研究發現

綜上各節論述，本文擬從公平會進行組織改造及修法等多項與立 法院相關之重要工作出發，探究公平會與立法院之關係，另筆者任職 公平會國會組已近 16 年，期能藉此研究融入多年實務經驗，並提出 有用之建議。研究目的提出五項，主要在探討獨立機關之獨立性、獨 立機關與立法院之關係及國會聯絡人之組織定位。對於獨立機關，此 一特殊的行政機關，本文採用的研究方法主要為文獻分析法（literature analysis）、制度分析法（institution analysis）及案例分析法（cases analysis）。 從學理上先行探究獨立機關之本質及獨立性之意義，說明及分析 101 年至 102 年間，立法院對公平會之立法、預算審議與行使人事同意權 情形，從理論、法制及實務三面向檢討公平會之地位、運作及與立法 院之關係，最後提出研究發現及若干建議。

第二章 獨立機關之學理基礎

獨立機關強調獨立性與專業性，獨立性在免於不當政治干預，不 必接受最高行政首長的直接指揮與監督；專業性則是其成員具有特殊 的專長與知識，且成員之任用程序、方式與任期，與一般行政機關不 同。本章擬就獨立機關之相關理論作論述，由權力分立理論，說明獨 立機關就是一種行政機關內部之權力分立，而後由權力制衡理論，說 明獨立機關為行政機關之內部制衡，由獨立性說明獨立機關以獨立性 為必要條件。

第一節 權力分立

權力分立理論之發展，最原始目的係為保障人民的權利，而將權 力分散，讓權力間彼此制衡。此一理論說明著對於人性的不信任，而 不敢使受委託行使國家權力者，握有絕對的權力。本節擬就提出權力 分立原則之代表人物：洛克（John Locke, 1632-1704）及孟德斯鳩（Baron

de Montesquieu, 1689-1755），說明權力分立之意義，而後由行政機關組

織配置說明權力分立與權限分配，最後說明獨立機關為行政機關之一 環，獨立機關就是行政機關內部之權力分立。

壹、權力分立之意義

一、洛克之立法權優於執行權

洛克之權力分立論，係認為人類在自然狀態下，天賦有自由、平 等之自然權，而個人為了維護其生命、自由與財產等權利，因此訂了

「社會契約」，放棄個人部分自由與權利，委託於社會，進而建立以 社會為基礎之國家。因此，最高權利仍應屬於國民全體，而非國家本 身或代國家行使統治權之政府（彭淮棟譯，2000：268-290）。洛克 從自然狀態開始，展開抽象之自然法論，藉著社會契約，將國家與個 人結合在一起，而個人於國家內仍保有自然狀態中之自然權（葉啟

芳、瞿菊農譯，1986：90-92）。基於此一理論思想，洛克將國家權 力區分為立法權(legislative power)與執行權(executive power)，作此區分之 重要理由，是因洛克認為權力慾望乃人性的弱點，若同時擁有立法權 與執行權，其誘惑性太強，會出現球員兼裁判之非法不公情形。洛克 之權力分立論尚有一特徵，即當時並未劃分司法權，是因當時執行權 泛指行政作用與司法作用，立法權與執行權非立於對等之地位，且立 法權優於執行權（許志雄，1982：16）。也就是說，立法者若同時為 執行者，可能不會遵守自己所訂之法律或訂立偏袒某特定人之法律，

不利於共同社會之其他人，而違反組織社會及政府之目的。

二、孟德斯鳩之立法、執行和司法三權分立

孟德斯鳩認為，為防止權力之濫用，必須仰賴制度之安排，以權 力抑制權力（彭淮棟譯，2000：367-393）。孟德斯鳩並將國家權力 區分為立法、執行和司法三種作用，各種權力須遵守各自之權限範 圍，不得侵入其他權力範圍。此外，孟德斯鳩把國家當成一既成事實，

個人自始是社會構造中之單位，不論願意與否，皆應接受法律規制，

服從國家支配，契約無介入之餘地（盛葵陽、崔妙因譯，1990：

618-628）。換言之，國家權力不能集中，必須採取混合政體與權力 分立制度，將國家權力分配給不同階級，讓他們相互抑制，達成均衡。

三、權力分立在防止權力濫用

自16世紀以來，對立力量的相互平衡一直支配著歐洲人的思想。

古典的權力分立理論是以自由主義為基本理念，即以節制國家權力，

確保個人自由為其終極目的。為達到此一目的，乃透過特定時空背景 下相互鬥爭的真實的政治實力，使得代表君權的執行權和代表貴族及 市民階級的立法權可以轉換為法定的、制度化的權力，並將這些權力 配屬不同的國家機關掌理，藉由這些代表真實政治力量的權力的相互

制衡，以期有效地節制國家權力的濫用，確保個人的自由（劉鋒譯，

2004：244）。因此，洛克與孟德斯鳩之權力分立理論之要求，是將 不同的國家作用，劃歸不同的統治機器掌理，希望透過權力的分立制 衡，達到保障人權與防止權力濫用之目標。

權力分立原則的存在係為使權力間相互監督制衡，體制的重點，

則在於制度間的完整。一個運行良好並充滿協調論辯及相互尊重的制 度，也許就可以期待一個良好民主體制。行政官員會下台，但是體制 的運作卻是永久。在權力分立原則下，行政機關有其專業素養，並具 備彈性、積極特性，司法則具消極及被動特性，而立法機關則在其民 主正當性前提下，由其立法形成空間下之形成自由，對於事務性質為 劃分，再由行政機關在專業下，為事務性質的衡量。權力分立作為國 家組織法的基本建制原則，它必須更積極地透過理性化的分工，使國 家各個功能的組織配置與權限分配，均能合乎事理地適當地履行其被 賦與的任務。不同國家機關各有不同之組成結構與決定程序，該組成 結構與決定程序因所面臨本質上事務的差異，自然會被賦予所各自作 成之決定之不同份量與不同之正當性（許宗力，1992：138）。在現 代的民主憲政國家，依國民主權的原則，國家一切權力均源自於國民 意志。國民賦與的意義，不再是過去時空背景下反映真實政治力的因 子，這個真實政治力的對抗在現代民主憲政國家，已改由執政黨與反 對黨及社會上各種的利益團體來扮演（陳慈陽，2005：177）。因此，

立法、行政、司法均只是一個統一的國家權力為履行其基本任務所區 分出來的功能領域而已。

貳、行政機關之權力分立

一、行政機關之權限與類型

一般將行政組織法上的組織權分為三類權限：（一）機關設立權：

抽象規定各種機關的權限。（二）如機關設置權：具體設置某一機關 的權限，通常是以具體規定各該機關的事務管轄、土地管轄及其權限 行使程序的方式來行使機關設置權。（三）機關配備權：對機關配備 以人員、物質的權限（陳愛娥，2000：33）。又行政組織之類型約歸 納可分為九類：（一）即所謂「部會機關」或「科層式行政機關」，

主要係指中央之部會或地方政府之廳、處、局等之組織。（二）屬於 典型的行政機關，但主要係提供人與物之組合，從而有一定之專業 性、服務性或研究性，即為「公營造物」。（三）是行政機關為公法 上之社團、公法上之財團。（四）以私法組織方式出現之「行政組織」， 有「公營企業」和非營利性質之私法組織，包括各部會捐助成立之財 團法人。（五）受委託行使公權力的私人或團體，屬「準行政機關」。

（六）獨立管制之行政委員會，其設立須有法律之依據，採委員制。

（七）具有一定獨立保障但並未具有獨立之法人格之合議制單位。

（八）諮詢性之委員會，屬常設性。（九）臨時性任務編組，不具組 織法律上之地位（黃錦堂，2000：244-245）。綜上，獨立機關之類 型係採委員制，其設立有法律之依據，具體規定各該獨立機關之職 掌、權限及人員編制。

依權力分立之理念，將國家統治權劃分為行政、立法及司法等不 同權限，行政組織就宏觀而言，係指行使行政權限之各級組織之總稱

（吳庚，1999：157）。因此，行政組織乃以憲法及法規為依據而成 立，為管理國家事務之核心，實現國家目標之最主要手段，對其他社 會單位或組織體而言，具有監督及協調之功能。在經過一系列的評 估，確定新設一個機關後，緊接著是選擇將以何種組織型態－獨任制

（首長制）機關或合議制（委員會制）機關來設立。獨任制機關是指 由機關首長一人單獨決策並負其責任之行政機關，亦稱為首長制機

關；合議制機關則指決策階層由權限平等之成員組成，通常以多數決 方式作成決定，並同負責任之行政機關，合議制又稱為委員會制（吳 庚，1999：180-181）。政府的政策主管組織應該重視領導效率，獨任 制機關是較佳的組織模式；合議制機關則適合用於規劃與協調性質的 工作（葉俊榮，2002：6）。通常從機關之組成及名稱通常可判斷其為 首長制抑或合議制，名稱為部、署、局之機關者，必屬獨任制。機關 名稱為委員會者，在現行政府機關則未必皆屬合議制機關，如經建 會、農委會型態上為合議制，實質上仍為首長制。獨立機關如中選會、

通傳會及公平會則為實質之合議制，重要決策及處分案於委員會議上 以多數決方式作成決定。

二、分權的公共組織為時代趨勢

行政學理論之發展，可概分為三階段：第一階段為傳統公共行政 理論（包括 1960 年代之新公共行政）；第二階段為公共管理理論（包 括 1980-2000 年左右）；第三階段為新公共服務理論（自 2000 年左右 迄今）。第一階段以層級組織形式為重點，以「權威」 為控制手段；

第二階段以市場組織為重點，以「價格」 為控制手段；第三階段以

第二階段以市場組織為重點，以「價格」 為控制手段；第三階段以