第四章 我國法制與實務之檢討反思
第二節 我國集會遊行法重要限制
現行我國集會遊行法（下稱集遊法）規定人民室外集會之制度採取事前許可 制，除主管機關所掌握的法定許可條件具有相當彈性的詮釋空間外，尚得連結至 禁制區、處所使用事前同意，包括路權使用之同意、許可後附負擔之處分等限制 條款，而每項決定中均有甚大裁量空間，以許可為核心交錯多重限制，產生環環 相扣的加乘效果，將從事前許可規定延伸至事後限制事項29。國家往往係對非法 集會施以武力驅離，則本文先論述導致我國集會成為非法之主要限制，復於第三 節切入我國實際案例為觀察。
第一項 立法沿革
雖我國憲法明文保障集會自由，然自民國 38 年起政府為防止中共侵犯，確 保國家安全與社會安定，依戒嚴法宣告台灣開始實行戒嚴，此自由即為此所凍結。
後民國 76 年政府宣布解嚴，但戒嚴心態難除地復制定「動員戡亂時期國家安全 法」及其施行細則。然而解嚴後，隨著自由與民主理念的衝擊，街頭政治的群眾 運動紛紛於台灣各地興起，據估計至集遊法制定前，台灣集會遊行次數高達 2157 件，使政府應接不暇，是威權統治轉型成民主國家的混亂與陣痛期。鑑此，政府 於民國 77 年 1 月 20 日公布「動員戡亂時期集會遊行法」，雖首條標榜保護人民 集會遊行自由，然條文內容在在可見執政者對於集會遊行之管制心態30。 後配合動員戡亂時期終止，民國 81 年 7 月 27 日為集遊法第一次修法，然修 正幅度甚小，除增列若干處罰規定外，幾乎只將「動員戡亂時期」等字眼刪除。
而隨著司法院釋字第 445 號解釋出爐，於民國 91 年 6 月 26 日為第二次修法，主 要係針對偶發性集會之保障、禁制區之增加及配合釋字宣告違憲之部分為修正。
而於 2008 年因大陸海協會會長陳雲林來台而爆發的野草莓運動31，此事件
29 請參閱陳正根，〈集會遊行之許可與命令解散－評最高行政法院一百年度第三○五○號裁定〉，
《月旦裁判時報》，15 期，2012 年 6 月，頁 100。
30 請參閱施宇軒，《現行集會遊行法之檢討—以集會自由之保障為中心》，2007 年台灣大學國家 發展研究所碩士論文，頁 61。
31 此係源自陳雲林來台，桃園機場大廳及各通道出口的國旗被收起；一群民眾在中山北路旁，
再次推動集遊法修法聲浪，行政院於同年 12 月通過公布集遊法修正草案（附錄 一（一）），然行政院草案亦引發甚大抨擊聲浪，朝野各界均提出其他修正草案，
簡要比較如下：
行政院舊版 非官方版32
事前制度 強制報備制 自願報備制
禁制區 刪除，更名為安全距離 刪除 命令解散 警告制止無效，始得命令解散 刪除 行政罰 命解散而未解散或違背報備義
務等
警告制止無效，始罰之 取消下限金額
刑罰 刪除 刪除
然立法院始終未處理上開修正法案。而於司法院釋字第 718 號作成之後，關 於緊急性與偶發性集會行許可制違憲部分，行政院針對前述所提草案修改後，於 民國 103 年 9 月再次向立法院提出新草案 2.0（附錄一（二）），而經民國 105 年 1 月第九屆立委改選後，新國會立委於同年 3 月亦提出修正草案，幾乎將集會遊 行法全部翻新，並改名為「集會遊行保障法」（附錄二）。
行政院草案 2.0 版特別針對緊急性與偶然性集會之部分為規定，規定偶然性 集會無須報備（草案§4Ⅰ○4,Ⅱ），緊急性集會報備不受集會三日前限制（草案§8
Ⅱ），且此二種集會原則上不得舉辦於車道上或已有其他集會舉行之地方（草案
§15Ⅱ）。
而集會遊行保障法草案除將事前許可制刪除，改採自願報備制外，亦刪除禁
警方維護的後方，手持持五星旗等待歡迎陳雲林的到來，開始發生一系列警察阻礙人民表意行動 之行為。對此教授李明聰決定發起在行政院前的靜坐抗議活動，並發表訴求與行動聲明，觸發上 百名大學生及教授的響應。參考野草莓運動官方網站http://1106.ezyou.cc/da-shi-ji。實際上陳雲林 來台尚引發許多政府不當限制人民集會之情況，以下將於本章第三節第一項詳述。
32 綜合當時許多在野意見，詳請參閱國民黨朱鳳芝等人提案，立法院議案關係文書院總第 1430 號委員提案第 8143 號；民進黨柯建銘等人提案，立法院議案關係文書院總第 1430 號委員提案 第 8531 號；黃國昌，〈關於集會遊行法之修正—法律專業團體版的緣由〉，《全國律師》，2008 年 12 月，頁 67-86。法律專業團體版相較立委版本，另有進一步的主張，例如：（1）更正法律名
稱為「基本人權保障法」；（2）重新界定主管機關；（3）法益權衡應積極考量集會遊行的基本人
權；（4）確立執法人員應主動表明身份的義務。
制區、解散命令、刑罰以及與事前許可制相關之規定，相較先前民間所提出之草 案版本，更係連同行政罰均一併刪除。該草案除將國家應積極保障集會和平進行 之義務予以明文化，亦規定要求主管機關到場人員應主動出示其身分，並佩戴易 辨視姓名之胸章（草案§14）。
第二項 主要限制
我國現行集遊法對集會之限制甚多，本文擷取上開行政院草案與非官方版草 案關切的事前制度、禁制區、命令解散、行政罰及刑罰等重點為評析，其中如第 二章第三節德國法以時間點區分為「集會開始」前與後之限制為討論，然而配合 我國學說均以「事前」許可制或報備制稱之，本文於此亦以「事前與事後限制」
稱之，合先敘明。
第一款 事前限制 第一目 許可制
各國對於集會遊行之規範方式大致分為追懲制與預防制，後者依其嚴格程度 可分為許可制及報備制，許可制係指須經主管機關依法定許可集會遊行，採取「原 則禁止，例外許可」之態度；報備制則係於集會遊行前向主管機關報告或登記即 可，係採「原則許可，例外禁止」之態度。而報備制復可再細分為強制報備制與 自願報備制，前者兼顧社會公益（公共安全秩序），應賦予負責人向主管機關報 備之義務，若未盡則負責人應受處罰；後者較著重個人權利，認為集會自由係憲 法直接賦予人民之權利，無須負擔報備義務，縱無報備亦不處罰33。
一、現行規定及實務
我國現行集遊法第 8 條34明文採取事前許可制，僅針對室外集會為規範，例
33 請參閱蔡震榮，〈從江陳會論民主自由與法治的界限〉，《台灣法學雜誌》，117 期，2008 年 12 月，頁 58。
34 集會遊行法第 8 條
Ⅰ室外集會、遊行，應向主管機關申請許可。但左列各款情形不在此限：
一、依法令規定舉行者。
二、學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活動。
外排除婚喪喜慶等相類性質之室外集會。我國集會之主管機關為警察機關，依集 遊法及「警察機關辦理人民申請集會遊行作業規定」，對於室外集會，除集遊法 第 11 條 35各款規定或其他違法情事外，警察機關應於收受人民集會申請三日內 為許可處分，如逾期則視為許可。
依前一節所述，司法院釋字第 445 號解釋以「尚應就相關聯且必要之規定逐 一審查」為由認定此制度合憲。而司法院釋字第 718 號解釋認為為了使集會順利 舉行，使影響社會秩序降到最低，許可制或備查制應為立法形成自由，然對於緊 急性集會與偶發性集會，立法機關仍得選擇其他侵害更小之手段，而認此部分之 許可制違憲。因應此號解釋，行政院除提出修正草案外，其內政部亦制定「偶發 性及緊急性集會遊行處理原則」，其中規範集會性質定義、範圍限制及負責人認 定等36。
我國實務上甚多案件均是因未經主管機關許可集會而引起後續衝突，人民為 避開事前許可，不得不以各種名義集會，如於 2005 年抗議高學費案，被告即主 張其係至教育部請願表達訴求而非集會，法院認該活動之實質內涵已符合集遊法 所規範之「集會」性質37；以及 2006 年紅衫軍反貪腐遊行案，被告等人主張其 係參加國慶慶祝活動之一環，應為集會遊行法第 8 條第 1 項第 3 款之許可例外，
縱非例外，其先前已與警方就當天活動及人員配置進行溝通協調，應可認為警方
三、宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動。
Ⅱ室內集會無須申請許可。但使用擴音器或其他視聽器材足以形成室外集會者，以室外集會論。
35 集會遊行法第 11 條
申請室外集會、遊行，除有左列情事之一者外，應予許可：
一、違反第六條或第十條規定者。
二、有明顯事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益者。
三、有明顯事實足認為有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞者。
四、同一時間、處所、路線已有他人申請並經許可者。
五、未經依法設立或經撤銷、廢止許可或命令解散之團體，以該團體名義申請者。
六、申請不合第九條規定者。
36 內政部台內警字第 10308734912 號令，於民國 104 年 1 月 1 日生效。
37 台北地方法院 95 年度易字第 617 號刑事（下同）判決：「惟縱被告與朱維立等人原欲舉行之
聚眾活動為『請願』或『陳情』，苟該活動之實質內涵已符合集會遊行法第二條第一項所規範之
『集會』性質，在國家維護人民表現自由之同時，本於維持社會秩序、及增進公共利益之必要，
上開活動自仍應受集會遊行法之規範，並避免於現行法規並無對『室外』之集體請願及陳情加以
明確規範之制度下，任由行為人假藉『請願』、『陳情』之名，而行『集會』之實，並以此迴避集
會遊行法第八條『室外集會、遊行，應向主管機關申請許可』之規定。」
已許可，法院認為此遊行目的明顯具有政治意圖，與單純參與國慶活動者有別，
已許可，法院認為此遊行目的明顯具有政治意圖，與單純參與國慶活動者有別，