第二章 我國失業概況及問題分析
第三節 我國失業者的協助措施
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第三節 我國失業者的協助措施
福利國家突顯了強化現代國家的功能，以維護和增進人民幸福利益為根本之要， 福利國 家的區分有多種說明，以在 Esping-Anderson 的「福利資本主義的三個世界」提出了福利體 制，藉由福利去商品化、福利的階層化效果、及市場與政府間的關係三個概念，將福利國家 區分為自由的、組合主義的與社會民主的三種類型30，影響福利國家發展的因素包括了經濟、
文化、 社會、政治甚至意識型態等眾多因素。
就業保險制度是為福利國家之重要政策，其形成政策及思維是源自於歐盟提出的「積極 促進」治理原則(Activation)，以「積極促進」為治理原則的就業政策內涵，包括二個部份，
一是強化「積極勞動市場政策」，強調必須借由各項積極的就業政策措施，促使失業者積極參 與勞動市場再就業；另一是將「失業保險」制度轉型成為「就業保險」制度，強調失業者要 想享有領取失業給付的權利，就必須依照就業保險制度的要求，負擔應盡的義務，表現出積 極求職意願與行動，以達成促進再就業的政策目標。積極促進除了如何協助失業者渡過失業 期間的經濟困境外，主要的目標在於促使失業者重返勞動市場。在 1990 年代後，工業福利國 家形成，展現了「工作福利取向」其思維是發展出從「福利到工作」的勞動市場政策途徑，
以促使失業勞工在就業，降低失業者過於依賴失業給付。
在積極促進的治理之下，國家就業安全制度包括勞工在職中及求職中與失業中的機制設 計，在職中的就業安全，其目的是在確保勞工能長期的、穩定的工作；勞工在求職中或失業 中的機制設計，包括失業給付、職業訓練及就業服務，以使其有一技之長，並且在有效且迅 速地推介就業的服務下，盡早回到勞動市場。因此完整的就業安全體制除消極給予失業者補 助金外，更應該積極協助人民重返就業市場，而失業者必須依照國家設定的規範，參與尋職 過程應盡的責任與義務，才能獲得國家提供失業給付的資源。
我國的就業保險是旨在保障勞工在職勞工遭遇非自願性失業時，透過保險方式提供失業 給付，以維持最低生活安全、減少個人經濟衝擊及避免造成社會問題。就業保險的主要功能，
是對在短期內，遭遇非自願性失業的個別勞工，給予失業給付，以減輕在失業期間薪資所得
30 Esping-Andersen, G（1990）De-Commodification in Social Policy. The Welfare State as a System of Stratification. In G. Esping-Andersen, Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, UK: Polity Press, pp. 35-78
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喪失引起的困境31，我國的就業保險制度歷經二次變革，在民國 88 年 1 月 1 日施行「勞工保 險失業給付實施辦法」32，提供失業勞工失業給付以維持其基本生活，惟因開辦的失業給付 制度是附加在勞工保險條例內，並無單獨立法，只具有消極性的失業給付功能，並未提供失 業者積極的就業協助之配套措施，在該時，失業給付仍然擺脫不了政因治因素及意識型態之 干擾33。另於民國 92 年施行就業保險法，其立法意旨係為政府為提昇勞工就業技能，促進就 業，保障勞工職業訓練及失業期間之基本生活，將失業給付由勞保體制脫離，採取單一化的 保險制度，以因應居高不下的失業率。
該法重要的意義，將失業保險制度整合既有的職業訓練與就業服務制度，成為「三合一」
的就業保險新制度，強調不可消極地只發放失業給付，而應積極促使失業者在請領失業給付 的同時，也接受職業訓練與就業推介，以提升其就業能力，早日重返勞動市場，其背後的政 策思維脈絡，同於歐盟於 1997 年所提出的「積極促進」(Activation)就業的要求34。失業保險 的重要性學者黃越欽強調35：
就失業勞工而言，接受這種給付是項權利，以配合無法延緩的花費，並維護其尊嚴，促 使勞工在失業間有緩衝時間，來尋找符合其工作技術與經驗的職業，而避免去做低於他的技 術與能力的工作。
進一步說明我國對於非自願離者的定義係指下列各款情事之一：被保險人因投保單位關 廠、遷廠、休業、解散、破產宣告離職；或因勞動基準法第 11 條、第 13 條但書、第 14 條及 第 20 條規定各款情事之一離職；或被保險人因定期契約屆滿離職，逾 1 個月未能就業，且離 職前 1 年內，契約期間合計滿 6 個月以上者36，視為非自願離職，惟若勞工有勞動基準法第 12 條第 1 項規定的各款事由之一，而被雇主解僱者，非屬非自願離職，不得請領失業給付，
31 黃越欽(2012)，勞動法新論，臺北:翰蘆圖書出版有限公司，頁 606。
32 勞工保險失業給付實施辦法於民國 92 年 2 月 12 日廢止。
33 石發基，台灣就業保險制度之演進 ，2010 海峽兩岸社會保障學術研討會就業保障制度論文集，頁 2。
34 李健鴻(2010)，「積極促進」治理下就業保險失業給付制度為何就業成效不彰？，2010 海峽兩岸社會保障學術 研討會。
35 黃越欽(2012)，勞動法新論，臺北:翰蘆圖書出版有限公司，頁 487
36 參見就業服務法第 11 條。
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(一) 就業保險失業給付發給標準：
失業給付自申請人離職辦理退保之當月起，前 6 個月平均月投保薪資 60%按月發 給，最長發給 6 個月。但申請人離職退保時，已年滿 45 歲或領有社政主管機關核發之 身心障礙證明者，最長發給 9 個月。於經濟不景氣致大量失業或其他緊急情事時，中 央主管機關於審酌失業率及其他情形後，得延長給付期間最長至 9 個月，但必要時得 再延長，惟最長不得超過 12 個月。另外，被保險人於非自願離職退保請領失業給付期 間，如有受其扶養之無工作收入之配偶、未成年子女或障礙子女者，每一人按申請失 業給付發給標準 10%，加給發給或津貼，最多計至 20%37。
(二) 就業保險失業給付扣減標準：
申請人拒絕就業推介或拒絕就業諮詢及職業訓練或被保險人有拒絕受理失業給付 之情形時38則不予給付；另被保險人於失業期間另有工作，其每月工作收入超過基本工 資者，不得請領失業給付；其每個月工作收入未超基本工作者，其該月工作收入加上 失業給付之總額，超過其平均月投保薪資百分之八十部份，應自失業給付中扣除。但 總額低於基本工資者，不予扣除39。
(三) 就業服務法之就業促進津貼及其他就業措施：
我國就業服務法第 2 條將就業服務界定為「協助國民就業及雇主徵求員工所提供 之服務」，就業服務之目的是在促使國民充分就業，保障社會安和樂利，並依該法制訂 了「就業促進津貼實施辦法」，在就業促進津貼實施辦法第 2 條第 1 項適用對象為就業 保險法之被保險人為非自願離職者或就業服務法第 24 條第 1 項各款所列特定對象身分 失業者：獨立負擔家計者、中高齡者、身心障礙者、原住民、低收入戶或中低收入中 有工作能力者、長期失業者、二度就業婦女、家庭暴力被害人、更生受保護人、其他
37 參見就業保險法第 13 條、第 16 條第 1 項及同條第 2 項。
38 參見就業保險法第 14 條。
39 參見就業保險法第 17 條。
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經中央主管機關認為有必要者。並依據就業促進津貼實施辦理第 4 條發給的就業促進 津貼說明如下(表 10)：
表 10 就業服務法之促進津貼各項給付
項目 說明
求職交通補助金 推介地點與日常居住處所距離三十公里以上，每人每次得發給新 臺幣五百元，每次不得超過新臺幣一千二百五十元。
臨時工作津貼 按中央主管機關公告之每小時基本工資核給，每月最高核給一百 七十六小時，最長以六個月為限。
職業訓練生活津貼 每月按基本工資百分六十發給，最長以六個月為限，申請人為身 心障礙者，最長發給一年
創業貸款利息補助 利息補貼以新幣一百萬元貸款額度為限 資料來源：參就業促進津貼實施辦理，作者自行整理
二、法定要件排除
由就業保險法及就業服務法得以觀之，我國在失業者就業安全體制如前述說明是 採以差序治理體制，「非自願性失業勞工」才是國家認定的優先治理對象，此種認定方 式反應出國家就業體制在建構時的一項隱性基本假定，即「排除性勞動市場風險是有 差別的，而只有特殊限定的職業與失業類別者才是國家優先治理對象」。我國的就業保 險法係為強制加保，具有法定身分之人均有義務加入保險，不得由投保單位或被保險 人協議免除，另部份勞工依法無法參加保險，或保險年資不足、或不符合請領失業給 付的資格時，是否影響其權利，以下將進行探討。
（一）制度性排除
依就業保險法第 5 條之規定，只將「受雇勞工」納入保障的範圍內，以負面表 列排除適用對象，依據該法同條第 2 款所列三種情形之一者，不得參加就業保險，
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第 1 款為「依法應參加公教人員或軍人保險者」因該等人員已參加公務人員保險或 軍人保險，應有較好的保障，且不會面臨失業的問題，故禁止其再加入就業保險40， 第 2 款「已領取勞工保險老年給付或公教人員保養老給付」依據立法說明渠等為退 休人員，已有各該保險給付照顧其退休後之生活41；第 3 款，受僱於依法免辦登記且 無核定課稅或依法免辦理登記且無統一發票購票證之雇主或機構者，亦被排除，參 立法目的認為因其雇主之工作場所不定，僱傭關係及雇主身分不明確，其就業或失 業難以認定，故均不予納入保險之投保對象42。
然就第 2 款所述，實有加以審酌之必要，隨著醫療的進步，我國平均餘命延長，
現在勞工保險老年給付或其他法令之老年給付未必能全然支應老年生活，部份中高
現在勞工保險老年給付或其他法令之老年給付未必能全然支應老年生活，部份中高