我國獨立機關與國會關係之研究－以公平會為例

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所國家事務與管理在職進修碩士專班碩士學位論文. 我國獨立機關與國會關係之研究－以公平會為例. 指導教授：陳文政博士. 研究生：張志斌撰. 中華民國 102 年 7 月.

(2) Graduate Institute of Political Science National Taiwan Normal University. Thesis: A Study on the Relationship between the Independent Agency and Congress in Taiwan –The Case of the Fair Trade Commission. Advisor: Chen, Wen-Cheng Ph.D.. Graduate Student: Chang, Chih-Ping. July 2013 Taipei, Taiwan, Republic of China.

(3) 謝誌在寫謝誌的同時，「美夢成真！」最能代表此刻的心情及感受！從小先父就叮嚀我，身為家中長子要做好弟妹榜樣，並期待我能完成大學教育，他就安心了！父親開計程車，母親擺地攤賣成衣，我當時考上中正高中及台北商專，父親期待我讀高中、大學，並說車程遠，我們在附近租屋無妨，一心希望我能讀大學、能成材，往事歷歷在目！其後我選擇讀台北商專，期能早日分擔家計。服預官役 2 年屆退時，考取軍訓教官，幸運地分發於師大附中服務，擔任教官期間結婚並育有一子一女，服務 6 年後考上乙等退役特考，分發於台北市國稅局服務 6 年，民國 86 年調升至行政院公平交易委員會服務。民國 90 年考上文化大學企業管理系夜間部，當時在班上是「老學生」，就讀 2 年期間還榮獲書卷獎，畢業時已是 41 歲，總算完成大學教育，達成父親心願。民國 96 年幸運第一名考取國立臺灣師範大學政治學研究所，民國 98 年學分課程完成，期間也幸運獲得書卷獎，惟論文卻遲無進展。民國 101 年初父親辭世，加上工作遇到挫折，又因碩士修業期限將屆，更加下定決心要完成論文，以慰父親在天之靈，也為自己爭一口氣，感謝主！年屆 51 歲總算美夢成真！美夢得以成真，要感謝好多貴人！好多幫助我、鼓勵我、激勵我的貴人！首要感謝恩師陳文政教授，在我無助時，老師指點迷津，修正論文題目及大綱，當每一章論文完成時寄給老師，老師回信時間常為凌晨時刻，不但有修正意見並且多加鼓勵，為我加油，師恩浩蕩，難以回報！感謝論文口試老師，許禎元教授及鍾國允所長提供寶貴的修正意見，並讓我得以高分通過！感謝公平會林前委員益裕不但經常勉勵我，更具體對論文提修正意見，論文草稿中有很多林委員文字修正的筆跡。感謝廖世明參事的鼓勵，16 年來跟在參事的身旁，時時.

(4) 學習真實的國會運作經驗，才有今日論述的依據！感謝張麗真簡任秘書在論文口試前，就送我精美的「美夢成真」琉璃，預祝我口試順利；李澎珊科長雖退休仍經常來電關心鼓勵，在此特別感謝張姊及澎珊姊長期來的鼓勵及照顧！感謝好同事杜幸峰大哥、王政傑先生及張為智先生，提供論文意見及在英文摘要的幫助。在人生歷程中，能在公平會服務真是好福氣，公平會有許多提攜我、幫助我的貴人，如：前主委趙揚清董事長、前主委黃宗樂教授、前副主委蘇永欽副院長、前副主委劉宗榮教授、前主任秘書黃定方董事長、康炳政主任、張芬芬局長、張瑜鳳庭長、葉寧處長、謝堅彰副處長、黃琮祺主任、孫雅娟科長、李文秀科長、蘇敏煌視察、鄭鵬基董事長、張向昕總經理及其他曾為我加油的好長官、好同事及好朋友們，在此一併致謝。最後，要特別感謝我的家人，母親張魏雲琴女士含辛茹苦撫養我長大成人，寫論文期間經常與教會朋友為我禱告，求主賜聰明智慧，使我的論文及工作順利！內人劉慧英老師在我寫論文遇瓶頸時給我安慰，論文用詞不順時給我建議，內人恩師陳光憲教授更經常給我鼓勵及祝福，事實上這一本論文就是我們夫妻同心的代表作，有著兩位恩師陳文政教授及陳光憲教授的祝福，也是送給內人今年 8 月退休的禮物。感謝岳父岳母、內弟發鈞佩霙、發輝慧芬兩夫妻的關心，以及妹妹志貞聰昌、慧貞德裕兩夫妻、弟弟志勇慧綸夫妻的鼓勵。感謝兩位孩子佑維及芷維的支持，希望能成為你們活到老、學到老、終身學習的好榜樣。另，在許多夜裡，懷抱著愛犬維尼寫作的情景更是難忘。當然，我深知，這一切都是神的恩典！我相信不論是何景況，神必會帶領我、為我開道路！多少夜晚在聖樂聲中寫論文，因為有祢的大能幫助我，方能成就這論文。感謝主！我要將一切榮耀歸給神！張志斌謹誌於永安陽光屋. 2013 年 7 月 6 日.

(5) 摘要獨立機關之特性為獨立性與專業性，因公平會為我國獨立機關，又近期進行組織改造及修法等多項與國會相關工作，本文擬探究獨立機關與國會之關係，並期對獨立機關應如何加強獨立性，及公平會應如何加強國會關係作出建議。本文之章節安排，係由權力分立及權力制衡等學理基礎，探討獨立機關之本質及其獨立性，並說明我國三個獨立機關之現況及其組織運作之比較。其次，分析民國 101 年至 102 年間，公平會與立法院有關總質詢、業務報告、預算與法案審查及立法院行使人事同意權情形，並從理論、法制及實務三面向檢討公平會與立法院之關係，最後提出研究發現並具體建議如下：一、獨立機關應修法加強財務自主性，以增加獨立性，建議比照司法院之預算編列，以彰顯獨立機關之獨立性。二、獨立機關應修法排除訴願，由法院作適法性監督，期修法達成行政處分逕提行政訴訟之目標，以加強其獨立性。三、獨立機關首長應重視國會聯絡業務，並加強與立法院溝通協調，以利法案及預算之遂行，使政務能順利推展。四、公平會應比照通傳會修改處務規程，將國會與新聞聯繫列為主任秘書職掌。五、公平會應重視宣導，加強競爭倡議及媒體溝通，以回應行政監督與立法監督。. 關鍵詞：獨立機關、國會關係、獨立性、公平會、國會運作.

(6) ABSTRACT The main characteristics of an independent agency are independency and professionalism. To cope with the government reform, the Fair Trade Commission (FTC), one of nation’s independent agencies, has been under a series of reorganization works recently, including law amendment and institutional restructuring. This essay will examine the relationship between independent agencies and the Congress. Recommendations will be also proposed to the FTC on how to enhance the independency and strengthen the relationship with the Legislative Yuan (Congress). The thesis will be unfolded as following. First of all, based on political theories, such as the principle of separation of powers and checks-and-balances, the thesis will review the essence of independency of independent agencies and illustrate the institutional structures of the three independent agencies. In addition, I will compare the organic operations of the three agencies. Secondly, the author will analyze the agenda of the Legislative Yuan (Congress) containing the general interpellation, administration debriefing, budget and law reviews, and the Commissioner appointments of the FTC from 2012 to 2013. Furthermore, this thesis reviewed the relationship between the FTC and Congress from theoretic, juristic, and practical aspects. Lastly, this thesis will suggest five findings: First, the independency of independent agencies should be enhanced by strengthening their financial autonomy. It suggests that the independent agencies might modify their budget preparation process by following the Judicial Yuan's example. Second, the Administrative Appeal Act should be amended to let the court supervise the administrative activities of the FTC. Third, the head of the independent agencies should place importance on relationship with the Congress and strengthen liaison with the Legislative Yuan to boost the passage of bills and budgets. Fourth, the FTC should amend its Statute Governing the Department Affairs to assign the congressional and the press liaison to the Chief Secretary. Finally, in response to administrative and legislative supervision, the FTC should enhance advocacy of the Fair Trade Act and strengthen communication with the media. 【Keywords】: Independent Agencies, congressional relationship, independence, Fair Trade Commission, congressional operation.

(7) 目次頁次第一章緒論. -----------. 1. 第一節研究動機與研究目的. -----------. 1. 第二節研究途徑與研究方法. -----------. 5. 第三節文獻回顧與章節安排. -----------. 12. -----------. 21. 第二章. 獨立機關之學理基礎. 第一節. 權力分立. -----------. 21. 第二節. 權力制衡. -----------. 28. 第三節. 獨立性. -----------. 37. 獨立機關之發展及現況. -----------. 49. 第一節. 我國獨立機關之發展. -----------. 49. 第二節. 我國獨立機關之現況. -----------. 58. 第三節. 公平會之組織及運作. -----------. 76. 第三章. 第四章. 公平會與立法院關係之分析. ------------ 93. 第一節. 施政總質詢與業務報告. ----------. 94. 第二節. 預算與法案審查. ----------. 100. 第三節. 人事同意權. ----------. 111. ----------. 121. -----------. 122. 第五章. 公平會與立法院關係之檢討. 第一節理論面向之檢討.

(8) 第二節法制面向之檢討. -----------. 133. 第三節實務面向之檢討. -----------. 143. -----------. 159. 第六章. 結論. 第一節. 研究發現. -----------. 159. 第二節. 研究建議. -----------. 162. 一、中文文獻. -----------. 167. 二、英文文獻. -----------. 172. 三、網路資源. -----------. 173. 附錄一：獨立機關與行政院關係運作說明--------. 179. 附錄二：獨立機關建制原則. 187. 參考文獻. 附錄. --------.

(9) 表次表 3-1：國家通訊傳播委員會組織法有關委員選任方式之比較--67. 表 3-2：我國三個獨立機關組織運作之比較. ---------88. 表 5-1：. 立法院行使公平交易委員會及通訊傳播委員會同意權票數統計表. --------- 151.

(10) 第一章緒論第一節研究動機與研究目的政府為求提昇效率與效能，在民國 86 年修憲時，增訂之憲法增修條文第 3 條第 3 項「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定」與第 4 項「各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之」規定，目的在於放鬆法律對機關組織層次之羈束，俾能因應實際需要調整中央機關之組織結構，彈性運用編製員額，不必處處受制於立法機關。修憲者顯然有意在組織法之領域，降低法律之規範密度，僅作「準則性之規定」，保留行政權自主之空間（吳庚，2005：140）。民國 91 年 3 月總統府「政府改造委員會」通過「獨立機關建制理念與原則」，11 月間「行政院組織改造推動委員會」復通過「獨立機關建制原則」作為實務上檢討設立獨立機關的具體操作原則，包括「獨立機關所為決策不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督」、「立法院得藉由立法規範及預算之審議對獨立機關為監督」等。民國 93 年 6 月 23 日制定公布的「中央行政機關組織基準法」正式導入獨立機關法制化，並於相關條文中將獨立機關共通事項，納入規範，賦予法制化的基礎，使其成為法律所創設嶄新的組織制度。其中第 4 條規定獨立機關之組織，應以法律定之；第 21 條規定獨立機關首長、副首長及其合議制成員，相當二級機關者，由一級機關首長提名經立法院同意後任命之；其他機關由一級機關首長任命之（高文誠，2006：2）。因此，建制獨立機關以推動部分政府機關專業化、去政治化，為行政革新及政府組織體制的檢討改革重點。英國 Acton 爵士曾言：「權力使人腐化，絕對的權力使人絕對腐化。」這句話一語道破人類的歷史經驗（林子儀等，2008：132）。 1.

(11) 獨立機關起源於 19 世紀末期美國的獨立管制委員會，為確保行政權的行使是在專業性、公正性與中立性的考量下完成，獨立機關因此得到設立的契機。近年來獨立機關為各國所引用，最重要的原因就在於其特有的獨立性與專業性。強調其獨立性在免於不當政治干預，不必接受最高行政首長的直接指揮與監督；而專業性則是其成員多半具有特殊的技術與知識 1。當其受任期保障，加以委員會議以合議制方式運作，並且排除其他機關之指揮監督，則可決策獨立，依法獨立行使職權，以達追求憲法上公共利益之目的。壹、研究動機民國 99 年我國行政院組織法及中央行政機關組織基準法修正，將五個獨立機關由公平交易委員會（下簡稱公平會）、中央選舉委員會、國家通訊傳播委員會、金融監督管理委員會、中央銀行，修改為三個獨立機關，包括公平會、中央選舉委員會、國家通訊傳播委員會，排除了金融監督管理委員會及中央銀行，其中公平會成立於民國 81 年，係獨立機關中最早成立之行政機關。有關行政機關與立法院互動中，常見之預算案、法律案及施政業務報告，獨立機關亦有之。在與立法院互動關係中，獨立機關與一般行政機關最大差異，在於新任委員須經立法院出席過半數委員同意後，由行政院長任命之。新任委員獲任命後，即受任期保障，除非符合免職規定，否則不因內閣改組而異動，此一任期保障特性亦彰顯獨立機關之獨立性。當獨立機關首長面對立法委員有關預算案、法律案及施政業務報告之質詢時，可否因任期受保障而不與其溝通說明，抑或因任期受保障而更應就政策提出. 1. 行政院研考會，行政一體下的獨立機關定位」媒體座談會，網址：. http://www.rdec.gov.tw/fp.asp?fpage=cp&xItem=4159888&ctNode=12228&mp=100，瀏覽日期 2013/01/22 2.

(12) 辯護，充分溝通說明，以期尋求獲得支持。因此，有關獨立機關與立法院之互動關係應如何進行，值得探究。公平會於 101 年 2 月 6 日正式揭牌成立，由「行政院公平交易委員會」更名為「公平交易委員會」，確立為獨立機關之組織型態，並於 101 年間提出「公平交易法修正草案」及「多層次傳銷管理法草案」送請立法院審查，接續於 102 年 2 月 1 日公平會第 8 屆新任委員上任，依新修正之公平會組織法規定，委員人數由 9 人修改為 7 人，任期由 3 年改為 4 年，首屆任期交錯，第 8 屆新任委員中 3 位委員任期 2 年，另 4 位委員任期為 4 年，由行政院院長提名並經立法院行使委員同意權，於出席立法委員過半數同意後任命之。以上有關公平會重要且難得之事項，包括修法案、新任委員任命案、預算案及施政業務報告案等，都必須於 101 年至 102 年間經由立法院審查方能完成。本文擬從公平會進行組織改造及修法等多項與立法院相關之重要工作出發，探究公平會與立法院之互動關係，並期有所發現，是為最大之研究動機。筆者任職公平會國會組已近 16 年，能藉此研究融入多年實務經驗，亦顯得特別有意義。貳、研究目的由於獨立機關之職權係來自法律所賦予，應屬於「作用法上之獨立運作」，僅是在其執行法律所賦予之職務範圍內獨立於行政院，而非在組織架構上獨立於行政院，因此，獨立機關在「組織法上不獨立」仍應受行政監督及立法監督。基於行政一體及責任政治原則，行政機關須服從其首長概括的指揮監督權，惟獨立機關就具體個案不受一級機關首長之指揮監督，及立法院對獨立機關亦僅就立法、預算審議與合議制成員之人事同意權，已構成獨立機關為責任政治之例外。本文之研究目的有五項： 3.

(13) 一、獨立機關在「組織法上不獨立」，其仍受行政監督及立法監督，本文擬探討獨立機關應如何作為，使其上級機關行政院及行立法監督之立法院，得以了解獨立機關之本質及運作，而尊重其獨立性。二、獨立機關首長既已獲得行政院長提名且經立法院行使同意權過半數任命，又受任期保障不因內閣改組而異動，因此，面對立法委員有關預算案、法律案及施政業務報告之質詢時，本文擬探討獨立機關首長與立法院應保持何種關係，使既能維持獨立性又能使政務順利推展。三、國會聯絡人為機關與立法院之溝通橋樑，有關獨立機關之國會聯絡人應編制於主任秘書職掌或秘書室職掌，現行國家通訊傳播委員會及公平會於組織法之處務規程有不同規定，擬探就其於組織編制之定位。四、對於獨立機關之預算編列及審查，仍受行政院及立法院之監督，本文擬探討此監督是否對於獨立機關自主運作之意旨有所影響，應如何修正，以彰顯獨立機關之獨立性。五、獨立機關既為「作用法上之獨立運作」，本文擬探討對於現行訴願階段後，才可提行政訴訟之程序，是否使得獨立機關依法獨立職權之意旨有所缺憾，應如何修正才不影響其獨立性。本節綜上論述，說明本文之研究動機，擬從公平會進行組織改造及修法等多項與立法院相關之重要工作出發，探討公平會與立法院之關係，又筆者任職公平會國會組已近 16 年，希望能藉此研究融入多年實務經驗，並期提出有用之建議，是為最大之研究動機。研究目的提出五項，主要探討獨立機關之獨立性及獨立機關與立法院之關係。. 4.

(14) 第二節研究途徑與研究方法一般認為政治研究，係指研究人類政治行為的科學，此所謂政治行為（political behavior），是指人際間強制性的關係，特別是權力支配從屬的關係。政治學研究的對象，一般是以國家強制性權力關係的分配、結構及運作過程為主（許禎元，1997：3）。又政治研究常見的涵義有（一）政治即是國家的活動，研究重點在國家的結構，探討其中的理論、組織及管理等問題（Rodee, 1957: 4）。（二）政治即是政府，政治是政府處理的國家事務，特別是以法律宣達政令的權威當局（Hyneman, 1959: 26）。（三）政治即是權力運作，包括權力的形成、分配與運用，不限於依法建立的政府，而及於不同情勢下的權力場（Lasswell and Kaplan, 1965: 75）。（四）政治是權威性的價值分配，研究權威的可行性，著重權威價值分配的執行（Easton, 1969: 113）。政治研究應以公共政策的制定為首要，研究中心為公共政策制定的過程（Ranney, 1971: 5）。（五）政治是衝突的管理，研究爭議的公共事務，以尋求相互妥協行動的解決（Dyke, 1960: 134），包括談判、爭執、威脅、說服、以至於妥協（Banfield and Myerson, 1955: 304-305）。獨立機關為政府行政機關，國會為公共政策制定中心，亦為政治權力運作中心，本文在探討獨立機關與國會之關係，亦屬政治研究之範疇。獨立行政管制委員會出現美國制度中，應溯及於 1887 年經由州際商務法（the Interstate Commerce Act of 1887）所成立的州際商務委員會（Interstate Commission, ICC）。而進入 20 世紀後，為了因應社會變遷，美國漸漸邁入行政國家（administrative state），行政職能擴張，各類管制委員會也漸增多，如聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission, FTC）成立於 1914 年（林子儀，1993：125-126），而我國類似 FTC 的組織設計即為公平會。有關公平會與國會之互動關係研究途徑及研究方法 5.

(15) 擬分述如下。壹、研究途徑所謂政治研究「途徑」（approach），指學界各個政治學者，因為不同的觀念、模式與方法，而形成各種研究學派（Charlesworth, 1967: 1）。在傳統研究途徑（traditional research approach）可以歸納為三種途徑：（一）政治思想研究途徑（political thought research approach）重視思想家的政治觀點或對政治意識型態，如自由主義、資本主義、社會主義等予以闡釋。（二）歷史研究途徑（historical research approach）描述政治變遷的來龍去脈，並解釋其間的因果關係。（三）制度研究途徑（institutional research approach）即從法律或制度的角度，來描述國家或政府的制度，. 以幫助學者認識規範政府或人民行為的準則。如各國憲法與政府，總統制或內閣制、及權力制衡等，為 1930 年代常採用的研究途徑，有時被視為傳統研究途徑之代名詞（許禎元，1997：31-32）。本文擬採制度研究途徑，從學理上說明權力分立、權力制衡與獨立性之意義及其與獨立機關之關係。權力分立之精義在於「分權」與「制衡」（湯德宗，2005：312）。權力分立原則（doctrine of separation of powers）可以說是現代法治國家權力與組織上最為重要的一項憲法原則，旨在於要求國家權力應予以分離、分立，並且相互制衡。從權力分立原則觀之，獨立機關可說是行政機關之權力分立；從權力制衡原則觀之，其對具體個案之決定，排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，獨立機關可說是行政機關之內部制衡。其次，從公平會進行組織改造及修法等多項與立法院相關之重要工作出發，說明並分析 101 年至 102 年間，公平會努力於修法案、新任委員同意權行使案、預算案及施政業務報告案等與立法院相關之實務運作。 6.

(16) 第三，擬就獨立機關與立法院之關係，分從理論面向、法制面向及實務面向檢討。從理論面向之檢討，為有關公平會具有準立法權及準司法權之檢討與公平會獨立性之檢討；從法制面向之檢討，為探討公平會對獨立機關之定義：「依法獨立行使職權」、「自主運作」等重要指標之運作情形來加以檢討，而後就公平會機關屬性對權力制衡理論影響之檢討加以說明；有關實務面向之檢討，擬以公平會之修法案及人事同意權為例，分就公平會與行政院、公平會與立法部門間之實務運作情形作說明並檢討。經由上述三途徑之分析及說明，輔以筆者多年來與國會互動之實務經驗，期能有所發現並提出建議，以作為我國獨立機關與立法院互動之參考。貳、研究方法對於獨立機關，此一特殊的行政機關，本文擬從學理上先行探究獨立機關之本質及獨立性之意義，說明及分析 101 年至 102 年間，立法院對公平會之立法、預算審議與行使人事同意權情形。最後，擬從理論、法制及實務三面向檢討公平會之地位、運作及與立法院之互動關係，希望能有所發現，並期提出具體建議，以利獨立機關於施政業務之推展，本文所採用的研究方法主要為文獻分析法 (literature analysis)、制度分析法（institution analysis）及案例分析法（cases anasysis）。. 一、文獻分析法（literature analysis）：透過閱讀國內相關獨立機關之著作、期刊論文、報章雜誌及政府部門研究報告、研討會實錄等，整理分析引用作為參考文獻，另外網路資訊也是本文重要之資料來源。文獻分析法主要運用於本文第二章獨立機關之學理基礎，第一節從權力分立理論之發展，說明最原始目的係為保障人民的權利，而將權力分散，讓權力間彼此制衡。此一理論說明著對於人性的不 7.

(17) 信任，而不敢使受委託行使國家權力者，握有絕對的權力。並就提出權力分立原則之代表人物：洛克（John Locke, 1632-1704）及孟德斯鳩（Baron de Montesquieu, 1689-1755），說明權力分立之意義，希望透過權. 力的分立制衡，達到保障人權與防止權力濫用之目標。而後說明獨立機關為行政機關之一環，獨立機關就是行政機關內部之權力分立。第二節權力制衡，說明在憲法上的權力分立，不但重視權力間的分立與制衡，也強調權力間的相互分享。一方面藉由權力間的分立與制衡，可避免權力的恣意與濫用，另方面藉由權力的分享，使得任何權力的行使，皆必須獲得其他機關的認同，才有可能進行。依司法院釋字第613號解釋，權力制衡之意義「即權力之相互牽制與抑制，以避免權力因無限制之濫用，而致侵害人民自由權利。惟權力之相互制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明文規定外，亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域。」獨立機關之設置目的，係因領域專業且影響深遠，其與一般行政機關之首長制相異之處，在於獨立機關委員會議針對個案之決議，上級不得干涉。因此，就權力制衡觀點，獨立機關就是一種行政機關之內部制衡。第三節獨立性，說明行政機關建制之目的與行政權行使，在確保行政一體性與一貫性。當行政目的之達成特別要求須在專業與政治中立的情況下為之時，獨立行使職權而不受干涉的獨立機關（Independent Establishments）即成為重要的選項。依據中央行政機關組織基準法第3條第2款規定，獨立機關之定義係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」獨立機關之設置，對有關裁決性、調查性或管制性之個案作決定。當委員受任期保障，加以委員會議以合議制方式運作，並且排除其他機關之指揮監督，則可決策獨立，依法獨立行使職權，達到追求憲法上公共 8.

(18) 利益之目的。. 二、制度分析法（institutional analysis）：係以我國獨立機關之相關法規及組織法作為基礎，分析並比較我國中央選舉委員會、國家通訊傳播委員會及公平會等三個獨立機關於組織上之差異。制度分析法主要運用在本文第三章獨立機關之發展及現況，第一節說明我國獨立機關之發展，民國 99 年 2 月 3 日修正之中央行政機關組織基準法第 21 條規定「合議制之成員，除有特殊需要外，其人數以五人至十一人為原則，具有同一黨籍者不得超過一定比例。」及第 32 條規定「獨立機關總數以三個為限。」因此，行政院組織法將原五個獨立機關，修改為公平會、中央選舉委員會及國家通訊傳播委員會等三個獨立機關，將金融監督管理委員會及中央銀行排除獨立機關之列，回歸行政機關，仍依原有狀態運作。第二節我國獨立機關之現況，依中央選舉委員會組織法第 1 條，明定中選會設立目的係為貫徹憲法保障民主法治及人民參政權之本旨，統籌辦理公職人員選舉、罷免及公民投票事務。說明中央選舉委員會之法制化歷程，並依中央選舉委員會組織法及其修法沿革說明中選會之組織運作。其次，說明國家通訊傳播委員會為因應全球性之數位匯流發展及監理革新趨勢，於民國 95 年 2 月 22 日正式成立，此為依民國 93 年中央行政機關組織基準法成立之第一個獨立機關。有關國家通訊傳播委員會歷經大法官會議第 613 號解釋宣告違憲，說明國家通訊傳播委員會之法制化歷程，並依國家通訊傳播委員會組織法及其修法沿革，說明通傳會之組織運作及比較國家通訊傳播委員會組織法有關委員之選任方式。第三節公平會之組織及運作，依公平法第一條立法宗旨即公平會成立目的在「為維護交易秩序與消費者權益，確保公平競爭，促進經 9.

(19) 濟之安定與繁榮。」先說明公平會之法制化歷程，並依據公平會組織法及其修法沿革，說明公平會之組織運作，最後以表列方式比較我國三個獨立機關組織之差異。. 三、案例分析法（cases anasysis）：以公平會為案例，說明公平會與立法院之關係，經由分析及檢討，綜合研究發現並提出具體建議。案例分析法主要運用在本文「第四章公平會與立法院關係之分析」、「第五章公平會與立法院關係之檢討」，及「第六章結論」，以公平會為案例，分析說明公平會與立法院之關係，經由分析及檢討，最後研究發現並提出建議。第四章第一節先說明立法院職權行使之相關法制規範，包括一般運作之程序，及說明立法院重要職權有立法權、預算審議權、人事同意權、行政監督權（包含有質詢權、調查權、倒閣權及決算審定審議權）、對總統及副總統的罷免與彈劾提議權、憲法修正案提案權及中央與地方權限爭議解決權等七項。其中，立法權及預算審議權為立法院職權最重要之核心。第二節說明施政總質詢與業務報告，以實例說明 101 年公平會主任委員參加立法院施政總質詢及出席立法院經濟委員會作施政業務報告並備質詢情形；第三節說明公平會法案及預算審查，以實例說明公平會 102 年度預算審查情形及公平法修正案之審查及運作情形；第四節說明公平會人事同意權，因 101 年 2 月 6 日公平會組改通過成為獨立機關，第 8 屆公平會委員須經立法院通過，有關行政院提名與立法院行使人事同意權情形作分析說明。第五章公平會與立法院關係之檢討，分從理論面向、法制面向及法制面向，研究獨立機關與立法院關係值得檢討項目，以尋求各自達成憲法賦予之職權目的。第一節從理論面向檢討，說明公平會權力屬性對權力分立理論影響之檢討及公平會組織規範對機關獨立性理 10.

(20) 論影響之檢討。第二節有關法制面向之檢討，從法制面觀點探討公平會之獨立性，並就獨立機關定義中有關依法獨立行使職權、自主運作等重要指標之運作情形來加以檢討，而後就公平會機關屬性對權力制衡理論影響之檢討加以說明。第三節實務面向之檢討，以公平會之修法案及人事同意權為例，分就公平會與行政院、公平會與立法部門間之實務運作情形作說明並檢討。第六章主要分兩節，第一節說明主要的研究發現，第二節提出若干建議。. 綜上論述，本文研究擬從學理上說明權力分立、權力制衡與獨立性之意義及其與獨立機關之關係。其次，從公平會進行組織改造及修法等多項與立法院相關之重要工作出發，說明並分析 101 年至 102 年間，公平會努力於修法案、新任委員同意權行使案、預算案及施政業務報告案等與立法院相關之實務運作。第三，擬就獨立機關與立法院之關係，分從理論面向、法制面向及實務面向檢討。本文所採用的研究方法為文獻分析法(literature analysis)、制度分析法（institution analysis）及案例分析法（cases anasysis）。文獻分析法主要運用於本文第二章獨立機關之學理基礎，制度分析法主要運用在本文第三章獨立機關之發展及現況，案例分析法主要運用在本文「第四章公平會與立法院關係之分析」、「第五章公平會與立法院關係之檢討」，及「第六章結論」，以公平會為案例，說明公平會與立法院之關係，經由分析及檢討，綜合研究發現並提出具體建議。. 11.

(21) 第三節文獻回顧與章節安排 101 年 2 月 6 日依 100 年 11 月 14 日總統令公布之公平交易委員會組織法，由「行政院公平交易委員會」改制更名為「公平交易委員會」，並確立為獨立機關之組織型態，本節擬回顧近 5 年來獨立機關及國會關係之相關文獻，並說明本文之章節安排。壹、有關獨立機關之文獻回顧一、黃淑梅於《行政院獨立機關特性與運作之政經分析》論文中指出，金融監督管理委員會及中央銀行等 2 機關，在面對國際資金流通快速及全球化浪潮，尤其是在經歷金融海嘯及歐債危機等衝擊後，印證了其在業務執行上需具備獨立性，惟在政策制定及政策決定上，則須為一般行政機關組織型態（首長制），以便迅速地做出最符合國家利益之決定2。文中對我國獨立機關之發展及變遷有諸多闡述，除說明我國中央行政機關組織基準法由 5 個獨立機關減為 3 個獨立機關之原因，並檢討我國獨立機關之獨立性。二、顏頌偉於《我國獨立機關管制功能之探討：以公平交易委員會為例》論文中指出，公共行政經常需透過政府管制來達成其服務民眾的目標，使得政府管制成為公共行政近年來最重要的手段之一，也成為當代政府施政的常態。我國自 2004 年通過的中央行政機關組織基準法，承認了獨立機關的組織型態，經由公平交易委員會此一獨立機關的設立，進一步探討其扮演政府管制功能及角色的變遷3。文中說明公平交易委員會之組織及職掌，並以深度訪談方式，說明所扮演的 2. 黃淑梅（2012），《行政院獨立機關特性與運作之政經分析》，臺灣大學政治學研究所碩士論文，網址：http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=Ax5Kie/record?r1=15，瀏覽日期： 2013/06/20。 3. 顏頌偉（2012），《我國獨立機關管制功能之探討：以公平交易委員會為例》，國立臺北大學公共行政暨政策學研究所碩士論文，網址： http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=0sYSi2/record?r1=2&h1=0，瀏覽日期： 2013/06/20。 12.

(22) 角色及所提供的管制功能。三、徐世芬於《訴願制度於獨立機關適用性之研究》論文中指出，我國建制獨立機關，ㄧ方面希望透過法規範確保這類機關的運作維持相當的獨立性，另ㄧ方面卻忽視與既有訴願制度的衝突性，未就此類行政機關所為行政處分之救濟設計特別爭訟程序，使其如同ㄧ般行政機關受訴願監督。由於獨立機關的行政處分通常具有高度專業性、技術性，訴願管轄機關面臨如何審查其行政處分之適法性與妥當性，以兼顧獨立機關獨立性保障與訴願功能發揮之問題4。文中並探究訴願制度適用於獨立機關產生之相關問題及其爭訟程序設計如何符合建置獨立機關的政策與目的，以提供我國訴願制度適用於獨立機關的思考，乃至法制變革的法理基礎與方向。四、林易鋒於《獨立機關獨立性之研究－以國家通訊傳播委員會為例》論文中指出，獨立性雖提供機關得免於政治操作影響機關決策，發揮專業功能，但尚得需要課責機制以監督獨立機關之活動，避免機關失靈，故除探討獨立性之外，尚得瞭解課責與獨立機關的關係及獨立機關之各項組織建制5。文中除概述獨立機關之發展情況，另就各國電信管制機關作組織比較。五、徐秀鳳於《獨立機關職掌宜包括擬訂政策－以公平交易法第 25 條規定為論》中指出，行政院於司法院大法官釋字第 613 號解釋發布後即修正「獨立機關與行政院關係運作說明」，認為獨立機關並無獨立為政策決定之職權，而僅為個案處理具獨立性，惟該號解釋表 4. 徐世芬（2011），《訴願制度於獨立機關適用性之研究》，國立政治大學法學院在職專班碩士論文，網址：http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=0sYSi2/record?r1=3&h1=0，瀏覽日期：2013/06/20。 5. 林易鋒（2010），《獨立機關獨立性之研究－以國家通訊傳播委員會為例》，國立中山大學公共事務管理研究所碩士論文，網址： http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=0sYSi2/record?r1=4&h1=0，瀏覽日期： 2013/06/20。 13.

(23) 示獨立機關得排除行政監督，並未將獨立機關之決定區分為個案決定與通案政策決定。又行政院金融監督管理委員會組織法、國家通訊傳播委員會組織法及公平交易法皆賦予金管會、通傳會及公平會得為通案性政策決及法規擬訂之職權。故行政院顯然延伸該號解釋，並剝奪立法者賦予獨立機關政策決定之職權。我國公平會依據公平交易法第 25 條規定，對於公平交易法之執行及政策之研擬，係基於實際執法經驗所研擬之競爭政策，當更具有解決問題、付諸實行的可能性6。文中並對獨立機關之獨立性仍受行政監督及行政院不宜干涉獨立機關之決定有所說明。貳、有關國會關係之文獻回顧一、黃明瀚於《教育部與國會關係之研究-國會聯絡組功能性分析》論文中指出，若要使政黨政治能有顯著之政策貫徹與施政成效，行政部門與國會間的互動，將會左右行政部門施政成果。其中扮演關鍵角色的，即是各行政機關不可或缺的部門－國會聯絡組。行政部門為爭取國會支持，成立專責國會聯絡單位，其任務與功能也逐漸系統化。不過各部會國會聯絡建制大多未臻法制化，且彼此編組方式不同、成員的數量不同，運作方法大同小異7。文中並對我國立法院運作及國會聯絡組之功能分析多所探討。二、王麗美於《台水公司國會聯絡機制之研究-提升國會溝通成效》論文中指出，國會聯絡人員是行政、立法有效溝通與合作的重要聯繫，以台水公司的行政處國會組做為此生態的縮影，探究在行政與立. 6. 徐秀鳳（2008），《獨立機關職掌宜包括擬訂政策－以公平交易法第 25 條規定為論》，國立中央大學產業經濟研究所碩士論文，網址： http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=0sYSi2/record?r1=7&h1=0，瀏覽日期：2013/06/20。 7 黃明瀚（2011），《教育部與國會關係之研究-國會聯絡組功能性分析》，銘傳大學社會科學院兩岸關係與安全管理在職專班碩士論文，網址： http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=EVYAlr/record?r1=1&h1=2，瀏覽日期： 2013/06/21。 14.

(24) 法互動過程中，建立聯絡機制之重要性，以期提升國會溝通成效8。文中並探討國會聯絡之組織、人員、工作及其角色功能的發揮。三、溫志文於《我國行政與立法兩機關互動及溝通之研究-以國防部國會連絡機制為例》論文中指出，透過國會聯絡機制，將行政與立法二機關間之互動及溝通串起，可視為兩機關合作的重要機制。此一聯絡途徑如能通暢，將是維繫行政、立法有效溝通與合作的重要管道，並可降低行政與立法二機關，在互動過程中造成的誤會及衝突。我國行政部門的國會聯絡機制發展至今已形成一體系，在行政與立法部門政策形成過程中扮演重要的角色，並在兩機構互動與運作上有一定程度的影響9。文中並專章說明，國會聯絡機制與行政、立法兩機關之互動功能與溝通作用。四、陳順堅於《我國國會連絡機構運作現況與改善措施之探討》論文中指出，我國民主化程度日漸提高，民意代表對於自己的職權意識亦漸漸覺醒、高漲，行政部門在面對民意機關日益增強的壓力下，「國會聯絡機構」的設置可以說是行政部門自力救濟的產物。在權力分立的狀態下，國會為提昇職能必須建立龐大的幕僚系統，以彌補其在專業知識上的不足，也因此國會對抗行政部門的能力已大幅提昇。而行政部門為使政策能夠有效且順利的推動，除了本身專業能力的強化之外，亦須積極與國會互動，爭取國會的支持10。文中對國會聯絡人之. 8. 王麗美（2013），《台水公司國會聯絡機制之研究-提升國會溝通成效》，長榮大學高階管理在職專班碩士論文，網址： http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=tqtL3A/record?r1=1&h1=2，瀏覽日期： 2013/06/21。 9. 溫志文（2008），《我國行政與立法兩機關互動及溝通之研究-以國防部國會連絡機制為例》，國立臺灣師範大學政治學研究所在職專班碩士論文，網址： http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=EVYAlr/search?s=id=%22096NTNU5227041%22. &openfull=1&setcurrent=2，瀏覽日期：2013/06/21。 10 陳順堅（2008），《我國國會連絡機構運作現況與改善措施之探討》，中華大學科技管理學研究所碩士論文，網址： http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=EVYAlr/record?r1=15&h1=2，瀏覽日期： 15.

(25) 職務及國會聯絡制度作現況分析，以釐清立法與行政部門聯絡機制的運作內涵與本質。五、何鴻榮於《台灣行政體系國會聯絡機制之研究--以行政與立法互動關係為觀點》論文中指出，行政與立法有效院際關係的建構與營造，正是政府效能能否提升的主要關鍵之一。影響行政與立法關係的因素向來不一而足，從促進兩者良性關係的中介機制─行政部門的國會聯絡機制觀之，聯絡員雖非檯面上公眾人物，也非政治人物，但是他們是一群具有政治性工作色彩的官員，在兩院互動過程中扮演一定的角色，法案有他們的遊說影響；預算有他們的運作左右；質詢時有他們的折衝導引；檯面下的接觸有他們的穿梭湊合。希望藉由理性和公開的探討，揭開聯絡機制不為人知的面紗，尤其是讓立法委員深入瞭解每天與他們互動聯絡員的角色和功能，讓委員對他們有正常的期待和要求，間接促進兩者良性之互動；另一方面，讓機關首長認清聯絡機制應有的定位和可行的策略，更清楚的瞭解互動的本質和聯絡機制可能的功能和副作用，作為改進制度時的參考。國會聯絡人是兩院互動極重要的仲介人，行政部門應將其組構成五 C 化的團隊，隨時溝通(communication)，通力合作(cooperation)，相互協調(coordination)，創新互動方式(creative breakthrough)以突破爭執點，及永續研發突破之道 11. (continued breakthrough)，用以化解國會的歧見，形塑強健的民主互動。. 文中特別期勉，國會聯絡機制應追求公共利益，盡可能超越黨派或自身的利益。. 2013/06/21。 11. 何鴻榮（2001），《台灣行政體系國會聯絡機制之研究--以行政與立法互動關係為觀點》，國立臺灣大學政治學研究所博士，網址： http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=EVYAlr/search?s=id=%22089NTU02227004%22. &searchmode=basic，瀏覽日期：2013/06/21。 16.

(26) 參、章節安排本研究共分為六章，旨在探討「我國獨立機關與國會互動關係之研究－以公平會為例」，第一章緒論，第一節為研究動機與研究目的，研究動機說明，建制獨立機關專業化及去政治化，為行政革新及政府組織體制的檢討改革重點。當獨立機關首長面對立法委員有關預算案、法律案及施政業務報告之質詢時，因任期受保障，其與立法院之關係值得探究。並希望能藉此研究融入多年國會實務經驗，能有所發現，提出具體建議，以利獨立機關於施政業務之推展，是為本文之研究目的。第二節為研究途徑與研究方法，本文擬採制度研究途徑（institutional research approach），研究方法為文獻分析法（literature analysis）、制度分析法（institution analysis）及案例分析法（cases analysis）。. 第三節為文獻回顧與章節安排，回顧獨立機關及國會關係等相關文獻，並簡述各章節之安排。第二章獨立機關之學理基礎，第一節權力分立，先說明權力分立之意義，希望透過權力的分立制衡，達到保障人權與防止權力濫用之目標。權力分立原則的存在係為使權力間相互監督制衡，獨立機關亦為行政機關權力分立之代表，其自既有之行政組織中，爲具專業功能，於業務上及結構上的先行分化，並以委員會合議制方式整合運作，以使業務運作具公正及中立性。因此，獨立機關為行政權之一環，亦為行政機關內部之權力分立。第二節權力制衡，說明獨立機關之設置目的，係因領域專業且影響深遠，其與一般行政機關之首長制相異之處，在於獨立機關委員會議針對個案之決議，上級不得干涉。因此，就權力制衡觀點，獨立機關就是一種行政機關之內部制衡。第三節獨立性，說明獨立性之意義在於獨立行使職權、自主運作及不受其他機關指揮監督，並說明獨立性為獨立機關 17.

(27) 必要條件之理由，最後期達追求憲法上公共利益之目的。第三章獨立機關之發展及現況，第一節我國獨立機關之發展，說明我國獨立機關法制化之歷程及民國 99 年行政院組織法及中央行政機關組織基準法修正，將五個獨立機關由公平會、中央選舉委員會、國家通訊傳播委員會、金融監督管理委員會、中央銀行，修改為三個獨立機關（公平會、中央選舉委員會、國家通訊傳播委員會），排除了金融監督管理委員會及中央銀行的理由。第二節我國獨立機關之現況，說明中央選舉委員會及國家通訊傳播委員會之法制歷程，並依據中央選舉委員會組織法及國家通訊傳播委員會組織法，分析說明其組織及運作情形。第三節公平會之組織及運作，簡介公平會之法制歷程，及依據組織法分析說明其組織，並比較我國三個獨立機關之組織運作。第四章公平會與立法院關係之分析，第一節說明施政總質詢及業務報告，第二節說明預算與法案審查，第三節說明人事同意權，以公平會為例，就（一）101 年公平會主任委員參加立法院施政總質詢及出席立法院經濟委員會作施政業務報告並備質詢情形、（二）102 年度預算審查情形、（三）有關公平法修正案之審查及運作情形、（四）公平會因 101 年 2 月 6 日組改通過成為獨立機關，第 8 屆公平會委員須經立法院通過，有關行政院提名與立法院行使人事同意權情形作分析說明。第五章公平會與立法院關係之檢討，第一節理論面向之檢討，分就公平會權力屬性對權力分立理論影響及公平會組織規範對機關獨立性理論影響提出檢討。第二節法制面向之檢討，從法制面觀點探討公平會之獨立性，並從獨立機關定義中有關「依法獨立行使職權」、「自主運作」等重要指標之運作情形來加以檢討，而後就公平會機關屬性 18.

(28) 對權力制衡理論影響之檢討加以說明。第三節實務面向之檢討，擬以公平會之修法案及人事同意權為例，分就公平會與行政院、公平會與立法部門間之實務運作情形作說明並檢討。第六章結論，第一節研究發現，本章主要分兩節，第一節說明主要的研究發現，第二節提出若干建議。. 綜上各節論述，本文擬從公平會進行組織改造及修法等多項與立法院相關之重要工作出發，探究公平會與立法院之關係，另筆者任職公平會國會組已近 16 年，期能藉此研究融入多年實務經驗，並提出有用之建議。研究目的提出五項，主要在探討獨立機關之獨立性、獨立機關與立法院之關係及國會聯絡人之組織定位。對於獨立機關，此一特殊的行政機關，本文採用的研究方法主要為文獻分析法（literature analysis）、制度分析法（institution analysis）及案例分析法（cases analysis）。. 從學理上先行探究獨立機關之本質及獨立性之意義，說明及分析 101 年至 102 年間，立法院對公平會之立法、預算審議與行使人事同意權情形，從理論、法制及實務三面向檢討公平會之地位、運作及與立法院之關係，最後提出研究發現及若干建議。. 19.

(29) 20.

(30) 第二章獨立機關之學理基礎獨立機關強調獨立性與專業性，獨立性在免於不當政治干預，不必接受最高行政首長的直接指揮與監督；專業性則是其成員具有特殊的專長與知識，且成員之任用程序、方式與任期，與一般行政機關不同。本章擬就獨立機關之相關理論作論述，由權力分立理論，說明獨立機關就是一種行政機關內部之權力分立，而後由權力制衡理論，說明獨立機關為行政機關之內部制衡，由獨立性說明獨立機關以獨立性為必要條件。. 第一節. 權力分立. 權力分立理論之發展，最原始目的係為保障人民的權利，而將權力分散，讓權力間彼此制衡。此一理論說明著對於人性的不信任，而不敢使受委託行使國家權力者，握有絕對的權力。本節擬就提出權力分立原則之代表人物：洛克（John Locke, 1632-1704）及孟德斯鳩（Baron de Montesquieu, 1689-1755），說明權力分立之意義，而後由行政機關組. 織配置說明權力分立與權限分配，最後說明獨立機關為行政機關之一環，獨立機關就是行政機關內部之權力分立。壹、權力分立之意義一、洛克之立法權優於執行權洛克之權力分立論，係認為人類在自然狀態下，天賦有自由、平等之自然權，而個人為了維護其生命、自由與財產等權利，因此訂了「社會契約」，放棄個人部分自由與權利，委託於社會，進而建立以社會為基礎之國家。因此，最高權利仍應屬於國民全體，而非國家本身或代國家行使統治權之政府（彭淮棟譯，2000：268-290）。洛克從自然狀態開始，展開抽象之自然法論，藉著社會契約，將國家與個人結合在一起，而個人於國家內仍保有自然狀態中之自然權（葉啟 21.

(31) 芳、瞿菊農譯，1986：90-92）。基於此一理論思想，洛克將國家權力區分為立法權(legislative power)與執行權(executive power)，作此區分之重要理由，是因洛克認為權力慾望乃人性的弱點，若同時擁有立法權與執行權，其誘惑性太強，會出現球員兼裁判之非法不公情形。洛克之權力分立論尚有一特徵，即當時並未劃分司法權，是因當時執行權泛指行政作用與司法作用，立法權與執行權非立於對等之地位，且立法權優於執行權（許志雄，1982：16）。也就是說，立法者若同時為執行者，可能不會遵守自己所訂之法律或訂立偏袒某特定人之法律，不利於共同社會之其他人，而違反組織社會及政府之目的。二、孟德斯鳩之立法、執行和司法三權分立孟德斯鳩認為，為防止權力之濫用，必須仰賴制度之安排，以權力抑制權力（彭淮棟譯，2000：367-393）。孟德斯鳩並將國家權力區分為立法、執行和司法三種作用，各種權力須遵守各自之權限範圍，不得侵入其他權力範圍。此外，孟德斯鳩把國家當成一既成事實，個人自始是社會構造中之單位，不論願意與否，皆應接受法律規制，服從國家支配，契約無介入之餘地（盛葵陽、崔妙因譯，1990： 618-628）。換言之，國家權力不能集中，必須採取混合政體與權力分立制度，將國家權力分配給不同階級，讓他們相互抑制，達成均衡。三、權力分立在防止權力濫用自16世紀以來，對立力量的相互平衡一直支配著歐洲人的思想。古典的權力分立理論是以自由主義為基本理念，即以節制國家權力，確保個人自由為其終極目的。為達到此一目的，乃透過特定時空背景下相互鬥爭的真實的政治實力，使得代表君權的執行權和代表貴族及市民階級的立法權可以轉換為法定的、制度化的權力，並將這些權力配屬不同的國家機關掌理，藉由這些代表真實政治力量的權力的相互 22.

(32) 制衡，以期有效地節制國家權力的濫用，確保個人的自由（劉鋒譯， 2004：244）。因此，洛克與孟德斯鳩之權力分立理論之要求，是將不同的國家作用，劃歸不同的統治機器掌理，希望透過權力的分立制衡，達到保障人權與防止權力濫用之目標。權力分立原則的存在係為使權力間相互監督制衡，體制的重點，則在於制度間的完整。一個運行良好並充滿協調論辯及相互尊重的制度，也許就可以期待一個良好民主體制。行政官員會下台，但是體制的運作卻是永久。在權力分立原則下，行政機關有其專業素養，並具備彈性、積極特性，司法則具消極及被動特性，而立法機關則在其民主正當性前提下，由其立法形成空間下之形成自由，對於事務性質為劃分，再由行政機關在專業下，為事務性質的衡量。權力分立作為國家組織法的基本建制原則，它必須更積極地透過理性化的分工，使國家各個功能的組織配置與權限分配，均能合乎事理地適當地履行其被賦與的任務。不同國家機關各有不同之組成結構與決定程序，該組成結構與決定程序因所面臨本質上事務的差異，自然會被賦予所各自作成之決定之不同份量與不同之正當性（許宗力，1992：138）。在現代的民主憲政國家，依國民主權的原則，國家一切權力均源自於國民意志。國民賦與的意義，不再是過去時空背景下反映真實政治力的因子，這個真實政治力的對抗在現代民主憲政國家，已改由執政黨與反對黨及社會上各種的利益團體來扮演（陳慈陽，2005：177）。因此，立法、行政、司法均只是一個統一的國家權力為履行其基本任務所區分出來的功能領域而已。貳、行政機關之權力分立一、行政機關之權限與類型一般將行政組織法上的組織權分為三類權限：（一）機關設立權： 23.

(33) 抽象規定各種機關的權限。（二）如機關設置權：具體設置某一機關的權限，通常是以具體規定各該機關的事務管轄、土地管轄及其權限行使程序的方式來行使機關設置權。（三）機關配備權：對機關配備以人員、物質的權限（陳愛娥，2000：33）。又行政組織之類型約歸納可分為九類：（一）即所謂「部會機關」或「科層式行政機關」，主要係指中央之部會或地方政府之廳、處、局等之組織。（二）屬於典型的行政機關，但主要係提供人與物之組合，從而有一定之專業性、服務性或研究性，即為「公營造物」。（三）是行政機關為公法上之社團、公法上之財團。（四）以私法組織方式出現之「行政組織」，有「公營企業」和非營利性質之私法組織，包括各部會捐助成立之財團法人。（五）受委託行使公權力的私人或團體，屬「準行政機關」。（六）獨立管制之行政委員會，其設立須有法律之依據，採委員制。（七）具有一定獨立保障但並未具有獨立之法人格之合議制單位。（八）諮詢性之委員會，屬常設性。（九）臨時性任務編組，不具組織法律上之地位（黃錦堂，2000：244-245）。綜上，獨立機關之類型係採委員制，其設立有法律之依據，具體規定各該獨立機關之職掌、權限及人員編制。依權力分立之理念，將國家統治權劃分為行政、立法及司法等不同權限，行政組織就宏觀而言，係指行使行政權限之各級組織之總稱（吳庚，1999：157）。因此，行政組織乃以憲法及法規為依據而成立，為管理國家事務之核心，實現國家目標之最主要手段，對其他社會單位或組織體而言，具有監督及協調之功能。在經過一系列的評估，確定新設一個機關後，緊接著是選擇將以何種組織型態－獨任制（首長制）機關或合議制（委員會制）機關來設立。獨任制機關是指由機關首長一人單獨決策並負其責任之行政機關，亦稱為首長制機 24.

(34) 關；合議制機關則指決策階層由權限平等之成員組成，通常以多數決方式作成決定，並同負責任之行政機關，合議制又稱為委員會制（吳庚，1999：180-181）。政府的政策主管組織應該重視領導效率，獨任制機關是較佳的組織模式；合議制機關則適合用於規劃與協調性質的工作（葉俊榮，2002：6）。通常從機關之組成及名稱通常可判斷其為首長制抑或合議制，名稱為部、署、局之機關者，必屬獨任制。機關名稱為委員會者，在現行政府機關則未必皆屬合議制機關，如經建會、農委會型態上為合議制，實質上仍為首長制。獨立機關如中選會、通傳會及公平會則為實質之合議制，重要決策及處分案於委員會議上以多數決方式作成決定。二、分權的公共組織為時代趨勢行政學理論之發展，可概分為三階段：第一階段為傳統公共行政理論（包括 1960 年代之新公共行政）；第二階段為公共管理理論（包括 1980-2000 年左右）；第三階段為新公共服務理論（自 2000 年左右迄今）。第一階段以層級組織形式為重點，以「權威」為控制手段；第二階段以市場組織為重點，以「價格」為控制手段；第三階段以強調社群組織形式為主軸，以「信任」為控制手段。此三階段各有其不足或限制之處，亦有其互補功能（吳瓊恩等，2004：448）。傳統公共行政的組織原理是層級節制的型態，以「控制哲學」作為核心觀念，政府扮演划槳者角色，著重於單一政治目標之政策及執行，為委託者與選民之關係。新公共管理之組織型態為分權的公共組織，但在機構內保留主控權，效法企業精神，減少政府規模，政府扮演導航者為市場力量的觸媒，公共利益為代表個人利益的整合，將民眾視為顧客。（吳瓊恩等，2004：401、429）。組織設計不外是人類為了因應外在環境的改變並達成既定目標起見，經由一定的角色關係，所從事的一 25.

(35) 種分化與整合過程，分化（Differentiation）乃指組織系統分割為數個次級系統的一種狀態，分化的目的在於指出達成組織目標過程中所應有之業務上及結構上的劃分；整合（Integration）則是指一個組織為求完成既定目標，而對於各個次級系統的一種協調與統合過程，整合則指出了分化後的統合需求（彭文賢，1980：34）。綜上，從行政機關之組織結構可看出權力分立之精神，新公共管理之組織型態為分權的公共組織，期能建立小而美的企業型政府。參、獨立機關與權力分立一、權力分立之組織制度以最早落實權力分立原則的美國為例，乃基於對於政府權力（governmental power）之不信任，擔憂其具有侵害人民權利的傾向，故. 在政府權力結構的設計上，將其分為行政、立法、司法等三種權力，且分由三個不同不相隸屬的政府部門行使其權力。廖元豪認為權力分立原則中有關政府組織的制度設計，至少須符合以下特徵：1.給予各個政府部門用以對抗、限制其他部門侵犯的動機與憲法手段（constitutional means）。2.制度設計必須足以預防任一部門取得足以破. 壞民主制度以及個人自由權利的機會，形成部門間權力的失衡（廖元豪，2000：6）。湯德宗亦指出，權力分立之精義在於「分權」與「制衡」（湯德宗，2005：312），而權力分立原則之目的有二：一為追求「效率」（efficiency），一為「避免專權暴政」（prevention of tyranny）（湯德宗，2005：308）。因此，權力分立原則（doctrine of separation of powers）可以說是現代法治國家權力與組織上最為重要的一項憲法原. 則，旨在於要求國家權力應予以分離、分立，並且相互制衡。二、獨立機關為行政機關內部之權力分立獨立機關起源於 19 世紀末期美國的獨立管制委員會，為確保行 26.

(36) 政權的行使是在專業性、公正性與中立性的考量下完成，獨立機關因此得到設立的契機。一般論及獨立行政機關（或稱獨立行政管制委員會）者，均以獨立行政管制委員會為一專業性、合議制、與集行政、立法及司法三種權限於一身的行政機關。依權力分立原則，行政權受法律之拘束，並接受司法之審查，行政法院則基於人民權利保護之請求，依據法律審查行政決定之合法性（林子儀，1993：127）。權力分立的目的在於保障人民自由權利，政府運作的穩定與效率則涉及整體公益，而獨立機關在行政、立法、司法等三權中，有其重疊之功能，並取得一定之「行政立法」權能，其制度設計已兼顧權力制衡與效率之間的調和，並未破壞權力分立的制衡機制。目前我國行政組織之設立、裁撤及調整，依中央法規標準法第 5 條之規定，凡國家機關不問其層級高低，其組織均應以法律定之，因此我國法制所採之法律保留，立法機關對行政組織權保留之徹底，無出其右（吳庚，1999：177）。又行政機關乃國家或地方自治團體所設置之獨立的組織體，依行政權範圍內之管轄分工，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限，其效果則歸屬於國家或該自治團體（吳庚，1999：164）。綜上論述，獨立機關爲行政組織，其組織均應以法律定之，爲維持專業性、公正性與中立性，以合議方式運作，依行政權範圍內之管轄分工，經法律授權，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限。獨立機關亦為行政機關權力分立之代表，其自既有之行政組織中，爲具專業功能，於業務上及結構上的先行分化，並以委員會合議制方式整合運作，以使業務運作具公正及中立性。因此，獨立機關為行政權之一環，亦為行政機關內部之權力分立。. 27.

(37) 第二節. 權力制衡. 憲法上的權力分立，不但重視權力間的分立與制衡，也強調權力間的相互分享。一方面藉由權力間的分立與制衡，可避免權力的恣意與濫用，另方面藉由權力的分享，使得任何權力的行使，皆必須獲得其他機關的認同，才有可能進行。在這個權力分享、制衡合作的權力分立原則下，憲法各個權力機關間，既互相獨立、也互相依存。在三權分立下，更重要的是必須妥善界定行政與立法、行政與司法及司法與立法三個權力間的分享與制衡（林子儀等，2008：189）。在行政與立法的權力制衡與分享上，最主要在於人事、立法、財政、外交及重要事項、調查權等面向。我國獨立機關為行政機關，其中尤以人事決定權、立法權及財政權與立法院最為相關。壹、權力制衡之意義依司法院釋字第613號解釋，權力制衡之意義「即權力之相互牽制與抑制，以避免權力因無限制之濫用，而致侵害人民自由權利。惟權力之相互制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明文規定外，亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域。」爲節制行政權力及因應社會變遷的考量，並基於行政權與立法權各有其先天上不同的特質，發揮各得其所之最大效用，依適當功能的機關結構標準來區分立法權與行政權下之事務（許宗力，2002：14），可使國會的立法權不至於被完全剝奪或取代，並使行政及立法之權力得以制衡。有關權力分立原則發展的歷史脈絡，英國Acton爵士曾言：「權力使人腐化，絕對的權力使人絕對腐化。」（林子儀等，2008：132）。為了保障人民的自由及權利，憲政主義者（constitutionalist）者即主張以具體的憲法規範，規範政府的組成及權力的行使，以建構一個有限政府（limited government），權力分立原則因而被提出。其中最有影響力 28.

(38) 為英國的洛克及法國孟德斯鳩的理論，洛克將國家權力分為立法權（legislative power）及執行權（executive power）。而在洛克提出分權理論. 的五十餘年後，孟德斯鳩提出立法權、執行權（行政權）及司法權等三權分立的分權理論，並主張將此三個權力分屬不同機關職掌。主張理由是：一、當立法權與執行權集中在同一人或同一群執行官時，自由便不復存在；因為人們害怕這個君王或元老院制訂殘暴之法律，並用殘暴之手段執行之。二、如果司法權不和立法權及執行權分立，便無自由可言。假如司法權與立法權結合，法官就是立法者，市民的自由與生命將受專制之控制。倘若司法權與執行權結合，法官將握有壓迫者之暴力。三、如果由同一個人，或由達官貴族或人民組成之同一機關兼行這三種權力，包括立法權、執行公共決議權、及裁判私人犯罪或爭訟權，則一切自由不復存在（林子儀等，2008：132－133）。美國制憲先賢在主張分權的同時，也主張三個權力彼此間的制衡關係，將立法、行政與司法三種權力加以分立，分別由三個不同的部門行使。美國國會行使立法權，制訂法律；總統行使行政權，負責執行法律；聯邦最高法院及聯邦各級法院行使司法權，依據法律解決爭執。同時，也規定三權之間彼此的制衡關係，政府權力不僅必須分屬不同的政府機關，同時權力之間還須相互的監督及牽制（checks）。在分散政府權力時，必須注意權力彼此間在性質與大小上，維持一種平衡（balances）的狀態，才能相互的監督與牽制。權力如果失衡，權力較弱的政府機關將難監督與牽制權力較大的政府機關（林子儀等， 2008：134－135）。因此，權力制衡在於權力節制及權責相符。從制度節制權力，以避免無限上綱，對法律賦予之權力，相對必須課責，以使權責相符。對於權力的來源必須有法律依據，法律得授權給行政機關制定法規命令，但授權必須符合「明確性原則」的要求，以使行 29.

(39) 政機關取得「行政立法」的權能，並使權責相符。貳、行政機關之權力制衡依權力分立之理念，將國家統治權劃分為行政、立法及司法等不同權限，行政組織就宏觀而言，指行使行政權限之各級組織之總稱，易言之，行政組織乃以憲法及法規為依據而成立，為管理國家事務之核心，實現國家目標之最主要手段，對其他社會單位或組織體而言，具有監督及協調之功能（吳庚，1999：157）。由此可見，行政機關係依組織權限授予之權力，據以實現國家目標。許志雄認為，權力分立的目的，本就不是積極增加政府效率，而是消極防止權力之濫用或權力之恣意行使（許志雄，1992：102）。湯德宗認為，分權設計愈複雜，權力間的摩擦機會增加，發生專權的機率愈低，但政府效率相對減低，政治僵局的機率相對增加。就制度同屬三權分立的英國與美國而言，英國為內閣制（parliamentary system）較注重效率，美國為總統制（presidential system）較強調防止專權（湯德宗，2000：186-187）。林子儀認為，分權制衡的權力原則下，三個權力部門彼此間是相互獨立的，也是相互依存的關係。美國憲政體制的權力分立原則，並非完全的權力分立，而只是部分的權力分立。因為每個權力部門藉由對其他權力部門的約制，也參與行使了其他權力部門的權力。一方面權力部門彼此分立，另一方面同一權力又由政府不同部門分享（power sharing）（林子儀等，2008：137）。因此，就行政機關之權力制衡而言，主要仍側重於防止專權，其制衡可分為外部制衡及內部制衡，謹分述如下：一、行政機關之外部制衡行政機關之外部制衡，係指立法及司法機關，立法機關可節制行政機關權力，司法機關則使行政機關權責相符。 30.

(40) 立法權本質是抽象法秩序的建構，但在制衡的機制下，立法權機關對國家政策、人事組織及施政有「事前」、「事中」及「事後」的監督權。此種基於權力事前制衡所產生權力功能，各個國家因其制度選擇及國情不同會有所不同面貌，不論是總統制或內閣制，國會大致對於重要組織成員有事前同意權及預算控制權，亦即國會對政府機構人員的基本資格與員額可以有所規定；事中的制衡，在內閣制包括對行政體系的質詢及行使國會調查權，對行政政策的共同參與權，事後的制衡包括對預算執行效率或政策成敗的考核等。因此，立法權可節制行政權，立法機關為行政機關之外部制衡。當行政機關未依法行政時，司法機關亦可發揮其外部制衡之功能。一般而言，對行政機關之決定不服時，可循訴願及行政訴訟救濟，以節制行政權。對公務員之違法失職，司法機關更可移送法辦，以正官箴。因此，司法權亦可節制行政權，司法機關亦為行政機關之外部制衡。二、行政機關之內部制衡行政機關依組織權限依法行政時，除外部制衡機關節制其行政權外，最重要的還是行政機關之內部制衡，惟有行政權之自我節制及依法行政，方使民眾不至於在第一時間權益受損，一般而言，依賴外部制衡機關多為曠日廢時、緩不濟急。行政機關之內部制衡，可由制度之建立加以節制，最後由首長負責，以使權責相符。行政機關最重要之使命為依法行政，依法律授予組織之權限，由公務員執行之。就制度面而言，當行政權怠惰行使或違法失職，管考單位、法務單位、政風單位及人事單位可適時發揮功能，建議調職或移送法辦，當行政權積極行使，並有績效，則予獎勵，以發揮權責相符之精神。首長為單位之整體績效負責，爲避免首長之 31.

(41) 違法濫權，惟有依賴外部制衡機關及媒體輿論力量之制衡。三、功能制衡及機關制衡權力制衡可分為國家權力上功能的制衡及機關的制衡。就功能上制衡而言，立法功能可以制衡行政功能，如憲法第63條規定，外交部和外國簽訂之條約，必須經立法院通過條約才生效。又如憲法增修條文第3條規定，行政院院長及各部會首長必須到立法院作施政報告並備質詢；立法院經全體立法委員1/3以上的連署，可對行政院院長提不信任案。行政功能也可制衡立法功能，如憲法增修條文第3 條也規定，行政院對於立法院決議的法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，也可經總統核准，對立法院提出覆議案。司法功能也可制衡立法功能及行政功能，如行政機關之行政處分違法侵害人民權利，行政法院經審判可撤銷該處分。又如立法院制定之法律如果違憲，司法院大法官會議可宣告此法律違憲而無效。就機關上的制衡而言，經由人事同意權而產生的人事上制衡，尤其顯得特別重要。如憲法增修條文第5條規定，司法院院長、副院長及大法官要經過立法院的同意才可以任命；憲法增修條文第6條規定，考試院院長、副院長及考試委員要經過立法院的同意才可以任命；憲法增修條文第7條規定，監察院院長、副院長及監察委員要經過立法院的同意才可以任命；憲法第104條規定，審計長要經過立法院的同意才可以任命。對於其他機關上的制衡也是存在，如憲法第97條規定，監察院對於失職或違法的公務人員，可提出糾舉案或彈劾案（許育典，2006：62）。依中央行政機關組織基準法第21條規定，獨立機關之首長、副首長及其合議制之成員，均應明定其任職期限及任命程序，相當二級機關者，由一級機關首長提名經立法院同意後任命之，亦為立法機關對行政機關權力制衡之例證。 32.

(42) 參、獨立機關與權力制衡在美國獨立管制委員會之所以被稱為「獨立機關」的原因，是因為其並不受制於總統直接的監督，亦不直接對總統負責，係「獨立」於總統指揮監督之外的行政機關（林子儀等，2008：371）。美國學者藉由分析美國聯邦最高法院關於權力分立案件所作之解釋，大體上認為美國聯邦最高法院所採的解釋方法可概分為二，一是形式論取向（formalist approach）的解釋方法，另一是功能論取向（functionalist approach）的解釋方法。有關形式論者對於權力分立的理解，所強調的. 重點是放在權力間的「分立」，政府組織的設計必須貫徹三權分立，除憲法明文規定者外，一律不許權力的混合，若系爭權力性質為行政權者，必須由行政機關行之，若非由行政機關行使，即牴觸權力分立（林子儀，1993：137）。簡言之，權力性質必須搭配其適合之權力機關，否則即屬違憲。有關功能論者對於權力分立的理解，所強調的重點在放在權力間的「制衡」，因此功能論者並不認為行政權即應由總統或其所屬部會才能行使，立法權、司法權亦不專屬於國會或法院行使不可，認為政府組織可作彈性的設計以維持有效率的政府體制，只要政府組織的設計未逸脫三權制衡的關係即可，而是否破壞權力間均衡的判斷標準即在於是否侵越了憲法對於各部門所賦予的核心功能。重點不在於界定系爭權力的性質，而是判斷系爭政府組織的設計運作上是不是會破壞權力間的均衡（林子儀，1993：138）。因此，關於獨立機關的合憲性及是否違反權力分立原則，美國聯邦最高法院卻從未採取形式論取向的解釋方法宣告違憲，反而有些判決還肯認獨立機關的憲法地位。有關獨立機關的理論，基於制衡總統權力，常在行政權一元論（unitarians）與反一元論（anti-unitarians）兩者之間論辯，並影響到權 33.