第四章 我國法制與實務之檢討反思
第一節 憲法與公政公約
我國於 2009 年通過兩公約施行法，其中聯合國公民與政治權利國際公約（下 稱公政公約）所保障之人權規定與我國憲法有相當程度之疊合，此與我國憲法所 保障之內涵以及適用關係，容有率先討論之必要。
第一項 自釋憲流變觀察基本人權在我國之開展
承前二章，對於一和平集會，國家應予以保障其和平進行之權利，倘國家以 過當武力驅離與會抗爭民眾，不僅涉及集會自由之人權違反，亦涉及酷刑與非人 道處遇禁止之誡命，是以以下本文仍承此脈絡，觀察我國憲法從規範至解釋，其 中內涵之流動。
第一款 集會自由
我國以憲法第 14 條明文保障人民享有集會之自由，關此，迄今大法官僅分 別於民國 89 年及民國 103 年做出司法院釋字第 445 號及第 718 號解釋，其中歷 經 15 年，臺灣民主程度已不同以往，對集會自由之認定與解釋勢必亦須與時俱 進。
第一目 憲法第 14 條
我國憲法第 14 條規定：「人民有集會及結社之自由。」係明文保障了人民的 集會自由，不同於第二章所述之國際人權公約及德國基本法規定，未將限制規定 於同條，而係於第 23 條規定：「除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社 會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」
對於憲法規範所保障集會自由之內涵，我國透過司法院大法官解釋為填補。
關於集會自由之解釋，司法院迄今僅針對集會遊行法作出釋字第 445 號解釋、第 718 號解釋，本文以下分別整理之。
第二目 釋字第 445 號解釋
司法院釋字第 445 號解釋於民國 87 年所作成。本件聲請事實係聲請人未依 集會遊行法（下稱集遊法）第 9 條於集會六日前向主管機關申請許可，仍於當日 舉行室外集會遊行，主管機關命解散而不解散，故而經檢察官依集遊法第 29 條 起訴，並經最高法院判處有罪判決確定。聲請人雖僅針對集遊法第 9 條聲請釋憲，
然大法官受理本案認為實因室外集會許可為起，是以擴張解釋範圍，解釋標的分 別為集遊法第 6 條、第 8 條、第 9 條、第 10 條、第 11 條及第 29 條。
解釋文一開始即揭示集會自由與言論自由同屬表現自由之範疇，為實施民主 政治最重要之基本人權，特別是對於不易接近媒體言論之民眾格外重要1。理由 書中表示「集會自由以集體方式表達意見，為人民與政府間溝通之一種方式。人 民經由此方式，主動提供意見於政府，參與國家意思之形成或影響政策之制定。」
從而認為「國家為保障人民之集會自由，應提供適當集會場所，並保護集會、遊 行之安全，使其得以順利進行。」指出國家除消極不侵害外，更應負使集會和平 進行之積極義務。
針對集會遊行法第 8 條事前許可之規定，釋字第 445 號理由書表示對於集會、
遊行之限制，略有追懲制、報備制及許可制之分，並不當然採許可制即違憲，仍 應審查是否符合比例原則。而室外集會必然影響他人之生活安寧與交通秩序，「國 家為防止妨礙他人自由、維持社會秩序或公共利益，自得制定法律為必要之限制。
其規範之內容仍應衡量表現自由與其所影響社會法益之價值，決定限制之幅度，
1 釋字第 445 號解釋理由書：「本於主權在民之理念，人民享有自由討論、充分表達意見之權利，
方能探究事實，發見真理，並經由民主程序形成公意，制定政策或法律。因此，表現自由為實施 民主政治最重要的基本人權。國家所以保障人民之此項權利，乃以尊重個人獨立存在之尊嚴及自 由活動之自主權為目的。其中集會自由主要係人民以行動表現言論自由；至於講學、著作、出版 自由係以言論或文字表達其意見，對於一般不易接近或使用媒體言論管道之人，集會自由係保障 其公開表達意見之重要途徑。」
以適當之方法，擇其干預最小者為之。於事前審查集會、遊行之申請時，苟著重 於時間、地點及方式等形式要件，以法律為明確之規定，不涉及集會、遊行之目 的或內容者，則於表現自由之訴求不致有所侵害」。
集遊法第 11 條規定申請室外集會、遊行除有同條所列情形之一者外，應予 許可。關此，釋字第 445 號認為如係未涉及集會遊行目的、內容之事項，係立法 形成自由。而其第 1 款中關於集遊法第 4 條「主張共產主義或分裂國土」部分，
因對政治言論為預先審查有違比例原則；集遊法第 6 條禁制區符合法律明確性且 未違比例原則；第 10 條認此限制集會負責人等主導公意之形成，屬立法機關之 職權行使範圍而未違反比例原則。第 2 款「有事實足認為有危害國家安全、社會 秩序或公共利益之虞者」及第 3 款「有危害生命、身體、自由或對財物造成重大 損壞之虞者」違反法律明確性原則而被認定違憲，其餘第 4 款至第 6 款均認合憲。
而集遊法第 9 條則係認未考慮偶發性集會之特殊性，然釋字第 445 號並未要 求立即失效，僅為亟需改進之警告。最末針對集遊法第 29 條對首謀者之刑罰規 定則認係立法形成自由而合憲。
第三目 釋字第 718 號解釋
經過釋字第 445 號解釋，集遊法於民國 91 年修法僅針對被宣告違憲之集遊 法第 11 條第 1 至 3 款為修改，仍保留事前許可制等限制。而於時隔 15 年後，民 國 103 年司法院再次針對集會遊行之事前許可制作出釋字第 718 號解釋，以補充 釋字第 445 號解釋。
一、聲請釋憲事實
此聲請略分為二部分，其一係臺北地方法院為審理李○璁教授於民國 97 年間 未經許可率眾至行政院前集會，抗議海協會會長來台所生違反集遊法之案件2； 而桃園地方法院審理陳○成律師於民國96年間未經許可率眾至慈湖陵寢停車場，
舉辦「兩蔣入土為安活動」而違反集遊法之案件，負責該案審理之法官均各依其 確信所適用之集遊法相關規定聲請解釋。其二政大學生林○儀為抗議學費調漲，
2 此即為野草莓運動，本章第三節第一項第一目將會較為詳細地提及該案。
未經許可聚眾至教育部前集會陳訴，違反集遊法第 29 條而被判處拘役確定，亦 認判決所適用之罰則規定有違憲疑義而聲請解釋。大法官就各案先後受理後併案 審理。
二、解釋文及理由書
此次於解釋理由書中，大法官首次提及集會和平性之概念，表示：「憲法第 十四條規定人民有集會之自由，旨在保障人民以集體行動之方式和平表達意見，
與社會各界進行溝通對話，以形成或改變公共意見，並影響、監督政策或法律之 制定，係本於主權在民理念，為實施民主政治以促進思辯、尊重差異，實現憲法 兼容並蓄精神之重要基本人權。」
系爭解釋認為室外集會本即會對社會秩序造成影響，且可能與相異立場者發 生衝突，是以有賴於集會遊行舉辦者適時提供主管機關必要資訊，使其得以了解 集會性質，予以妥善配置，以維護集會秩序且保障其進行。對此係採取許可制抑 或報備制，乃立法形成自由。
然於事起倉卒非即刻舉行無法達到目的之緊急性集會，或群眾因特殊原因未 經召集自發聚集，事實上無所謂發起人或負責人之偶發性集會情形下，事實上均 無事前申請許可之可能，即使對於緊急性集會，依集遊法第 9 條第 1 項但書及第 12 條第 2 項，已放寬至 24 小時內申請，仍課以人民難以遵守之義務。對緊急性 與偶發性集會，相較許可制，立法者仍應可採更小侵害手段，故認於此兩種情形，
集遊法第 8 條、第 9 條、第 12 條相關部份違憲，並於 104 年 1 月 1 日失效。
三、正反不同意見
此號解釋正巧係於 318 學運期間作成，甫一公布即引起相當洶湧的討論浪潮，
此號解釋之協同意見書與不同意見書總共即有八份，可見該號解釋於大法官會議 中討論之激烈。
本號解釋不同於釋字第 445 號將集會目的設定為「與社會各界進行溝通」， 有學者認為此號解釋對於人民集會自由行使對象之理解已不侷限於政府，係較為
廣義定義3；然相反見解認為將集會自由之功能限縮於與政府以外之「各界」進 行溝通，將使集會遊行之功能大幅萎縮4。另有認為此號解釋補充釋字第 445 號 係將和平作為集會自由之內在界限5。
關於事前許可制，不少學者對於此號解釋未能抓住這「天賜良機」以宣告違 憲而深感遺憾。羅昌發大法官即於其不同意見書中認為現離釋字第 445 號已歷近 20 年之政治社會參與，民主逐漸成熟，和平集會引起社會動亂之可能性極低，
且制度預設不必要門檻愈高，愈易造成對立6。以李震山大法官為首提出之不同 意見書一開頭即直言：「本號解釋顯係採取鋸箭法，僅鋸除本質上無從事前許可 的集會遊行事件，其他部分，則仍基於本院釋字第四四五號解釋認屬「立法自由 形成」範圍，並未違憲。結果是將「許可制」的箭頭，仍留存在被前揭解釋稱為
「實施民主政治最重要基本人權」的體內，或只能規避一時而根本病竈未除。7」 黃茂榮大法官亦認若依比例原則之考量，宜採報備制8。
然蘇永欽大法官則認為於釋字 445 號作成之際，台灣憲政體制係已步入民主 化，整體環境根本上並無太大變化，釋字 445 號已對許可制為相當審慎之解釋，
故程序上僅為補充而非變更解釋9。而湯德宗大法官則認該號解釋未進一步處理 釋字 445 號所區分關於集會、遊行「時間、地點及方式」限制之審查基準，殊為
故程序上僅為補充而非變更解釋9。而湯德宗大法官則認該號解釋未進一步處理 釋字 445 號所區分關於集會、遊行「時間、地點及方式」限制之審查基準，殊為