我國獨立機關之發展

機關組織基準法修正，將五個獨立機關由公平會、中央選舉委員會、

國家通訊傳播委員會、金融監督管理委員會、中央銀行，修改為三個 獨立機關（公平會、中央選舉委員會、國家通訊傳播委員會），排除 了金融監督管理委員會及中央銀行的理由。第二節我國獨立機關之現 況，說明中央選舉委員會及國家通訊傳播委員會之法制歷程，並依據 中央選舉委員會組織法及國家通訊傳播委員會組織法，分析說明其組 織及運作情形。第三節公平會之組織及運作，簡介公平會之法制歷 程，及依據組織法分析說明其組織，並比較我國三個獨立機關之組織 運作。

第四章公平會與立法院關係之分析，第一節說明施政總質詢及業 務報告，第二節說明預算與法案審查，第三節說明人事同意權，以公 平會為例，就（一）101 年公平會主任委員參加立法院施政總質詢及 出席立法院經濟委員會作施政業務報告並備質詢情形、（二）102 年 度預算審查情形、（三）有關公平法修正案之審查及運作情形、（四）

公平會因 101 年 2 月 6 日組改通過成為獨立機關，第 8 屆公平會委員 須經立法院通過，有關行政院提名與立法院行使人事同意權情形作分 析說明。

第五章公平會與立法院關係之檢討，第一節理論面向之檢討，分 就公平會權力屬性對權力分立理論影響及公平會組織規範對機關獨 立性理論影響提出檢討。第二節法制面向之檢討，從法制面觀點探討 公平會之獨立性，並從獨立機關定義中有關「依法獨立行使職權」、「自 主運作」等重要指標之運作情形來加以檢討，而後就公平會機關屬性

對權力制衡理論影響之檢討加以說明。第三節實務面向之檢討，擬以 公平會之修法案及人事同意權為例，分就公平會與行政院、公平會與 立法部門間之實務運作情形作說明並檢討。

第六章結論，第一節研究發現，本章主要分兩節，第一節說明主 要的研究發現，第二節提出若干建議。

綜上各節論述，本文擬從公平會進行組織改造及修法等多項與立 法院相關之重要工作出發，探究公平會與立法院之關係，另筆者任職 公平會國會組已近 16 年，期能藉此研究融入多年實務經驗，並提出 有用之建議。研究目的提出五項，主要在探討獨立機關之獨立性、獨 立機關與立法院之關係及國會聯絡人之組織定位。對於獨立機關，此 一特殊的行政機關，本文採用的研究方法主要為文獻分析法（literature analysis）、制度分析法（institution analysis）及案例分析法（cases analysis）。 從學理上先行探究獨立機關之本質及獨立性之意義，說明及分析 101 年至 102 年間，立法院對公平會之立法、預算審議與行使人事同意權 情形，從理論、法制及實務三面向檢討公平會之地位、運作及與立法 院之關係，最後提出研究發現及若干建議。

第二章 獨立機關之學理基礎

獨立機關強調獨立性與專業性，獨立性在免於不當政治干預，不 必接受最高行政首長的直接指揮與監督；專業性則是其成員具有特殊 的專長與知識，且成員之任用程序、方式與任期，與一般行政機關不 同。本章擬就獨立機關之相關理論作論述，由權力分立理論，說明獨 立機關就是一種行政機關內部之權力分立，而後由權力制衡理論，說 明獨立機關為行政機關之內部制衡，由獨立性說明獨立機關以獨立性 為必要條件。

第一節 權力分立

權力分立理論之發展，最原始目的係為保障人民的權利，而將權 力分散，讓權力間彼此制衡。此一理論說明著對於人性的不信任，而 不敢使受委託行使國家權力者，握有絕對的權力。本節擬就提出權力 分立原則之代表人物：洛克（John Locke, 1632-1704）及孟德斯鳩（Baron

de Montesquieu, 1689-1755），說明權力分立之意義，而後由行政機關組

織配置說明權力分立與權限分配，最後說明獨立機關為行政機關之一 環，獨立機關就是行政機關內部之權力分立。

壹、權力分立之意義

一、洛克之立法權優於執行權

洛克之權力分立論，係認為人類在自然狀態下，天賦有自由、平 等之自然權，而個人為了維護其生命、自由與財產等權利，因此訂了

「社會契約」，放棄個人部分自由與權利，委託於社會，進而建立以 社會為基礎之國家。因此，最高權利仍應屬於國民全體，而非國家本 身或代國家行使統治權之政府（彭淮棟譯，2000：268-290）。洛克 從自然狀態開始，展開抽象之自然法論，藉著社會契約，將國家與個 人結合在一起，而個人於國家內仍保有自然狀態中之自然權（葉啟

芳、瞿菊農譯，1986：90-92）。基於此一理論思想，洛克將國家權 力區分為立法權(legislative power)與執行權(executive power)，作此區分之 重要理由，是因洛克認為權力慾望乃人性的弱點，若同時擁有立法權 與執行權，其誘惑性太強，會出現球員兼裁判之非法不公情形。洛克 之權力分立論尚有一特徵，即當時並未劃分司法權，是因當時執行權 泛指行政作用與司法作用，立法權與執行權非立於對等之地位，且立 法權優於執行權（許志雄，1982：16）。也就是說，立法者若同時為 執行者，可能不會遵守自己所訂之法律或訂立偏袒某特定人之法律，

不利於共同社會之其他人，而違反組織社會及政府之目的。

二、孟德斯鳩之立法、執行和司法三權分立

孟德斯鳩認為，為防止權力之濫用，必須仰賴制度之安排，以權 力抑制權力（彭淮棟譯，2000：367-393）。孟德斯鳩並將國家權力 區分為立法、執行和司法三種作用，各種權力須遵守各自之權限範 圍，不得侵入其他權力範圍。此外，孟德斯鳩把國家當成一既成事實，

個人自始是社會構造中之單位，不論願意與否，皆應接受法律規制，

服從國家支配，契約無介入之餘地（盛葵陽、崔妙因譯，1990：

618-628）。換言之，國家權力不能集中，必須採取混合政體與權力 分立制度，將國家權力分配給不同階級，讓他們相互抑制，達成均衡。

三、權力分立在防止權力濫用

自16世紀以來，對立力量的相互平衡一直支配著歐洲人的思想。

古典的權力分立理論是以自由主義為基本理念，即以節制國家權力，

確保個人自由為其終極目的。為達到此一目的，乃透過特定時空背景 下相互鬥爭的真實的政治實力，使得代表君權的執行權和代表貴族及 市民階級的立法權可以轉換為法定的、制度化的權力，並將這些權力 配屬不同的國家機關掌理，藉由這些代表真實政治力量的權力的相互

制衡，以期有效地節制國家權力的濫用，確保個人的自由（劉鋒譯，

2004：244）。因此，洛克與孟德斯鳩之權力分立理論之要求，是將 不同的國家作用，劃歸不同的統治機器掌理，希望透過權力的分立制 衡，達到保障人權與防止權力濫用之目標。

權力分立原則的存在係為使權力間相互監督制衡，體制的重點，

則在於制度間的完整。一個運行良好並充滿協調論辯及相互尊重的制 度，也許就可以期待一個良好民主體制。行政官員會下台，但是體制 的運作卻是永久。在權力分立原則下，行政機關有其專業素養，並具 備彈性、積極特性，司法則具消極及被動特性，而立法機關則在其民 主正當性前提下，由其立法形成空間下之形成自由，對於事務性質為 劃分，再由行政機關在專業下，為事務性質的衡量。權力分立作為國 家組織法的基本建制原則，它必須更積極地透過理性化的分工，使國 家各個功能的組織配置與權限分配，均能合乎事理地適當地履行其被 賦與的任務。不同國家機關各有不同之組成結構與決定程序，該組成 結構與決定程序因所面臨本質上事務的差異，自然會被賦予所各自作 成之決定之不同份量與不同之正當性（許宗力，1992：138）。在現 代的民主憲政國家，依國民主權的原則，國家一切權力均源自於國民 意志。國民賦與的意義，不再是過去時空背景下反映真實政治力的因 子，這個真實政治力的對抗在現代民主憲政國家，已改由執政黨與反 對黨及社會上各種的利益團體來扮演（陳慈陽，2005：177）。因此，

立法、行政、司法均只是一個統一的國家權力為履行其基本任務所區 分出來的功能領域而已。

貳、行政機關之權力分立

一、行政機關之權限與類型

一般將行政組織法上的組織權分為三類權限：（一）機關設立權：

抽象規定各種機關的權限。（二）如機關設置權：具體設置某一機關 的權限，通常是以具體規定各該機關的事務管轄、土地管轄及其權限 行使程序的方式來行使機關設置權。（三）機關配備權：對機關配備 以人員、物質的權限（陳愛娥，2000：33）。又行政組織之類型約歸 納可分為九類：（一）即所謂「部會機關」或「科層式行政機關」，

主要係指中央之部會或地方政府之廳、處、局等之組織。（二）屬於 典型的行政機關，但主要係提供人與物之組合，從而有一定之專業 性、服務性或研究性，即為「公營造物」。（三）是行政機關為公法 上之社團、公法上之財團。（四）以私法組織方式出現之「行政組織」， 有「公營企業」和非營利性質之私法組織，包括各部會捐助成立之財 團法人。（五）受委託行使公權力的私人或團體，屬「準行政機關」。

（六）獨立管制之行政委員會，其設立須有法律之依據，採委員制。

（七）具有一定獨立保障但並未具有獨立之法人格之合議制單位。

（七）具有一定獨立保障但並未具有獨立之法人格之合議制單位。