第四章、 民粹主義對美國經貿政策之影響
第二節、 川普任內的經貿政策
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第二節、川普任內的經貿政策 一、「美國優先」的經貿政策
在2017 年 1 月 20 日上任之後，川普就有意把他在選前的承諾付諸實現，首 先是在同年1 月 23 日，頒布了「關於美國退出《跨太平洋夥伴關係協定》的總 統備忘錄」(Presidential Memorandum Regarding Withdrawal of the United from the Trans-Pacific Partnership Negotiations and Agreement)，正式宣布退出 TPP。在該備 忘錄當中提到，川普政府的政策目標是在所有的經貿談判當中，能夠代表美國人 民及其經濟財務狀況，特別是美國工人，並創造出符合其利益的公平和經濟上有 利的貿易協定。為了取得上述的成果，政府更傾向在雙邊的基礎上進行貿易談判，
也因此退出TPP 的談判(The White House 2017a)。
接著是他在競選期間不斷提到的不公平貿易協定以及鉅額貿易赤字的問題。
首先在2017 年上半年分別頒布了「關於重大貿易逆差的綜合報告的行政命令」
(Executive Order Omnibus Report on Significant Trade Deficits)以及「處理違反及濫 用貿易協定行政命令」(Presidential Executive Order Addressing Trade Agreement Violations and Abuses)，其目標就是處理貿易赤字以及不公平貿易的問題。前者 指出美國並沒有在國際貿易協定以及世界貿易組織的運行架構之下獲得預期的 利益，相反地產生嚴重的貿易逆差，美國的年度商品貿易逆差超過7000 億美元，
而2016 年的總體貿易逆差則超過 5000 億美元。針對這樣的情況，美國商務部必 須協調其他單位提出一份報告審視當前問題(the White House 2017)。後者則也是 要求包括商務部在內的相關行政部門檢視美國既有貿易協定是否遭到違反以濫 用，並於命令頒布後180 天內提出檢視報告與修正建議(the White House 2017b)。
暨在上任三天就宣布美國退出跨太平洋夥伴關係協定之後，川普頒布的這兩個行 政命令可以說是他欲將競選時期的主張付諸實現的第一步。
同樣也能體現川普「美國優先」的政策還有包括在2017 年 4 月的時候頒布 了一個名為「買美國貨，雇美國人」(Presidential Executive Order on Buy American and Hire American)的行政命令。該命令提到為了促進經濟以及國家安全並幫助促 進經濟成長，同時創造就業機會。行政部門應採取一切可行的政策，在符合相關 法律規範的情況下，最大化的購買、使用美國境內生產的商品、產品以及原料。
再來就是企業應優先雇用美國人，進而替美國工人製造更高的工資以及更多就業 機會，行政部門應嚴格執行和管理有關外國人進入美國境內工作之資格以及證明 的相關法律，包括《移民與國籍法》在內(the White House 2017c)。之後在 2019 年的上半年，川普又分別簽署了「關於強化在基礎建設計畫偏好購買美國貨的行 政 命 令 」 (Executive Order on Strengthening Buy-American Preferences for Infrastructure Projects)以及「關於最大化利用美國製造商品、產品以及原料的行政 命令」(Executive Order on Maximizing Use of American- Made Goods, Products and Materials)。這兩個被白宮貿易與製造業政策辦公室主任納瓦洛(Peter Navarro)稱
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的鋼鐵、鋁、水泥以及其他製成品(The White House 2019)。而後者則是修改 1954 年艾森豪總統所頒布的行政命令，將「美國製造」的商品之判斷標準給提高15。 在鋼鐵製品方面，原先外國原料佔該產品的成本 50%以下就可以被認定是美國 製造，但新的行政命令將此標準限縮到5%。至於在其他產品的部分，則是將原 本50%的規定改為 45%(The White House 2019)。如果從美國貿易代表署(United States Trade Representative, USTR)每一年所公 布的貿易政策議程，也可以看到川普在經貿議題上「美國優先」的中心思想以及 其民粹主義式的政策主張。作為川普上任之後第一份貿易政策報告，2017 年的 貿易政策議程當中提到，川普政府貿易政策的四大優先事項，包括：1.捍衛國家 主權優於貿易政策(Defend U.S. national sovereignty over trade policy)；2.嚴格執行 美國貿易法案(Strictly enforce U.S. trade law)；3.利用槓桿作用打開出口市場(Use leverage to open foreign market)；4.達成更好的貿易協定(Negotiating new and better trade deals)。首先在第一個優先事項，可以看到川普政府對於以世界貿易組織為 一規定程序(Prescribing Uniform Procedures for Certain Determinations Under the Buy-American Act))。
其中規定如果一件產品要是「美國製造」，該產品的外國原料不能超過產品製造總成本的 50%。
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及對於國際組織的不信任。
從2017 年的貿易政策議程，可以發現到川普強調的是國家主權，以及達成 對美國更有利，或是更公平的貿易，同時在這份報告當中也提到美國將不會再接 受因為地緣政治優勢進而對美國工人、農民、牧場主和企業產生不利影響的不公 平貿易。同時川普政府也強調其對於世界貿易組織的不信任，以及如有損及國家 主權的情況，將不會遵守爭端解決機制的判決等等。如果和歐巴馬政府任期內最 後一份貿易政策議程比較的話歐巴馬政府在 2016 年的貿易政策議程則是強調多 邊架構以及和貿易夥伴的關係，甚至在貿易議程當中提到最優先的事項就是在國 會通過跨太平洋夥伴關係協議(USTR 2016)。對照川普在上任之後第三天就以一 紙行政命令宣布退出該協議的情況，就可以發現川普和歐巴馬在經貿議題的政策 主張和施政有很大的不同。在世界貿易組織的部分，歐巴馬政府對於爭端解決機 制的態度就也川普存在很大的不同。在2016 年的貿易政策議程當中，強調的反 而是美國如何利用WTO 的爭端解決機制去維護美國勞工以及企業的利益，像是 在該政策議程就提到，美國於歐巴馬政府時期總共有 20 件貿易爭端，比其他會 員國都還要來的多，而在已經作出判決的案件當中，美國最終都是勝訴的一方。
整體來說，比較前後兩任總統的貿易政策議程，可以發現川普政府在經貿議題上 面的轉向，同時也可以看到在議程當中所主張的重點像是對於世界貿易組織這種 多邊架構的不信任、不公平的貿易協定以及貿易赤字等，都和川普在競選期間的 民粹主義式主張息息相關。
表4-2：2016 年與 2017 年美國貿易政策議程優先事項比較
2016 年貿易政策議程 2017 年貿易政策議程 利用美國既有的優勢，打造全球首選
的生產基地
捍衛國家主權優於貿易政策 透過優惠計畫以及世界貿易組織的架
構，促進永續的經濟發展
嚴格執行美國貿易法案 加強與他國的貿易和投資夥伴關係 利用槓桿作用打開出口市場 加強貿易協議，並要求貿易夥伴履行
其義務
達成更好的貿易協定 資料來源：美國貿易代表署(2020) 作者自行整理
至於在2018 年的貿易政策議程，原則上也是強調包括國家主權必須成為推 動貿易政策的前提、談判更好的貿易協定以及針對現行貿易協定嚴格執行美國貿 易法等等。不過有一點不同的是，在2018 年的貿易政策議程當中，新增一個優 先事項為改革現今的多邊體系(Reforming the multilateral system)。雖然在 2017 年 的貿易政策議程就已經提到過對世界貿易組織的不信任，但到了 2018 年的報告 已經正式成為川普政府在經貿政策的優先事項。其中提到，世貿組織主要面臨四 大問題，首先是爭端解決機制的權力擴張，專家小組以及上訴小組的報告結果對
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識的杜哈發展議程(Doha Development Agenda, DDA)的談判18，已經無法反映當今 的國際經貿狀態。不過由於部分會員國仍然堅持杜哈發展議程的相關規定，因為 該草案將使得部分國家得以免於新的經濟承諾，且同時會加諸更多限制在包括美 國在內的會員國，這樣的情況已經嚴重阻礙了世貿組織的未來發展。第三點則是 關於國家發展程度的定義，由於世貿組織並沒有針對發展中國家(developing countries)一詞有準確的定義，所以部分國家得以自我宣稱為發展中國家藉此享受 個階段，也就是持續宣傳危機(continue to propagate crisis)。至於報告的第二部分 和第三部分則是提到川普政府上任至今的經貿政策，以及未來將持續執行包括退 出TPP、重啟北美自由貿易協定談判以及修改美韓自由貿易協定、利用 301、201 以及232 條款等法律工具嚴格執行美國貿易法(USTR 2019)。最後看到在 2020 年 期的「單一許諾」(single undertaking)模式，亦即如有任一議題無法達成協議，則其他議題所達成 之協議也無效；2.「發展」議題成為主軸，這反映在佔全體會員四分之三的開發中或低度開發國 家對於特殊及差別待遇的強烈要求；3.開發中低度開發國家為壯大談判立場進行結盟，因而形成 與美國、歐盟以及日本等國對抗的局面。‧ 國
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府對於世界貿易組織的不滿以及希望其作出改革的要求，更有甚者，如果在有損 國家主權的情況下，美國甚至主張將不遵守爭端解決機制的小組以及上訴機構的 判決。最後就是嚴格執行美國貿易法，這部分也是緊扣著「美國優先」的核心，
因為201、301 以及 232 條款分別是針對國內產業在相同產品的進口下是否利益 受損、貿易協定未獲履行或涉及不公平貿易行為，以及進口產品是否危及國家安 全等角度出發。所以說頻繁的利用201、301 以及 232 條款等維護美國國內產業 的發展，也是川普政府在其任內主要的施政目標(USTR 2020)。
如果從貿易救濟措施的數量來觀察，也可以看到川普「美國優先」的經貿政 策確實在他上台之後付諸行動。對比同樣在位前兩年的任期(川普：2017.1.20-2019.1.20；歐巴馬：2019.1.20-2011.1.20)，川普總共實行了多達 90 次貿易救濟措 施，而同時期的歐巴馬政府只有38 次。在川普任期前兩年所實施的 90 次貿易措 施當中，反傾銷的措施有42 次、反補貼的措施有 33 次、保障措施有 2 次、進口 關稅有11 次，以及其他 2 次。比較前後兩位美國總統在對外貿易措施的行為上，
可以看到川普相較於歐巴馬是明顯具有右翼民粹主義者在經貿議題上的保護主 義色彩，而其中次數最多的反傾銷、反補貼以及進口關稅這三者也都是他在競選 總統期間不斷提到的針對不公平貿易所採取的救濟措施。不過也因為川普政府頻
可以看到川普相較於歐巴馬是明顯具有右翼民粹主義者在經貿議題上的保護主 義色彩，而其中次數最多的反傾銷、反補貼以及進口關稅這三者也都是他在競選 總統期間不斷提到的針對不公平貿易所採取的救濟措施。不過也因為川普政府頻