我國獨立機關之現況

一般行政機關要求的是行政中立，獨立機關則是更進一步要求達 到獨立。中立與獨立是不同的概念，行政中立仍不免有上級機關本於 行政一體的監督，而獨立除本於行政中立外更要求其他機關不能加以 干涉。另獨立機關所涉及的專業當較一般行政機關多元且複雜，專業 性的程度較一般行政機關高（辛年豐，2010：156），從全球視野分 析觀察，辛年豐將當前許多獨立機關處理事務的類型，區分為專業效 能及分裂預防兩種類型。在專業效能型獨立機關，國會授予規則制定 權，使其可本諸專業彈性處理事務，我國公平會及國家通訊傳播委員 會均屬此類型之獨立機關（辛年豐，2010：157）。在分裂預防型獨 立機關，有許多民主轉型的國家，族群或團體之間彼此的互信並不足 夠，必須成立中立客觀的機關來處理此等事務，盡量使各個族群或團 體均有代表於獨立機關之中，給予充份參與事務運作的機會，以杜絶 事後的紛爭於事前（辛年豐，2010：157-158、161-162）。我國中央 選舉委員會為反映多元意見，人數參考現行委員會之組成予以寬列，

明定中央選舉委員會置委員九人至十一人，即屬於預防型獨立機關。

民國 99 年 2 月 3 日修正公布行政院組織法及中央行政機關組織 基準法，將五個獨立機關修改為公平會、中央選舉委員會及國家通訊 傳播委員會等三個獨立機關。本節擬先就中央選舉委員會之法制化歷 程作說明，並依中央選舉委員會組織法及其修法沿革說明中選會之組 織運作。其次，有關國家通訊傳播委員會歷經大法官會議第 613 號解 釋宣告違憲，說明國家通訊傳播委員會之法制化歷程，並依國家通訊 傳播委員會組織法及其修法沿革說明通傳會之組織運作。

壹、中央選舉委員會 一、法制歷程

中央選舉委員會之設立係依據民國 69 年制訂之「動員戡亂時期 公職人員選舉罷免法」，並以行政院擬定之「組織規程」作為組織與 運作的依據，民國 89 年政黨第一次輪替後，立法院通過了「公職人 員選舉罷免法」第 8 條的修正：「中央選舉委員…其組織另以法律定 之」，但在任命中選會委員的方式上，朝野立委各自擔心中選會不能 發揮「獨立行使職權」，因而造成立法院遲遲未能通過「中央選舉委 員會組織法」，使得「中選會」淪為所謂的「黑機關」¹⁵。由於民國 89 年修訂「中央選舉委員會組織規程」以規範中央選舉委員會組織，

「規程」為命令位階，共有 17 位委員，兩位由在野黨推薦，其餘皆 係執政黨提名任用，致使中選會成員結構失衡，一面倒向執政黨。中 央選舉委員會組織雖是依據「規程」而定，但因執政黨廣納在野黨與 無黨籍委員，使組織結構能有政黨平衡的效果，相關決議日漸取得中 立形象（蕭全政、管碧玲、江大樹，2001：193-194）。惟中選會在 民國 93 年「公投綁大選」及民國 97 年「一階段二階段投票動線規劃」

等，極具爭議性的選舉事務上，多數委員的決議卻明顯的附和執政黨 的政治主張，而難為社會大眾所認可，因此中選會若不能「依據法律、

獨立行使職權」，反而會傷害我國的民主發展。民國 98 年 5 月 22 日 國民黨掌握了立法院的絕對優勢席次，「中央選舉委員會組織法」在 溫和抗爭的氣氛下完成三讀程序，中選會完成法制化得以擺脫黑機關 的質疑。中央選舉委員會主任委員張政雄於 98 年 5 月 22 日以新聞稿 發表聲明指出，中選會組織法完成立法程序，讓中選會完全法制化是 大家的期望。中選會應為獨立的最高選舉機關，中選會組織法三讀通

15隋杜卿（2009/06/02），〈中選會法制化，獨立性更待落實〉，《國家政策研究基金會》，憲政

過後，在條文規定上卻非主導選舉、罷免、及公投等相關法令及政策 之機關，仍由一個非具選舉專業且非獨立的機關內政部主導，其深感 遺憾。並強調，也因為中選會沒有法令及政策之主導權，對於現行競 選經費中的若干規定，將無法管理，對於選舉將造成不公平的現象，

這也是其最擔憂的一環¹⁶。

綜上論述，中選會係以行政院擬定之「組織規程」成立於民國 69 年，民國 89 年政黨第一次輪替，因立法院遲遲未能通過「中央選 舉委員會組織法」，使得「中選會」淪為所謂的「黑機關」。直至民國 98 年 5 月 22 日國民黨掌握了立法院的絕對優勢席次，「中央選舉委 員會組織法」方完成三讀程序，惟張政雄對內政部仍為主導選舉、罷 免、及公投等相關法令及政策之機關，表示深感遺憾。

二、組織運作

中央選舉委員會組織法全文 共 13 條，於 98 年 6 月 10 日總統 公布；民國 98 年 7 月 1 日行政院發布定自 98 年 7 月 1 日施行¹⁷，擬 就中選會組織法之相關規定及立法沿革，說明中選會之組織運作情 形。

（一）設立目的及職掌

中央選舉委員會組織法第 1 條明定係為貫徹憲法保障民主法治 及人民參政權之本旨，統籌辦理公職人員選舉、罷免及公民投票事 務，設中央選舉委員會。其中條文內所稱「公職人員」涵蓋總統、副 總統及公職人員。有關中央選舉委員會之掌理事項為：

1.選舉、罷免、公民投票事務之綜合規劃。

16中央選舉委員會網站，中選會主委張政雄針對立法院三讀通過中央選舉委員會組織法發表聲 明， 網址：http://web.cec.gov.tw/ezfiles/0/1000/attach/8/20090522184648.doc，瀏覽日期 2012/11/29。

17中央選舉委員會網站，中央選舉委員會組織法，網址：

2.選舉、罷免、公民投票事務之辦理及指揮監督。

3.選舉區劃分之規劃辦理。

4.選舉、罷免、公民投票監察事務之處理。

5.政黨及候選人競選費用之補貼。

6.選舉、罷免、公民投票相關選務事項法規制（訂）定、修正及廢止 之擬議。

7.其他有關選舉、罷免、公民投票事項。

（二）委員人數

考量中央選舉委員會業務性質特殊，為反映多元意見，人數宜 參考現行委員會之組成予以寬列，明定中央選舉委員會置委員九人 至十一人。中央選舉委員會組織法第 3 條第 1 項明定「本會置委員九 人至十一人，其中一人為主任委員，特任，對外代表本會；一人為

副主任委員，職務比照簡任第十四職等；其餘委員七人至九人。」

（三）委員任期及提名

主任委員、副主任委員及委員均由行政院院長提名經立法院同 意後任命。委員任期為 4 年，任滿得連任一次。但本法施行後，第 一次任命之委員，其中 5 人之任期為 2 年。

行政院院長應於委員任滿 3 個月前，依前項程序提名任命新任 委員。委員出缺時，行政院院長應於 3 個月內，依前項程序補提人 選，其繼任委員之任期至原任期屆滿之日為止。但出缺委員所遺任 期不足一年，且未逾 3 人者，不再補提人選。

委員出缺時，由行政院院長補提人選，並明定其繼任人之任 期，以填補原任期為原則。另為確保委員行使職權之獨立性，並使 新舊委員能有經驗傳承及避免新任委員尚未熟悉業務時所產生之空 窗期，明定本法施行後，第一次任命委員之任期採取交錯制。

（四）委員黨籍之比率限制及為無給職

委員應遴選具有法政相關學識、經驗之公正人士擔任。委員中 同一黨籍者，不得超過委員總數三分之一，以符中央行政機關組織 基準法第 21 條第 2 項之規定。明定主任委員 1 人、副主任委員 1 人 為專任，其餘合議制成員均為無給職。

（五）免職規定

為確保委員之品德操守等足以執行職務，主任委員、副主任委 員及委員有下列情形之一者，得由行政院院長予以免職：1.因罹病 致無法執行職務。2.違法、廢弛職務或其他失職行為。3.因案受羈 押或經起訴。

（六）主任委員出缺代理及委員獨立行使職權

明定主任委員出缺或因故無法行使職權時，由副主任委員代 理；主任委員、副主任委員均出缺或因故無法行使職權時，由其他 委員互推一人代理主任委員。

組織法中就委員獨立行使職權部分，特別明定為保障委員獨立 行使職權，避免受政治力不當干預，規定委員應超出黨派之外，且 於任職期間不得參加政黨活動，並依據法律，獨立行使職權。

（七）明列應經委員會議決議之事項。

下列事項，應經委員會議決議：

1. 選舉、罷免、公民投票相關選務事項法規之制（訂）定、修 正及廢止之擬議。

2. 各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議。

3. 違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰事項。

4. 重大爭議案件處理。

5. 委員提案之事項。

6. 其他重大應由委員會議議決事項。

（八）委員會議之召開事項及得邀請學者等派員列席。

委員會議，每月舉行 1 次，必要時得召開臨時會議，均由主任委 員召集之。前項會議由主任委員擔任主席，主任委員未能出席時，由 副主任委員代理。主任委員、副主任委員均不能出席時，由出席委員 互推一人為主席；開會時須有全體委員二分之一以上出席始得開議，

會議之決議，應有出席委員過半數之同意；如遇重大爭議案件，開會 時須有全體委員三分之二以上出席始得開議，會議之決議，應以委員 總額過半數之同意行之。各委員對重大爭議案件之決議，得提出協同 意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布。

為使委員會議能有充分之事實及佐證資料作為決議之參考，同時 反映多元意見，使委員會之決策更為周延。明定委員會議，得邀請學 者、專家及與主要議題有關之其他機關派員列席，提供諮詢、陳述事 實或報告。

（九）中央選舉委員會及其所屬直轄市、縣市選舉委員會委員之任

（九）中央選舉委員會及其所屬直轄市、縣市選舉委員會委員之任