍很少見到結合公共行政理論，同時 探討規則利弊得失的研究。在規則的「弊」方面，陳重安（2013）說到「繁文縟 節可以算是公共行政界的核心代表議題，因為其牽扯到最根本的官僚結構。」同 時關於繁文縟節的研究，近年也獲得了公共行政學界的不少關注，有著很蓬勃的 發展。而在相對弱勢的另一面Goodsell（2000：375）從規則的「利」角度切入，
認為相較於繁文縟節，應該要更關注在如何制定和實施有效的規則。因此為兼顧 及時空，一直延續至今（Holzer, 2017 ）。同時 Goodsell（2004：62）在其著名作 品「為官僚辯護中」也指出了繁文縟節是英語中存在最久的貶抑詞之一，代表著 社會大眾對政府冗長無效率行政的不滿及無奈。
一般而言多數人提到「繁文縟節」通常也會先聯想到公家機關，而非私人企 業。因為公部門內有許多「依法行政」的規定，進而造成績效不彰，無法及時滿 足民眾需求（Tummers et al., 2016），感覺整個組織內充滿了冗員、冗事等。而這 樣的第一印象呼應了Rosenfeld（1984）以 Kaufman 模型所做的研究，其定義繁 文縟節是政府無意義且笨拙的指導方針、程序和形式的集合體。然而事實是否真
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Tape：It’s Origin and Abuses，才讓繁文縟節開始被學者們有系統的探討。依 照 Kaufman（2015：1）再版的整理提到「當人們開始想抗拒繁文縟節，即 代表他們受了太多無意義且看似無止盡的限制。」6可看出繁文縟節的本質 之一，是對組織內人員的過度拘束與限制。雷同於Bozeman（1993）對於繁 文縟節的兩個假定之一：繁文縟節是以規則為基礎構成。儘管繁文縟節是以規則為基礎而構成，有關這個現象的定義仍有許多種 說法，如早年Hall（1968）在探討專業化及官僚化中即提出專業官僚具備高 度正式化的規則及限制之屬性。Rai（1983）透過觀察官僚組織規模，發現其 規模越大，內部員工將越趨向專業化，進而減少組織彈性。Hall（2002）綜 整並解釋了上述現象，其說明「正式化」是從組織觀點，確保規則及程序能 夠順利執行。「專業化」則是從另一方面非組織的觀點，去確保相同的事情。
而 Bennett 與 Johnson（1979）指出大量的文書作業是官僚固有的本質和特 色，而當作為代理人功能時，官僚會將文書作業造成的成本轉移至民間。換
6 原文如下：When people rail against red tape, they mean that they are subjected to too many constraints, that many of the constraints seem pointless, and that agencies seem to take forever to act.
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差異，進而對症下藥便顯得相當重要。Bozeman 與 Scott（1996）說到，一般 正式化規則（formalization）是組織的正常生理現象，但有可能會導致繁文縟 節，且正式化的研究因為發展較早，故繁文縟節也從中借用了不少概念。例 如Pugh、Hickson、Hinings 與 Turner（1968）在針對組織結構面向的研究中，
將正式化定義為：「各種規則、程序、命令及溝通內容，被書面紀錄下的程 度。」而當Buchanan（1975）欲研究政府機關和私人企業服務倫理差別時，
則使用正式結構、規則及例行公事等來衡量繁文縟節。可看出那段時間「正 式規範」與「繁文縟節」之間的概念相似且模糊，進而使學者們想對二者做 出區分。於此Bozeman 與 Scott（1996）提出了一個重要觀念：「正式化是生 理學，而繁文縟節是病理學」7。若要測量繁文縟節，重要的不是追究繁文縟 節的本質是什麼，而是什麼有助於概念化繁文縟節。故以下總結Bozeman 關 於繁文縟節定義：現行的規定或程序，沒有達成當初預期的功能目的。除了 影響組織效率造成順從成本外，未有任何直接的益處。同時這樣的規定和程 序，會使人感到挫折、沮喪或懊惱（Bozeman, 1993；Bozeman & Scott, 1996；
Bozeman, 2000）。
二、 是什麼因素造成繁文縟節
前段提到了 Bozeman 對於繁文縟節的第一個假定，拉出了官僚的繁文 縟節是以規則為基礎構成的討論。本次小節將討論Bozeman（1993）的第二 個假定：繁文縟節是一種官僚組織的病象，用以說明是哪些因素造成了組織 中的繁文縟節。回顧Fife 與 Spanghel（2012）提到組織是由「關係」及「流 程」所構成，為了正式維持組織內關係與流程的運作效率，便需要白紙黑字 的規則來確保一切都在有效的掌控之中（Perrow,1991；Hall, 2002；DeHart, 2008）。Bozeman 與 Feeney（2011）整理出了造成繁文縟節的因素模型，例 如，當組織在規則的醞釀階段，如果對規則手段與目的之間的假設錯誤，或 者設立規則的出發點是源自於管理者的控制慾，或組織內單位權力的自我擴
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張、自我服務，一旦創立規則基於上述之原因，即是繁文縟節（Rules born bad）。而當規則已經付諸實行，卻發生規則飄移（rule drift）未能徹底執行，
或者環境改變讓原本規則的預期效益降低，甚至與新規定產生衝突，亦或者 隨著規則累積增加，致使合規負擔超過了遵守規則應該有的價值，那麼這樣 變質的規則，同樣可稱作是繁文縟節（Rules gone bad）。詳見下圖三。
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圖三 Bozeman 與 Feeney 造成繁文縟節的因素模型
資料來源：Bozeman, B., & Feeney, M. K. (2011). Rules and red tape: A prism for public administration theory and research (pp.53).New York, ME Sharpe.
貳、 有效規則的內涵
關於有效規則（green tape）的討論，我們通常會回朔至 Goodsell 在 2000 年，
針對Bozeman 繁文縟節與官僚規則理論（Red Tape and a Theory of Bureaucratic Rules）一書，所提出來的精闢反思。Goodsell（2000：375）認為繁文縟節（red tape）的觀點在過去已經有相當蓬勃的發展，但是當學者花專注力在探討規則為 何規則會失敗時，不如用更多的精神去討論規則為何成功。
因此順著 Goodsell 的評論 DeHart（2008）調查了美國四個城市的公務員，
回收了645 份問卷並進行了 90 人次的半結構式訪談。歸納出了五項有效規則的 屬性，分述如下：
一、明文規則（Written rules）
明文規則是指一項規定被白紙黑字明確的記錄下來，因為書面記錄，所 以賦予了實施這些規則的依據（DeHart, 2009）。相較於不成文的規則，明文
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DeHart、Chen 與 Little（2013）也發現明文規定可以增加規則的順服程度，若從規則設計的角度來看，明文規則可以促使組織學習以及對規則的審查。
總而言之，明文規則象徵了規定的合法性並讓規則設計有著更好邏輯，此外 也是維持規則一致適用的基礎。
二、有效的手段目標關係（Valid relationship）
有效的手段目標關係是指，規則的內容在邏輯上連接著規則想要的目的。
DeHart（2009）定義到規則的有效性是「規則達成其預期目的的程度」，這 樣的觀點其實與Bozeman（1993）、Bozeman（2000）及 Bozeman 與 Feeney
（2011）強調每一項規則都需要釐清手段與目的間的關係，需要隨時檢視規 則有沒有完成規範目的的論點不謀而合。而Ashforth 與 Gibbs（1990）從組 織法規的實質性與象徵性切入，也指出了明確的手段目標關係，有助於讓利 害關係人理解規則，亦即使利害關係人更傾向主動與規則合作。
三、最佳控制（Optimal control）
最佳控制指的是介於過度控制（excessively control; over control）與不充 分控制（inadequately control）之間，最合適的控制程度（DeHart, 2009）。這 個概念一方面類可以呼應Bozeman（1993）認為過度控制是使規則一創立即 為繁文縟節的主要原因，同時也類似Giauque、Ritz、Varone 與 Anderfuhren-Biget（2012）從規則拘束研究員工滿意度的想法。不過稍微不同的是 DeHart
（2009）的最佳控制指的並非組織的現象，而是管理的手段，其最終目的在 於透過鼓勵與傳達規則目標的意義 來促使利害關係人合作。進一步來說 DeHart、Davis 與 Mohr（2014）指出由利害關係人主動合作的最佳控制，可 以讓規則有效執行且提高工作滿意度。
四、一致的規則適用（Consistent rule application）
一致的規則適用著重的並非是要使一個規則完全沒有彈性，而是希望一
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個規則可以確實地在整個群體中實行（DeHart, 2009）。關於這個概念在Borry、
DeHart、Kaufmann、Merritt、Mohr 與 Tummers（2016）的研究中有很深刻 解釋，其指出一制的規則適用，並不是要讓整個組織顯得僵化，而是要避免 某些人和特定團體試圖繞過規則。維持規則的公平性和有效性，可以避免不 一致的規則在組織內產生的負面連鎖反應，進而影響整體效率。
五、被利害關係人理解（Understood by stakeholders）
無論是規則的順利推動或正確實行，其共同的大前提是這項規則要能被 利害關係人所理解。DeHart（2009）指出好的規則可以讓利害關係人較容易 理解其意義與目的，進而主動合作。而在Bozeman（2000）覺察繁文縟節的 步驟（見表四）及Bozeman 與 Feeney（2011）造成繁文縟節的因素模型（見 圖三）中，辨別利害關係人，並請其對規則進行評估，或要求執行者充分認 識規則避免實施上的變質（Change in implementation），皆一再強調了規則需 要被利害關係人理解的重要性。
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資料來源：DeHart-Davis, L. (2008) Green tape A theory of effective organizational rules. Journal of Public Administration Research and Theory, 19(2), (pp.375).
參、 影響與測量
基於相關的文獻回顧，可以發現繁文縟節確實可能隱藏在組織當中，並對組 織造成影響。然而如同 Cone 與 Foster（1991）曾說過的有趣比喻「測量總被視 為理論的伴娘」亦即許多社會科學在「概念」上已經發展成熟，但在「測量」卻 始終跟不上理論發展的腳步。以下將先簡短回顧繁文縟節造成的影響，而後整理 有效規則以及繁文縟節在過去研究中的測量方式。
一、 繁文縟節的影響
有關於繁文縟節會對組織造成什麼樣的影響，在過去已經有相當多的研 究在進行討論。包含對政府的外部顧客而言，Scott 與 Pandey（2000）、Tummers et al.（2016）發現繁文縟節會減少民眾利益降低民眾滿意度，且減少的程度 會受其同情心、情緒反應、政治知識、教育及專業程度的調節。Kaufmann 與 Tummers（2017）更進一步聚焦指出了，繁文縟節在民眾對程序的滿意度上 有負面影響，並受民眾政治態度的調節。而對內部顧客來說，繁文縟節則會
有關於繁文縟節會對組織造成什麼樣的影響，在過去已經有相當多的研 究在進行討論。包含對政府的外部顧客而言，Scott 與 Pandey（2000）、Tummers et al.（2016）發現繁文縟節會減少民眾利益降低民眾滿意度，且減少的程度 會受其同情心、情緒反應、政治知識、教育及專業程度的調節。Kaufmann 與 Tummers（2017）更進一步聚焦指出了，繁文縟節在民眾對程序的滿意度上 有負面影響，並受民眾政治態度的調節。而對內部顧客來說，繁文縟節則會