研究途徑與研究方法

一般認為政治研究，係指研究人類政治行為的科學，此所謂政治

行為（political behavior），是指人際間強制性的關係，特別是權力支配

從屬的關係。政治學研究的對象，一般是以國家強制性權力關係的分 配、結構及運作過程為主（許禎元，1997：3）。又政治研究常見的 涵義有（一）政治即是國家的活動，研究重點在國家的結構，探討其 中的理論、組織及管理等問題（Rodee, 1957: 4）。（二）政治即是政 府，政治是政府處理的國家事務，特別是以法律宣達政令的權威當局

（Hyneman, 1959: 26）。（三）政治即是權力運作，包括權力的形成、

分配與運用，不限於依法建立的政府，而及於不同情勢下的權力場

（Lasswell and Kaplan, 1965: 75）。（四）政治是權威性的價值分配，研

究權威的可行性，著重權威價值分配的執行（Easton, 1969: 113）。政 治研究應以公共政策的制定為首要，研究中心為公共政策制定的過程

（Ranney, 1971: 5）。（五）政治是衝突的管理，研究爭議的公共事務，

以尋求相互妥協行動的解決（Dyke, 1960: 134），包括談判、爭執、威 脅、說服、以至於妥協（Banfield and Myerson, 1955: 304-305）。獨立機關 為政府行政機關，國會為公共政策制定中心，亦為政治權力運作中 心，本文在探討獨立機關與國會之關係，亦屬政治研究之範疇。

獨立行政管制委員會出現美國制度中，應溯及於 1887 年經由州 際商務法（the Interstate Commerce Act of 1887）所成立的州際商務委員會

（Interstate Commission, ICC）。而進入 20 世紀後，為了因應社會變遷，

美國漸漸邁入行政國家（administrative state），行政職能擴張，各類管 制委員會也漸增多，如聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission, FTC） 成立於 1914 年（林子儀，1993：125-126），而我國類似 FTC 的組織 設計即為公平會。有關公平會與國會之互動關係研究途徑及研究方法

擬分述如下。

壹、 研究途徑

所謂政治研究「途徑」（approach），指學界各個政治學者，因為不 同的觀念、模式與方法，而形成各種研究學派（Charlesworth, 1967: 1）。

在傳統研究途徑（traditional research approach）可以歸納為三種途徑：（一）

政治思想研究途徑（political thought research approach）重視思想家的政治 觀點或對政治意識型態，如自由主義、資本主義、社會主義等予以闡 釋。（二）歷史研究途徑（historical research approach）描述政治變遷的來 龍去脈，並解釋其間的因果關係。（三）制度研究途徑（institutional

research approach）即從法律或制度的角度，來描述國家或政府的制度，

以幫助學者認識規範政府或人民行為的準則。如各國憲法與政府，總 統制或內閣制、及權力制衡等，為 1930 年代常採用的研究途徑，有 時被視為傳統研究途徑之代名詞（許禎元，1997：31-32）。本文擬採 制度研究途徑，從學理上說明權力分立、權力制衡與獨立性之意義及 其與獨立機關之關係。權力分立之精義在於「分權」與「制衡」（湯 德宗，2005：312）。權力分立原則（doctrine of separation of powers）可 以說是現代法治國家權力與組織上最為重要的一項憲法原則，旨在於 要求國家權力應予以分離、分立，並且相互制衡。從權力分立原則觀 之，獨立機關可說是行政機關之權力分立；從權力制衡原則觀之，其 對具體個案之決定，排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與 監督，獨立機關可說是行政機關之內部制衡。

其次，從公平會進行組織改造及修法等多項與立法院相關之重要 工作出發，說明並分析 101 年至 102 年間，公平會努力於修法案、新 任委員同意權行使案、預算案及施政業務報告案等與立法院相關之實 務運作。

第三，擬就獨立機關與立法院之關係，分從理論面向、法制面向 及實務面向檢討。從理論面向之檢討，為有關公平會具有準立法權及 準司法權之檢討與公平會獨立性之檢討；從法制面向之檢討，為探討 公平會對獨立機關之定義：「依法獨立行使職權」、「自主運作」等重 要指標之運作情形來加以檢討，而後就公平會機關屬性對權力制衡理 論影響之檢討加以說明；有關實務面向之檢討，擬以公平會之修法案 及人事同意權為例，分就公平會與行政院、公平會與立法部門間之實 務運作情形作說明並檢討。

經由上述三途徑之分析及說明，輔以筆者多年來與國會互動之實 務經驗，期能有所發現並提出建議，以作為我國獨立機關與立法院互 動之參考。

貳、研究方法

對於獨立機關，此一特殊的行政機關，本文擬從學理上先行探究 獨立機關之本質及獨立性之意義，說明及分析 101 年至 102 年間，立 法院對公平會之立法、預算審議與行使人事同意權情形。最後，擬從 理論、法制及實務三面向檢討公平會之地位、運作及與立法院之互動 關係，希望能有所發現，並期提出具體建議，以利獨立機關於施政業 務 之 推 展 ， 本 文 所 採 用 的 研 究 方 法 主 要 為 文 獻 分 析 法(literature analysis)、制度分析法（institution analysis）及案例分析法（cases anasysis）。 一、文獻分析法（literature analysis）：透過閱讀國內相關獨立機關之 著作、期刊論文、報章雜誌及政府部門研究報告、研討會實錄等，整 理分析引用作為參考文獻，另外網路資訊也是本文重要之資料來源。

文獻分析法主要運用於本文第二章獨立機關之學理基礎，第一 節從權力分立理論之發展，說明最原始目的係為保障人民的權利，

而將權力分散，讓權力間彼此制衡。此一理論說明著對於人性的不

信任，而不敢使受委託行使國家權力者，握有絕對的權力。並就提 出權力分立原則之代表人物：洛克（John Locke, 1632-1704）及孟德斯鳩

（Baron de Montesquieu, 1689-1755），說明權力分立之意義，希望透過權

力的分立制衡，達到保障人權與防止權力濫用之目標。而後說明獨 立機關為行政機關之一環，獨立機關就是行政機關內部之權力分 立。第二節權力制衡，說明在憲法上的權力分立，不但重視權力間 的分立與制衡，也強調權力間的相互分享。一方面藉由權力間的分 立與制衡，可避免權力的恣意與濫用，另方面藉由權力的分享，使 得任何權力的行使，皆必須獲得其他機關的認同，才有可能進行。

依司法院釋字第613號解釋，權力制衡之意義「即權力之相互牽制與 抑制，以避免權力因無限制之濫用，而致侵害人民自由權利。惟權 力之相互制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明文規定外，亦不能侵 犯各該憲法機關之權力核心領域。」獨立機關之設置目的，係因領域 專業且影響深遠，其與一般行政機關之首長制相異之處，在於獨立 機關委員會議針對個案之決議，上級不得干涉。因此，就權力制衡 觀點，獨立機關就是一種行政機關之內部制衡。第三節獨立性，說 明行政機關建制之目的與行政權行使，在確保行政一體性與一貫 性。當行政目的之達成特別要求須在專業與政治中立的情況下為之 時，獨立行使職權而不受干涉的獨立機關（Independent Establishments）

即成為重要的選項。依據中央行政機關組織基準法第3條第2款規 定，獨立機關之定義係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法 律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」獨立機關之 設置，對有關裁決性、調查性或管制性之個案作決定。當委員受任 期保障，加以委員會議以合議制方式運作，並且排除其他機關之指 揮監督，則可決策獨立，依法獨立行使職權，達到追求憲法上公共

利益之目的。

二、制度分析法（institutional analysis）：係以我國獨立機關之相關法 規及組織法作為基礎，分析並比較我國中央選舉委員會、國家通訊傳 播委員會及公平會等三個獨立機關於組織上之差異。

制度分析法主要運用在本文第三章獨立機關之發展及現況，第一 節說明我國獨立機關之發展，民國 99 年 2 月 3 日修正之中央行政機 關組織基準法第 21 條規定「合議制之成員，除有特殊需要外，其人 數以五人至十一人為原則，具有同一黨籍者不得超過一定比例。」及 第 32 條規定「獨立機關總數以三個為限。」因此，行政院組織法將 原五個獨立機關，修改為公平會、中央選舉委員會及國家通訊傳播委 員會等三個獨立機關，將金融監督管理委員會及中央銀行排除獨立機 關之列，回歸行政機關，仍依原有狀態運作。第二節我國獨立機關之 現況，依中央選舉委員會組織法第 1 條，明定中選會設立目的係為貫 徹憲法保障民主法治及人民參政權之本旨，統籌辦理公職人員選舉、

罷免及公民投票事務。說明中央選舉委員會之法制化歷程，並依中央 選舉委員會組織法及其修法沿革說明中選會之組織運作。其次，說明 國家通訊傳播委員會為因應全球性之數位匯流發展及監理革新趨 勢，於民國 95 年 2 月 22 日正式成立，此為依民國 93 年中央行政機 關組織基準法成立之第一個獨立機關。有關國家通訊傳播委員會歷經 大法官會議第 613 號解釋宣告違憲，說明國家通訊傳播委員會之法制 化歷程，並依國家通訊傳播委員會組織法及其修法沿革，說明通傳會 之組織運作及比較國家通訊傳播委員會組織法有關委員之選任方 式。第三節公平會之組織及運作，依公平法第一條立法宗旨即公平會 成立目的在「為維護交易秩序與消費者權益，確保公平競爭，促進經

濟之安定與繁榮。」先說明公平會之法制化歷程，並依據公平會組織 法及其修法沿革，說明公平會之組織運作，最後以表列方式比較我國 三個獨立機關組織之差異。

三、案例分析法（cases anasysis）：以公平會為案例，說明公平會與 立法院之關係，經由分析及檢討，綜合研究發現並提出具體建議。

三、案例分析法（cases anasysis）：以公平會為案例，說明公平會與 立法院之關係，經由分析及檢討，綜合研究發現並提出具體建議。