第二章 和平集會自由之揭櫫與發展
第二節 歐洲人權公約所保障之集會自由
第二節 歐洲人權公約所保障之集會自由
23第一項 概述
歐洲人權公約第 11 條第 1 項規定：「任何人均有和平集會及結社的自由，包 含建立及參與保護其利益的工會在內。24」此項將和平集會自由與結社自由併同 規定，兩者均是在民主社會中相當重要的基本人權。於此須強調公約所保障的是
「和平集會自由（freedom of peaceful assembly）」。
然於公約第 11 條第 2 項規定，集會自由可在某些情況下被限制：「除非係根
23 關於歐洲人權公約之集會自由，中文文獻請參閱廖福特，〈集會及結社自由權：歐洲人權法院
判決之分析〉，《政大法學論叢》，67 期，2001 年 9 月，頁 59-111；劉靜怡，〈歐洲人權法院近年 主要集會遊行相關判決評析〉，《台灣法學雜誌》，204 期，2012 年 7 月，頁 45-62。
Vgl. Dörr/Grote/Marauhn (Hrsg.), EMRK/GG: Konkordanzkommentar zum europäischen und deutschen Grundrechtsschutz, Bd. 1, 2. Aufl., 2013, Kap. 19 Rn. 1ff.; Esser, in: LR-StPO, 26. Aufl., 2012, EMRK Art. 11/IBPBR Art. 21, Rn. 1ff.; Grabenwarter/Pabel, Europäische
Menschenrechtskonvention, 5. Aufl., 2012, §23 Rn. 64ff.; Ripke, Europäische Versammlungsfreiheit:
Das Unionsgrundrecht der Versammlungsfreiheit im Grundrechtsschutzsystem aus Grundrechtecharta, EMRK und gemeinsamer Verfassungsüberlieferung, 2012, S. 1ff.; Schilling, Internationaler
Menschenrechtsschutz, 2. Aufl., 2010, Rn. 400ff.; Villiger, Handbuch der Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), 2. Aufl., 1999, Rn. 633ff. See Grabenwarter, European Convention on Human Rights 297-318 (2014).; Jacobs/White/Ovey, The European Convention on Human Rights 451-476 (5th ed., 2010).
24 Art. 11 EConHR– Freedom of assembly and association
1. Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association with others, including the right to form and to join trade unions for the protection of his interests.
據法律規定，且於民主社會中基於國家安全或公共安全、避免失序或犯罪、保護 generalis），公約第 11 條為其特別法（lex specialis），故不特別論述公約第 10 條，
但亦認為關於集會自由權的保障應依第 10 條衡量之，因第 10 條所保障之個人意 見自由是和平集會自由的目標之一28。此判決後多為歐洲人權法院所援引29。實
25 Art. 11 EConHR– Freedom of assembly and association
2. No restrictions shall be placed on the exercise of these rights other than such as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals or for the protection of the rights and freedoms of others. This article shall not prevent the imposition of lawful restrictions on the exercise of these rights by members of the armed forces, of the police or of the administration of the State.
26 Art. 10 EConHR – Freedom of expression
1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.
27 See ECHR, Djavit An v. Turkey, Judgment of 09/07/2003, Appl. no. 20652/92, §56; Christian Democratic People’s Party v. Moldova, RJD 2006 II, §§62-63.
28 “Notwithstanding its autonomous role and particular sphere of application, Article 11 (art. 11) must, in the present case, also be considered in the light of Article 10 (art. 10). The protection of personal opinions, secured by Article 10 (art. 10), is one of the objectives of freedom of peaceful assembly as enshrined in Article 11 (art. 11).” See ECHR, Ezelin v. France, 1991, Series A no. 202, §§35, 37.
際上，歐洲人權法院仍視個案情況或當事人訴求30而可能同時審查或者僅審查其 一，有學者認為歐洲人權法院應就申請人所提之標的均審查之，否則是種「不告 不理」，且始能善盡其人權公約監督機構之責任31。本文認為集會自由本即是言 論自由一種表現方式，審查模式亦為相似，若個案情況係均涉及兩種權利之干預，
避免審查上繁贅，視情況僅以其一自由審查並無不可。
第二款 審查框架
歐洲人權法院於案例法中建立了一套審查體系，此相似一般基本權干預審查 體系，即歐洲人權法院先確定該案是否涉及公約第 11 條所規範之和平集會自由，
肯定後視國家機關是否限制其權利，進一步始審查該限制是否符合法律保留原則，
即以法律明定，且符合公約第 11 條第 2 項之限制目的而具有正當性，此一部分 往往是法院審查重點，爭議高亦是最困難的地方，因此處常涉及歐洲人權法院對 締約國評斷餘地（margin of appreciation）32寬狹之認定，若寬則被訴國多半不會 被認定違反公約，反之若限縮，則被訴國被認定違反之機率甚大，評斷餘地可能 受公約性質或歐洲共識等因素影響33。
第二項 保障範疇
本文分別從客體與主體保障範疇為討論。
第一款 事物保障範疇（sachlicher Schutzbereich）
歐洲人權公約第 11 條第 1 項規定：「任何人均有和平集會及結社的自由，包 含建立及參與保護其利益的工會在內。」此項將和平集會自由與結社自由併同規
29 Example: ECHR, Galstyan v. Armenia, Judgment of 15/02/2008, Appl. no. 26986/03, § 95; Schwabe and M.G. v. Germany, Judgment of 01/03/2012, Appl. nos. 8080/08 and 8577/08, §99; Kasparov and Others v. Russia, Judgment of 17/02/2014, Appl. no. 21613/07, §82.
30 如於 Schwabe and M.G. v. Germany 案，申訴人雖提出公約第 10 條與第 11 條之違反，然歐洲 人權法院觀申訴人最主要的訴求是該拘留決定使其無法與其他人一同參與該抗議活動，而決定僅 審查公約第 11 條，然仍不能忽視其與第 10 條之緊密關係。See ECHR, Schwabe and M.G. v.
Germany, Judgment of 01/03/2012, Appl. nos. 8080/08 and 8577/08, §§100-101.
31 請參閱廖福特，註 23 文，頁 75。
32 於此譯為「評斷餘地」，以避免與行政法上「判斷餘地」的概念混淆。亦有學者譯為審查餘地
原則，請參閱廖福特，註 23 文，頁 109。
33 請參閱王玉葉，〈歐洲人權法院審理原則－國家裁量餘地原則〉，《歐美研究》，37 卷 3 期，2007 年 9 月，頁 493 以下。
定，兩者均是在民主社會中相當重要的基本人權。而公約所保障的是「和平集會 自由（freedom of peaceful assembly）」，係以「集會」與「和平性」兩概念所結合 而成，以下分述之。
第一目 集會（Versammlung）概念
此處之集會概念，歐洲人權法院認為集會得是私人集會或於公共通行場所集 會，靜態集會與公眾群聚亦均屬之34。遊行亦是公眾聚集的一種型態，而在歐洲 人權法院對於集會概念的廣泛認定下，亦應包含於集會自由的範疇中，於相關判 決中亦多常見申訴人遊行（parade or march）情形。
雖歐洲人權法院迄今尚未對於集會的概念為明確表示。然而可以從案例判決 中得知，其認定集會至少涉及共同主張思想或利益，此亦深深影響了內國的集會 概念。
一、數人聚集（Zusammenkunft mehrerer Menschen）
從字面上觀之，一個集會係已經設定了數人聚集的要件，然而問題是數人是 否均必須身體上在場？又此處之數人係二人、三人或更多人以上？
於目的解釋上，公約所保障的集會自由係為保障溝通自由
（Kommunikationsfreiheit），雖然僅有兩人，無疑亦能達到意見形成，然而能喚 起的政治迴響卻是有限，三人以上之聚集必然能夠達到更大效用，得以吸引更多 人參與意見之形成。惟兩人與三人實並無明顯區分，亦無法解釋何以拒絕兩人所 組成之集會，卻使三人集會得以受到保障35。
而關於單純的一人抗爭（Ein-Mann-Demonstrationen），雖然所謂抗爭係可以 透過個人反映其政治理念，然而此無法產生對話，無法透過聚集而討論，從公約 所保障之集會自由目的觀之，此並不具有公約所保障之價值。綜上觀之，依照公 約意義與目的，集會必須具備至少二人以上參與36。
34 “the right to freedom of assembly covers both private meetings and meetings on public thoroughfares, as well as static meetings and public processions” See ECHR, Djavit An v. Turkey, Judgment of 09/07/2003, Appl. no. 20652/92, §56.
35 Vgl. Ripke, a.a.O.(Fn. 23), S. 180ff.
36 Vgl. Ripke, a.a.O.(Fn. 23), S. 186.
二、聚集目的（Zweck der Zusammenkunft）
承接上述，集會係為集體參與，依公約規範目的，此集會概念應以追求共同 目的（Gemeinschaftliche Zweckverfolgung）為要，假使欠缺之，僅能認為係一單 純之集聚（Ansammlung），而非集會。然而倘若一開始欠缺或是為了其他意圖，
也可能使該出席得到必要的特定目的，以致於一個單純的群集一躍成為所謂的偶 發性集會（Spontanversammlung）。
問題是，何種目的才是公約集會概念所保障的？對此，歐洲人權法院尚未明 確表示見解，於判決中指出係聚集的人們表達、交換並討論意見，透過手勢或是 沉默等象徵性表示意見，此均被認為是一種意見行使。基於公約所保障的集會自 由與言論自由間特殊緊密之關係，多數學者認為須具共同意見行使或構成方得作 為聚集目的37。亦有學者認為集會自由的意義即在於借助從屬團體以建立個人發 展實踐，於動態目的解釋下，不再受限於從締約國基本權秩序中灌輸到人權系統 的傳統目的，僅需單純聚在一起即是聚集38。然上述這種不考慮思想內容之聚集，
實可透過其他公約基本權所保障之，而於公約中言論自由之核心正是在於溝通自 由，此也係賦予集會自由之任務所在，是以認為公約所保障的應係為以共同意見 構成與行使為目的（Ziel der Meinungsäußerung und Meinungsbildung）之集會較 為妥適。
雖多數學者同意以共同意見構成與行使為目的，然對於構成之內容仍有不同 見解。根據學者見解，此處共同意見構成與行使之事務應僅限於政治或相關公共 事務39。然自體系解釋，公約第 8 條至第 12 條即使保障著不同面向之權利，但 亦均涉及了私人領域中之個人發展，若公約第 11 條僅限於政治事務意見之形成，
即係與公約第 8 條至第 12 條性質上不相容。簡言之，集會概念本應即包含私人 事務之意見形成；又從公約第 11 條之規範目的觀之，此目的應不限於政治參與 權，而是涉及自由防禦權（liberale Abwehrrecht），換言之，其他為了達到意見交
37 Vgl. Ripke, a.a.O.(Fn. 23), S. 192.
38 Vgl. Wachinger, Versammlungsrecht nach der EMRK, 1975, S. 57f.
39 Vgl. Ripke, a.a.O.(Fn. 23), S. 192.
流之目的，也包含與政治相關聯之事務，自不能被排除於保障外。
三、參與範圍（Teilnehmerkreis）
自公約第 8 至 12 條之體系觀之，公約集會概念也保障了私人事務之討論，
也不要求該聚集對任何人均為開放，是以對其保障範圍理解為不僅公開場所，也 包含了私人集會。
四、聚集組織性之程度（Grad der Organisiertheit der Zusammenkunft）
在締約國的基本權理解下, 若該聚集具有領導人（Leitung）的話, 則將會認 定此為集會，亦即係以領導者為集會必要條件40。然實無法從公約中推導出須具 領導者的必要，自此亦可延伸認為無領導人之偶發性集會也受公約第 11 條之保 障。
五、聚集場所（Ort der Zusammenkunft）
倘若公約第 11 條第 1 項只保障私人或關於私人事務間之聚集，集會自由也 就失去了其作為言論自由集體行使之特殊意義。歐洲人權法院明確指出集會概念 也包含了在公共道路與廣場之聚集。
然關於基於對抗土地所有權人之意思而在其土地或公務機關上之集會，歐洲
然關於基於對抗土地所有權人之意思而在其土地或公務機關上之集會，歐洲