民粹主義不利國家外交政策及國際政治之負相關

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第三節、民粹主義不利國家外交政策及國際政治之負相關

目前多數的學者研究認為 21 世紀興起的這股民粹主義勢力不論左右，對於 國際關係，或甚至是國家的外交政策，是會產生負面影響的。Plagemann 以及 Destradi (2019)從民粹主義當中的反菁英主義以及反多元主義的角度出發，並以 印度的莫迪(Narendra Damodardas Modi)政權作為個案研究，去分析民粹主義對於 外交政策的影響。最後發現民粹主義者的外交決策過程會有集中化(centralized)以 及個人化(personalistic)的傾向，這會使其缺少一些正式的管道去提供不同的觀點，

傳統外交系統在這裡有邊緣化的傾向。持同樣看法的還有 Kane 以及 McCulloch (2017) ， 他 們 以 右 翼 民 粹 主 義 中 的 排 外 主 義 (Nativism) 以 及 反 建 制 (Anti-establishment)的兩個元素切入進行研究。最後得出的結論認為，民粹主義中的排 外主義傾向會導致國內對於外交政策的分歧加深，並且讓國會運作以及決策者制 定政策滯礙難行。這個部分兩位學者利用University of Maryland’s Issue Poll，針 對美國總統川普的墨西哥邊境築牆以及限制中東難民的政策進行調查，結果發現 如果支持川普此項政策的比率越高，反對的力量也會隨之增強，這個結果呼應了 上述看法。而反建制的特點則會導致對於原有體系的不信任，亦即傳統的外交人 員的決策會有邊緣化的情況。因為傳統建制沒有辦法進入決策核心，取而代之的 就是一群沒有經驗的(inexperienced)的決策團隊，這對於外交政策會產生許多負 面影響，包括變化無常(fickle)、缺乏效率(inefficient)以及危機處理能力(crisis management)不佳等等。另外，Wang(2017)在以川普政權作為研究對象的文章中 指出其未來的外交政策會充滿不確定性(uncertainties)。同樣指出民粹主義可能會 導致國家外交政策充滿不確性的還有Aries(2018)，他認為民粹主義作為一種特定 的政治形態，當領導人進一步去執行其對外政策時，可以改變，或是使過去的外 交政策立場轉向。在面對不健全的體制以及國內注意力轉移的過程中，進而產生 不確定性以及國家名譽的受損的情況。

在民粹主義的個案研究當中，許多學者的對象會聚焦在拉丁美洲國家 (Dodson and Dorraj 2008; Sagarzazu and Thies 2019; Thies 2014; Burrier 2019 )，特 別是查維茲。他對於國家外交政策的影響提供了許多啟示。Dodson 和 Dorraj(2008) 就指出查維茲所執行的外交政策整體的大方向就是所謂的反美主義，在實際執行 的層面是一個軟性的權力平衡(soft-balancing)作為主軸，其概念就是政經實力比 較弱小的國家會利用各種非軍事的手段去對抗美國的單邊主義。這種策略的應用 與委內瑞拉的石油資源有著密不可分的關係，一些學者利用查維茲的公開發言進 行一些量化的研究，去釐清在不同情況下，民粹主義領導人會有不同的對外政策 辭令。Sagarzazu 以及 Thies (2019)，以反帝國主義(anti-imperialism)(主要指美國)，

作為一個民粹主義外交政策論述或辭令的重要元素。最後研究結果發現，如果油 價上漲，使得依靠自然資源做為主要發展動能的委內瑞拉經濟情況好轉，會讓查 維茲更有信心的去減少對於美國的依賴。而這種結果反應在電視節目中，查維茲 會增加提及帝國主義以及相關詞彙的頻率。對此我們可以說查維茲這種民粹主義

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

19

的領導，使得委內瑞拉與美國長期處於緊張的狀態，非軍事的衝突更是時常發生。

在實際的外交政策上，拉丁美洲國家的民粹主義領導人，在其反美主義的基礎之 上，建立了許多與美國互相抗衡的機制，包括像是由查維茲推動的美國波利瓦爾 聯盟(The Bolivarian Alliance of the Americas, ALBA)，目的就是為了對抗由美國所 領導的美洲國家組織(The Organization of America States, OAS)，進一步去對抗由 美國控制的政治、經濟體系。另外查維茲也公開支持同為民粹主義領導人，來自 波利維亞的莫拉雷斯(Evo Morales Ayma)，以及被美國國務院視為境外恐怖組織 的哥倫比亞革命武裝力量，同時又從俄羅斯購買武器(邱稔壤 2009)。有些學者也 把上述這種拉丁美洲國家民粹主義領導人的對外行為歸類為民粹主義的外交政 策(Thies 2014)。由此我們也可以看出，民粹主義對於國家外交政策確實有可能產 生不利影響。

圖2-2：查維茲在其電視節目所提到帝國主義的頻率與當時國際石油價格的對比(2000-2012)

資料來源：Iñaki and Thies(2019, 210)

除了外交辭令之外，從經貿的角度來看，民粹主義在拉丁美洲國家也有衝突 面向的影響，Burrier(2019)比較了這個地區民粹與非民粹主義者的經濟政策之後，

發現在經濟政策上，民粹主義者往往會走向極端。亦即極端的市場自由主義或是 極端的保護主義。這其中的不同又與個別國家在國際經濟結構當中的地位以及國

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

家經濟發展情況有關。總結上述，不管是從領導人的外交辭令、實際的對外行為，

或是經濟活動，拉丁美洲國家的例子告訴我們，民粹主義對於國家外交政策的衝 突面向之影響是存在的。雖然形式不一定是武裝衝突，不過確實造成了區域內國 家之間的緊張以及一些危機事件的發生。

除了拉丁美洲國家之外，另外一個民粹主義研究的重點區域就是歐洲。民粹 主義政黨不管是在歐洲國家的地方選舉，甚至是歐盟的歐洲議會，其獲得的支持 度是逐年上升的。在政治主張以及對於國際事務的看法上面，歐洲各國的極端右 派民粹政黨有著一些共同點，像是反美主義、反移民、反歐洲整合等等。所以本 文在這裡針對歐洲的極右派民粹政黨來做一個整合性的回顧。在歐洲的極右政黨，

其政治主張大都展現出他們對於全球化造成經濟、政治主權以及國家文化衝擊的 畏懼或疑慮。在經濟面相，全球化可能導致福利國家以及民主體制的破壞。極右 政黨提倡「福利沙文主義(welfare chauvinism)」意旨國家的社會福利政策應該只 限縮在部分的人民(own people)。這個部分也呼應了前述有關民粹主義的定義，

亦即民粹主義政黨主張訴諸的對象就是由其定義出來的人民(Liang 2007)。

除此之外，還有一點必須注意的是，俄羅斯在歐洲民粹主義風潮之中所扮演 的角色，因為有些研究指出俄羅斯與歐洲的民粹主義政黨存在著某種程度的聯繫 (Balfour 2016)，像是經濟援助等等。這也可以解釋 Stylianos(2010)所指出的，歐 洲的民粹主義政黨有反美親俄的傾向。Marlene(2015)認為克林姆林與歐洲民粹政 黨之間的關係像是一種形式上的婚姻(marriage of convenience)，因為雙方有著共 同的敵人像是歐盟、美國以及其所代表的自由價值等等，Marlene(2015)也把俄羅 斯與歐洲極右政黨之間合作關係定義為俄羅斯的夥伴政策(bedfellowing policy) 的一環。從許多歐洲民粹主義領導人在公開場合對於俄羅斯的談話，都可以觀察 到這層雙方互蒙其利的關係。而俄羅斯一直以來都是以分化歐洲為其主要的外交 大戰略，所以如果這層合作關係確實存在的話，本文認為也可以當作一個由於民 粹主義的風潮進而對國際關係所產生影響的證明，而且如果從區域整合的觀點來 看，這樣的影響是不利於區域整合且負面的。

在許多研究民粹主義對於國際關係或是國家外交政策之影響的文獻當中，最 主要議題有難民議題、貿易與金融、區域整合(特別指歐盟的整合)、或是發展援 助 等 等 。 首 先 是 在 難 民 議 題 方 面 ， 為 何 難 民 議 題 會 這 麼 具 有 重 要 性 ？ Ivarsflaten(2010)認為移民問題為訴求是結合所有成功的民粹右翼政黨的唯一議 題。至於在實際的影響方面，有些學者認為要去追蹤民粹主義對於國家移民政策 的實際影響是非常困難的(Mudde 2013)。不過也有一些學者持相反看法，Verbeek 和 Zaslove(2015a)以德國作為例子，共和黨的崛起以及其對於移民的批評，確實 影響到了後來德國的移民政策以及促使後續德國政府修改有關庇護的相關法令。

不只是德國，Verbeek 和 Zaslove(2015b)在義大利也發現同樣的情況，民粹主義政 黨北方聯盟在進入聯合政府之後，確實有相關的限制移民的政策。另外在中東歐 的國家像是匈牙利和斯洛伐克，由於這兩國是已經分別由民粹主義領導人所掌權，

其對移民政策的立場更加清晰，那就是拒絕難民入境，特別是伊斯蘭的難民。所

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

21

以從這個問題來看，我們可以看到歐洲的極右派民粹主義政黨確實是對外交政策 產生了影響，從人道關懷以及人權的角度來看的話，本文認為這樣的影響是較為 負面的。再來是歐洲整合的部分，民粹極端右派政黨的立場大部分是所謂的疑歐 派，亦即反對歐盟的移民政策、經濟整合以及歐盟整合造成的國家主權喪失。許 多右翼民粹政黨的領導人也多次在的場合表達其對歐盟的不信任，甚至在實際的 行為上已經有了成果，像是英國2016 年的脫歐公投。在發展援助方面，歐洲右 翼民粹政黨大部分的基本立場是縮減海外援助的預算，並把這些預算重新分配到 國內需要的人民手上。從實際影響來看，也可以看到像是芬蘭以及瑞典確實減少 了其海外援助的預算(Balfour 2016)。

從全球化以及現今由美國領導的國際自由秩序的觀點來看，民粹主義確實也 會產生負面的影響。Burgoon 和 Oliver 以及 Trubowitz(2017)就認為今天全球民 粹主義的衝擊會讓現在的國家領導人在推動一些有關國際開放、經濟整合以及全 球治理的對外政策的時候，負擔更高的風險以及投入更多的政治資本，最終使得 這些政策窒礙難行。這背後的原因在於，過去人們會認為全球化帶來的經濟利益 是可以提升福祉的，但是事實上卻不然。三位學者的研究也顯示，自從進入 21 世紀之後，美國和歐洲國家對於經濟全球化的政策支持是逐年下降的。Chacko 以

從全球化以及現今由美國領導的國際自由秩序的觀點來看，民粹主義確實也 會產生負面的影響。Burgoon 和 Oliver 以及 Trubowitz(2017)就認為今天全球民 粹主義的衝擊會讓現在的國家領導人在推動一些有關國際開放、經濟整合以及全 球治理的對外政策的時候，負擔更高的風險以及投入更多的政治資本，最終使得 這些政策窒礙難行。這背後的原因在於，過去人們會認為全球化帶來的經濟利益 是可以提升福祉的，但是事實上卻不然。三位學者的研究也顯示，自從進入 21 世紀之後，美國和歐洲國家對於經濟全球化的政策支持是逐年下降的。Chacko 以