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第壹章 緒論
第一節 研究動機與背景
一、研究動機
自兩岸分治之後，隨著時間推移，雙方互動關係的發展有變有常。台灣經歷 經濟起飛、民主化與政黨輪替，對兩岸關係的界定已不再是過去的「反共復國」， 民眾的身分認同也轉趨「本土化」；中國大陸的改革開放使其成為世界第二大經 濟體，加上軍事發展快速，兩岸的政經及軍事實力已呈現明顯失衡。儘管兩岸關 係產生極大改變，仍有恆常之處，即中共對於「統一台灣」的決心。
自習近平成為中國大陸最高領導人後，其對台政策隨著台灣的政治環境而有 所變動。尤其於 2016 年蔡英文履任中華民國總統，兩岸關係丕變，中共雖延續 對台的「兩手策略」，卻被認為是「軟的更軟，硬的更硬」。習近平於 2019 年伊 始的《告台灣同胞書》40 週年紀念會中，提出五條對台政策原則，被簡稱為「習 五條」，1將探索「兩制台灣方案」重新提到官方的議程上。對照中國共產黨第十 九次全國代表大會上將「兩個百年」目標寫入黨章，2顯見兩岸關係在習近平處理 國政中有時間上的重要性，3中共對台政策進入更加積極主動的階段。
1 習五條：一、攜手推動民族復興，實現和平統一目標。二、探索「兩制」台灣方案，豐富和 平統一實踐。三、堅持一個中國原則，維護和平統一前景。四、深化兩岸融合發展，夯實和平 統一基礎。五、實現同胞心靈契合，增進和平統一認同。參見〈習近平：在《告台灣同胞書》
發表40 週年紀念會上的講話〉，《新華網》，2019 年 1 月 2 日，
<http://www.xinhuanet.com/tw/2019-01/02/c_1210028622.htm>。
2 「兩個百年」中，第一個百年係指在中國共產黨成立 100 年之際（2021 年）全面建成小康社 會，並於中華人民共和國成立100 年時（2049 年）全面建成「社會主義現代化強國」。參見林 克倫，〈中共黨章明確兩個100 年 偉大復興中國夢〉，《中央通訊社》，2017 年 10 月 24 日，
<https://www.cna.com.tw/news/newstopic/201710240205.aspx>。
3 陳鈺馥，〈中共對台設統一時間表？國防學者：落在 2049 年〉，《自由時報電子報》，2019 年 10 月 30 日，<https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/2961611>。
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當前中國大陸持續推出「惠台」政策，有學者認為，這代表大陸現在還認為
「買台灣比打台灣便宜」4，並可見目前對台的大政方針仍是「和平統一」 。5基 於此理由，習近平更加重視兩岸社會經濟融合的「促融」，6因此在可預期的未來，
大陸仍將持續為之，以期達成量變轉為質變、兩岸「心靈契合」之目的。
《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》（以下簡稱「惠台 31 條」，
內容詳見附錄）即是習近平為了實現兩岸經濟社會進一步融合發展而推出的重要 措施。換言之，惠台政策是對台統一戰線的一部分，屬於經濟治略（economic statecraft）手段。本文初步觀察到，中國大陸中央雖為對台政策的主要制定者，
決定大政方針與基調；地方政府作為政策的執行者，制定的實施細則儘管系出同 源，內容卻同中有異，甚至有諸多條文並未出現在中央所訂範圍之內，從而可見 中國大陸並非「鐵板一塊」，在對台工作上更是如此。涉及中國大陸對台政策之 既有研究，大部都以大陸中央為主體，探討其與台灣的互動（反之亦然，或為台 灣對大陸中央之政策）。這些研究途徑的內在邏輯多預設中國大陸是一個「整體」
的行為者，無形中忽略地方政府與「條條塊塊」的行政關係。王嘉州曾對此提出 相應之研究，他指出部分省市對台交流的態度較為積極，是因為大陸地方政府透 過與台灣維持經濟交流可以維持自身競爭優勢，基於其自身利益，對於中央所令 之政策可能有程度不一的態度，甚至可能出手影響中央政策。他以制度紅利與效 用評估來綜合分析地方政府的交流偏好，結果發現特定城市對台交流偏好明顯突 出。此結果說明大陸地方政府展現在兩岸互動中的自主性（相對於中央）。7 這引發了一個值得研究的問題：儘管服膺於中央的領導，大陸地方政府的對 台政策有何不同？為何不同？綜觀過往的兩岸關係研究，關於中共整體對台戰略
4 林中斌，〈十九大後習近平對台：軟手為攻，硬手為守，意在「改變台灣民意」〉，《獨立評論
@天下》，2018 年 3 月 30 日，<https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/70/article/6740>。
5 呂佳蓉，〈中共推出「26 條措施」 陸學者：顯見對台政策仍是和平〉，《聯合新聞網》，2019 年11 月 4 日，<https://udn.com/news/story/120814/4143132>。
6 林宸誼，〈當前習近平對台政策 張五岳：促融重於促統〉，《聯合新聞網》，2019 年 4 月 24 日，<https://udn.com/news/story/7331/3775331>。
7 王嘉州，〈制度紅利與效用評估：中國大陸各省對臺交流偏好程度分析〉，《遠景基金會季 刊》，第13 卷第 4 期，2012 年 10 月，頁 125-154。
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與政策的研究絕不匱乏，但關於大陸地方政府對台政策者並不多見，儘管有之，
也僅限於以個別地方作為案例，少有研究針對中國大陸各地方的對台政策進行較 全面性的檢視與分析。
本文所探討的議題，是對於目前兩岸研究的一種補充，旨在豐富對台政策中 付之闕如的一塊拼圖－地方政府，作為重要的政策執行者，各地 31 條實施細則 的差異凸顯出對台政策「因地制宜」的一面，是兩岸關係研究中值得深入探討的 領域，各地的積極響應也反映該政策於習近平時期對台統戰的重要性。本文希望 以惠台 31 條各地實施細則為研究案例，檢視、比較地方政府的惠台政策，找出 地方政府與台辦系統如何推出較中央更具優惠的地方實施細則。如同前述，於今 日大陸仍高舉「統一和平」旗幟之際，在可預期的未來，大陸將持續發布更多類 似「惠台 31 條」之對台措施，台灣方面必須瞭解大陸如何運用經濟治略手段進 行統戰，更需注意作為政策執行者－地方政府－的對台政策思維，方能更細緻地 思量如何擬定因應對策。
二、研究背景
1. 中國大陸近期對台作為
中共對台常採行軟硬皆施的兩手策略，習近平亦無不同。檢視習近平近年對 台灣的態度與作為是「軟的更軟，硬的更硬」。8
「硬的一手」是針對台灣官方態度更趨強硬的施壓，包含壓縮國際空間、軍 事恫嚇等。自2016 年迄今，中共加強在國際上的對台施壓，有 7 個邦交國與我 方斷交，包含聖多美普林西比（2016）；巴拿馬（2017）；多明尼加、布吉納法索、
薩爾瓦多（2018）；索羅門、吉里巴斯（2019），使我方邦交數量下降至 15 國。9 外交施壓還包含要求我駐奈及利亞、杜拜、約旦、厄瓜多、巴林等5 國無邦交辦
8 呂佳蓉、陳熙文，〈學者解讀／陸 26 條 對蔡政府更硬 對台灣人更軟〉，《聯合新聞網》，2019 年11 月 5 日，<https://udn.com/news/story/120814/4144711>。
9 〈邦交地圖盤點／吉里巴斯與我斷交 邦交國剩這 15 國〉，《聯合新聞網》，2019 年 9 月 19 日，<https://udn.com/news/story/6656/4023507>。
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月11 日，<https://udn.com/news/story/10930/4336160>；〈殲 11 共機踰越台海中線 學者：對美方 抗議也對台施壓〉，《聯合新聞網》，2019 年 3 月 31 日， 年7 月 31 日，<https://money.udn.com/money/story/5603/3961140>。16 董俞佳，〈陸客團真的要砍 已知 8 省緊縮、廣東省配額大減 8 成〉，《聯合新聞網》，2019 年 8 月 3 日，<https://udn.com/news/story/7270/3967439>。
17 繆宗翰，〈等同身分證 陸推 18 碼台灣居民居住證〉，《中央通訊社》，2018 年 8 月 17 日，
<https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201808160054.aspx>。
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議，其中包含《兩岸經濟合作架構協議》（Economic Cooperation Framework Agreement，簡稱 ECFA）、《共同打擊犯罪及司法互助協議》及《金融合作協議》等，欲促進兩岸經貿與社會交流。然而，蔡英文上任後，兩岸官方交流幾近停擺。
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室》，2018 年 2 月 28 日，<http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201802/t20180228_11928139.htm>。24 〈國務院台辦、國家發展改革委出台《關於進一步促進兩岸經濟文化交流合作的若干措 施》〉，《國務院台灣事務辦公室》，2019 年 11 月 4 日，
<http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201911/t20191104_12214930.htm>。
25 〈山東省貫徹落實「26 條措施」辦事指南〉，《山東省人民政府台港澳事務辦公室》，2019 年 12 月 31 日，<http://www.sdtb.gov.cn/u/cms/www/201912/26.html>；〈浙江省貫徹《關於進一步促 進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》實施指南〉，《浙江省人民政府》，2020 年 4 月 27 日，
<http://www.zj.gov.cn/art/2020/4/27/art_1551437_42714039.html>。
26 張宇琪，〈天津市發布惠台「46 條措施」〉，《人民網》，2020 年 1 月 14 日，
<http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2020-01/17/content_1967419.htm >；天津市台辦市發展 改革委，〈天津市發布《關於進一步促進津台經濟文化交流合作的具體措施》〉，《中國台灣網》， 2020 年 1 月 14 日，<http://www.taiwan.cn/local/dfkx/202001/t20200114_12232533.htm>；〈廈門出 台《<進一步促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施>實施細則》〉，《廈門網》，2020 年 4 月 13 日， <https://news.xmnn.cn/xmnn/2020/04/13/100704590.shtml>；詹文，〈都是乾貨都是誠意！廈 門「惠台26 條」實施細則正式發布〉，《廈門網》，2020 年 5 月 26 日，
<http://news.xmnn.cn/xmnn/2020/05/25/100728412.shtml>；柴逸扉，〈浙江溫州發布貫徹惠台政策 實施細則46 條〉，《人民網》，2020 年 7 月 17 日，
<http://tw.people.com.cn/BIG5/n1/2020/0717/c14657-31787614.html>。
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關工作的通知〉，《新華網》，2020 年 5 月 15 日，<http://www.xinhuanet.com/tw/2020-05/15/c_1125989501.htm>。
<http://www.ht31t .com/js/201910/t20191031_12214009.htm>；〈政策發佈〉，《關注 31 條》，
<http://www.ht31t.com/zcfb/>；南寧市人民政府台灣事務辦公室、南寧市發展和改革委員會，
〈關於促進邕台經濟文化交流合作的若干措施〉，《南寧市發展和改革委員會網站》，2020 年 1 月13 日，<http://fgw.nanning.gov.cn/zwxxdt/tzgg/t4172958.html>。
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表1-1 各省級政府發布 31 條實施細則時序
發布時間 名稱（日期）
2018 年
2 月 28 日 國務院台灣事務辦公室、國家發展和改革委員會 5 月 上海市（31）
6 月 福建省（6）
7 月 天津市（3）、浙江省（6）、湖北省（11）、廣東省（26）、 山東省（31）
8 月 江西省（8）、重慶市（21）
9 月 四川省（3）、陝西省（7）、江蘇省（12）、廣西壯族 自治區（13）、貴州省（29）
10 月 遼寧省（11）、安徽省（15）、湖南省（16）、北京市
（23）
11 月 內蒙古自治區（19）
12 月 河北省（7）、海南省（11）、甘肅省（28）、河南省
（29）、青海省（29）
2019 年
2 月 寧夏回族自治區（15）
4 月 黑龍江省（18）
5 月 雲南省（10）
10 月 吉林省（17）
資料來源：本文整理，資料來自各地方台辦。
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表1-2 下轄地方政府推出實施細則之統計
省分（總計） 下轄地方政府
浙江省（14） 寧波市、杭州市、舟山市、湖州市、嘉善縣、嘉興 市、金華市、玉環縣、紹興市、台州市、麗水市、
溫州市、衢州市、安吉縣
山東省（14） 濰坊市、青島市、濱州市、濟甯市、德州市、東營
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