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惠、關稅減免等投資優惠措施，都屬於經濟勸誘的手段，可以用來改變目標國的 政策行為。然而，這些投資優惠在最初推出的時空環境與今日不同，彼時台商的 投資優惠可視為對外招商引資的一環，主要係基於自身改革開放所需而推出之政 策，結果明顯將促進大陸各開放城市的經濟發展，自然難稱是為了「惠及台胞」
而推出。學界談及「惠台」政策時，也認為起於胡錦濤時期74，並不包含第一階 段的「企業投資優惠」。
因此，本文將「惠台政策」更精確地定義為：中國大陸針對台灣百姓，給予 經濟與其他層面的利益與誘因，使其改變對大陸的態度之政策。因此，惠台政策 不僅是促進商貿投資的「以商圍政」，更是透過施惠民眾以影響台灣民意走向的 措施。以下惠台措施之演變，將從表 3-1 中的第二階段（2006 年～2015 年）胡 錦濤對台的政策開始介紹。
第一節 惠台政策：起源與流變
中共建政之初，兩岸陷於軍事衝突及外交之爭，中國大陸誓言「解放台灣」， 官方對台灣民眾僅可透過前線心戰喊話。直至 1979 年全國人民代表大會常務委 員會發表《告台灣同胞書》，才由官方正式宣告對台政策由「武力解放」轉向「和 平統一」，接著於1981 年 10 月，全國人大常委會委員長葉劍英即提出「有關和 平統一臺灣的九條方針政策」（俗稱葉九條）。然而，「和平統一」的具體實踐方 式，在鄧小平時期提出的是「一國兩制」方案。751995 年 1 月江澤民發表《為促 進祖國統一大業的完成而繼續奮鬥》講話，俗稱為「江八點」，其內容通篇除了 延續鄧的「和平」喊話，也更多提及兩岸民間交流與溝通。76至此，「和平統一」
74 耿曙，〈經濟扭轉政治？中共「惠台政策」的政治影響〉，《問題與研究》，第 48 卷第 3 期，
2009 年 9 月，頁 8-12；曾于蓁，〈大陸對臺農漁採購政策變化「契作」機制及其效果〉，《問題 與研究》， 第 54 卷第 1 期，2015 年 3 月，頁 97-98。
75 鄧小平於 1982 年 1 月曾表示：「九條方針是以葉劍英副主席的名義提出來的，實際上就是
『一個國家，兩種制度』，兩制是可以允許的，他們不要破壞大陸的制度，我們也不要破壞他那 個制度。」。參見〈「和平統一，一國兩制」基本原理的形成和主要內容〉，《中國共產黨新聞 網》，<http://cpc.people.com.cn/BIG5/64107/65708/65722/4444475.html>。
76 〈江澤民：為促進祖國統一大業的完成而繼續奮鬥〉，《人民日報》，1995 年 1 月 31 日，
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<https://udn.com/news/story/7333/4288265>；蘇天澤，〈福建 GDP 首超台灣 啟示兩岸統合最佳 路徑〉，《香港01》，2020 年 5 月 28 日，
79 Hsin-Hsin Pan, Wen-Chin Wu and Yu-Tzung Chang, “How Chinese Citizens Perceive Cross-Strait Relations: Survey Results from Ten Major Cities in China,” Journal of Contemporary China, Vol. 26, No. 1, Jan. 2017, pp.616-631.
80 Lowell Dittmer, “Taiwan and the Issue of National Identity,” Asian Survey, Vol. 44, No. 4, Jul./Aug.
2004, pp. 475-483.
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向獨立」與「儘快獨立」立場由1994 年合計 11.1%上升至 2002 年的 18.1%，相 同期間，「偏向統一」與「儘快統一」立場的加總則由 20%下降為 18.2%，兩者 幾乎不相上下，隔年更出現交叉、台灣人統獨立場出現逆轉。再如圖3-2 所示，
該期間台灣民眾的「台灣人」認同翻倍成長，「中國人」認同則減半，顯示其對 台政策與工作未能達到促進台灣人的中國人身分認同之效；2000 年陳水扁上台 後，北京對台灣人支持強調台灣主體與獨立的民進黨感到警覺，除了必須檢討過 去促統作為，更需加強對台獨的遏制，因此政策雖仍「促統」，卻更新增「防獨」
的策略。當時由於兩岸政治的不互信，以及爾後陳水扁政府的作為非如北京所願，
大陸對於統一也從「寄希望於台灣當局」轉為「寄希望於台灣人民」。81 圖3-1 台灣民眾統獨立場趨勢分布
資料來源：國立政治大學選舉研究中心。82
81 胡錦濤於 2003 年 3 月參加第十屆全國人大一次會議台灣代表團審議時，針對對台工作談及
四點意見，其中包含「深入貫徹寄希望於台灣人民的方針」，參考陳斌華，〈胡錦濤就對台工作
提出四點意見〉，《新華社》，2008 年 6 月 13 日，<http://www.gov.cn/test/2008-06/13/content_1015493.htm>。
82〈臺灣民眾統獨立場趨勢分佈（1994 年 12 月~2020 年 06 月）〉，《國立政治大學選舉研究中 心》，2020 年 7 月 3 日，<https://esc.nccu.edu.tw/course/news.php?Sn=167>。
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圖3-2 台灣民眾台灣人／中國人認同分布
資料來源：國立政治大學選舉研究中心。83
有鑑於江澤民時期兼以軍事嚇阻與經貿交流兩手策略，兩岸政治卻漸形疏離。
胡錦濤上台後，改以新思維處理兩岸問題，發展出「透過經貿互動，爭取台灣民 心」等對台方針，但與過往給予台商優惠投資不同的是以單方的「大舉讓利」為 手法，84以期影響台灣民意趨向及社會對陸輿論，進而對台灣政府形成政策壓力、
改變兩岸關係。85這成為「惠台措施」的起源。86爭取台灣民心有兩部分，一是降 低對中國大陸的敵意，二是增加對兩岸交流的支持。「國共論壇」與「海峽論壇」
都是胡錦濤時期開始的兩岸交流活動，雖然兩者定位為民間交流與合作，但實際 上中共是其推動與支持的重要力量，具有半官方的性質，而大陸的惠台措施，常
83〈臺灣民眾臺灣人/中國人認同趨勢分佈(1992 年 06 月~2020 年 06 月）〉，《國立政治大學選舉 研究中心》，2020 年 7 月 3 日，<https://esc.nccu.edu.tw/course/news.php?Sn=166>。
84 耿曙，〈經貿交流的政治影響：中共的對台新政與台灣的兩岸研究〉，《中國大陸研究教學通 訊》，第71 期，2005 年 11 月，頁 2，<http://politics.ntu.edu.tw/raec2/comm/71.pdf>。
85 Chien-min Chao, “Will Economic Integration between Mainland China and Taiwan Lead to a Congenial Political Culture?,” Asian Survey, Vol. 43, No. 2, March/April 2003, pp. 280-304；高朗，
〈從整合理論探索兩岸整合的條件與困境〉，包宗和、吳玉山編，《爭辯中的兩岸關係理論》（台 北：五南，1999 年修訂版），頁 42-75。
86 耿曙，〈經濟扭轉政治？中共「惠台政策」的政治影響〉，《問題與研究》，第 48 卷第 3 期，
2009 年 9 月，頁 8-12。
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透過兩論壇推出，可謂惠台政策重要的發布平台，因此，從歷屆國共論壇與海峽 論壇推出的惠台措施，能知曉惠台內容的演變與發展。以下說明之。
2005 年 4 月時任國民黨主席連戰與中共總書記胡錦濤達成共識，決定建立 雙方定期溝通的平台，因此國共論壇正式成立。87其後，自2006 年至 2016 年共 舉行過11 屆，並經歷四種主題名稱（見表 3-2）。前五屆雙方曾於會後發布共同 建議，並由陸方發布各項惠台措施；惟第六屆後再無特別發布惠台措施；第十屆 則取消共同建議。儘管僅前五屆有中共官方發布惠台政策，但加總已累積共 58 項惠台措施，仍值得研究其變化。2006 年 4 月，首屆「國共兩岸經貿論壇」88於 北京舉行，會後中共中央台灣工作辦公室主任陳雲林發布《15 項惠及台灣同胞 的政策措施》；第二屆則聚焦討論農業議題，改名為「兩岸農業合作論壇」，發布 兩岸農業交流20 條新舉措；第三屆更名為兩岸經貿文化論壇，推出 13 項促進兩 岸交流交往與合作的政策措施；第四屆逢國際金融危機，提出 10 項惠台政策措 施；第五屆並無集中宣布惠台措施，係由文化部、教育部、廣電總局、新聞出版 總署等相關部門推出開放政策，包含出版、演藝及教育政策。
表3-2 國共論壇演變
屆次 年份 名稱
一 2006 國共兩岸經貿論壇
二 2006 兩岸農業合作論壇
三～十 2007～2015 兩岸經貿文化論壇
11 2016 兩岸和平發展論壇
資料來源：聯合新聞網89；本文作者整理簡化。
87 潘錫堂，〈第五屆「兩岸經貿文化論壇」評析〉，《展望與探索》， 第 7 卷第 8 期，2009 年 8 月，頁1-6。
88 自 2006 年開始，每年由國民黨與共產黨共同舉辦的論壇，首屆為兩岸經貿論壇，其後歷經 兩岸農業合作論壇、兩岸經貿文化論壇、兩岸和平發展論壇等，俗稱為「國共論壇」，2017 年 至2019 年未舉辦，參考周志豪，〈國共論壇辦不辦？ 郝、江籲檢討〉，《聯合晚報》，2020 年 2 月19 日，<https://udn.com/news/story/6656/4355408>。
89 周志豪，〈國共論壇辦不辦？郝、江籲檢討〉，《聯合晚報》，2020 年 2 月 19 日，
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表3-3 胡錦濤時期國共論壇發布之惠台措施
屆別 重要的惠台內容
第一屆（2006） 台灣農產品在大陸銷售、赴台採購農產品、認可台灣 學歷、制定《大陸居民赴台灣地區旅遊管理辦法》、准 許台灣人於大陸參加醫師資格考試及執業90
第二屆（2006） 推動兩岸農業合作試驗區和台灣農民創業園、擴大兩 岸農業合作與技術推廣、簡化農產品赴陸審批程序91 第三屆（2007） 陸生赴台就讀、開放台灣居民報名15 類專業技術人員
資格考試、開放台灣航運及道路運輸企業在大陸經營 及其稅務優惠、擴大開放直航包機航點及完善民航合 作聯繫、加強兩岸海上搜救合作92
第四屆（2008） 加強協助台商融資與轉型升級、新能源及電子產業合 作、擴大採購台企面板、允許台灣人在大陸從事律師 職業93
第五屆（2009） 台灣學測達頂標可申請大陸高校、高校交換學生及互 認學分、成立兩岸出版交流試驗區、允許台灣演藝業 者赴陸設立分支機構94
資料來源：本文作者整理自媒體報導。
<https://udn.com/news/story/6656/4355408>。
90 〈陳雲林授權宣布 15 項惠及台灣同胞的政策措施〉，《中共中央台灣工作辦公室，國務院台 灣事務辦公室》，2006 年 4 月 17 日，
<http://www.gwytb.gov.cn/speech/tbldjh/201101/t20110123_1724287.htm>。
91 〈兩岸農業合作論壇〉，《中國台灣網》，2009 年 7 月 10 日，
<http://www.taiwan.cn/zt/jlzt/agricultural20y/zyhd/200907/t20090710_947921_2.htm>。
92 張勇、陳鍵興、茆雷磊，〈大陸宣布 13 項促進兩岸交流交往與合作的政策措施〉，《中國政府 網》，2007 年 4 月 29 日，<http://www.gov.cn/jrzg/2007-04/29/content_602314.htm>。
93 趙靜，〈面對國際金融危機 王毅宣布十項惠台政策措施〉，《中國台灣網》，2008 年 12 月 21 日，<http://www.taiwan.cn/zt/jmkj/jingmao/chengguo/200812/t20081221_802222.htm>。
94 〈大陸四部門公佈促進兩岸文化教育交流的政策措施〉，《商務部台港澳司》，2009 年 7 月 11 日，<http://tga.mofcom.gov.cn/article/zt_jmwhltfive/subjectcc/200907/20090706399831.shtml>。
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中共官方於 2009 年由各部委提出開放政策後，即不再於國共論壇集中發布 對台優惠措施。同年，為了主導與促進兩岸「民間交流」的「海峽論壇」首次舉 辦，惠台政策改在此論壇發布。海峽論壇由國台辦、重要部委、福建省政府及大 陸各社會組織共同主辦，並邀請台灣的農漁會、商業公會、工會、民間團體及媒 體參與。作為重要的「國家級」兩岸活動，海峽論壇被定位為中國大陸直接面對
中共官方於 2009 年由各部委提出開放政策後，即不再於國共論壇集中發布 對台優惠措施。同年，為了主導與促進兩岸「民間交流」的「海峽論壇」首次舉 辦，惠台政策改在此論壇發布。海峽論壇由國台辦、重要部委、福建省政府及大 陸各社會組織共同主辦，並邀請台灣的農漁會、商業公會、工會、民間團體及媒 體參與。作為重要的「國家級」兩岸活動，海峽論壇被定位為中國大陸直接面對