研究動機與研究目的

第一節 研究動機與研究目的

政府為求提昇效率與效能，在民國 86 年修憲時，增訂之憲法增 修條文第 3 條第 3 項「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法 律為準則性之規定」與第 4 項「各機關之組織、編制及員額，應依前 項法律，基於政策或業務需要決定之」規定，目的在於放鬆法律對機 關組織層次之羈束，俾能因應實際需要調整中央機關之組織結構，彈 性運用編製員額，不必處處受制於立法機關。修憲者顯然有意在組織 法之領域，降低法律之規範密度，僅作「準則性之規定」，保留行政 權自主之空間（吳庚，2005：140）。民國 91 年 3 月總統府「政府改 造委員會」通過「獨立機關建制理念與原則」，11 月間「行政院組 織改造推動委員會」復通過「獨立機關建制原則」作為實務上檢討設 立獨立機關的具體操作原則，包括「獨立機關所為決策不受行政院或 其他行政機關之適當性及適法性監督」、「立法院得藉由立法規範及 預算之審議對獨立機關為監督」等。民國 93 年 6 月 23 日制定公布的

「中央行政機關組織基準法」正式導入獨立機關法制化，並於相關條 文中將獨立機關共通事項，納入規範，賦予法制化的基礎，使其成為 法律所創設嶄新的組織制度。其中第 4 條規定獨立機關之組織，應以 法律定之；第 21 條規定獨立機關首長、副首長及其合議制成員，相 當二級機關者，由一級機關首長提名經立法院同意後任命之；其他機 關由一級機關首長任命之（高文誠，2006：2）。因此，建制獨立機 關以推動部分政府機關專業化、去政治化，為行政革新及政府組織體 制的檢討改革重點。

英國Acton爵士曾言：「權力使人腐化，絕對的權力使人絕對腐 化。」這句話一語道破人類的歷史經驗（林子儀等，2008：132）。

獨立機關起源於 19 世紀末期美國的獨立管制委員會，為確保行政權 的行使是在專業性、公正性與中立性的考量下完成，獨立機關因此得 到設立的契機。近年來獨立機關為各國所引用，最重要的原因就 在於其特有的獨立性與專業性。強調其獨立性在免於不當政治干 預，不必接受最高行政首長的直接指揮與監督；而專業性則是其 成員多半具有特殊的技術與知識¹。當其受任期保障，加以委員會 議以合議制方式運作，並且排除其他機關之指揮監督，則可決策獨 立，依法獨立行使職權，以達追求憲法上公共利益之目的。

壹、研究動機

民國 99 年我國行政院組織法及中央行政機關組織基準法修正，

將五個獨立機關由公平交易委員會（下簡稱公平會）、中央選舉委員 會、國家通訊傳播委員會、金融監督管理委員會、中央銀行，修改為 三個獨立機關，包括公平會、中央選舉委員會、國家通訊傳播委員會，

排除了金融監督管理委員會及中央銀行，其中公平會成立於民國 81 年，係獨立機關中最早成立之行政機關。有關行政機關與立法院互動 中，常見之預算案、法律案及施政業務報告，獨立機關亦有之。在與 立法院互動關係中，獨立機關與一般行政機關最大差異，在於新任委 員須經立法院出席過半數委員同意後，由行政院長任命之。新任委員 獲任命後，即受任期保障，除非符合免職規定，否則不因內閣改組而 異動，此一任期保障特性亦彰顯獨立機關之獨立性。當獨立機關首長 面對立法委員有關預算案、法律案及施政業務報告之質詢時，可否因 任期受保障而不與其溝通說明，抑或因任期受保障而更應就政策提出

1 行政院研考會，行政一體下的獨立機關定位」媒體座談會，網址：

http://www.rdec.gov.tw/fp.asp?fpage=cp&xItem=4159888&ctNode=12228&mp=100，瀏覽日期 2013/01/22

辯護，充分溝通說明，以期尋求獲得支持。因此，有關獨立機關與立 法院之互動關係應如何進行，值得探究。

公平會於 101 年 2 月 6 日正式揭牌成立，由「行政院公平交易委 員會」更名為「公平交易委員會」，確立為獨立機關之組織型態，並 於 101 年間提出「公平交易法修正草案」及「多層次傳銷管理法草案」

送請立法院審查，接續於 102 年 2 月 1 日公平會第 8 屆新任委員上任，

依新修正之公平會組織法規定，委員人數由 9 人修改為 7 人，任期由 3 年改為 4 年，首屆任期交錯，第 8 屆新任委員中 3 位委員任期 2 年，

另 4 位委員任期為 4 年，由行政院院長提名並經立法院行使委員同意 權，於出席立法委員過半數同意後任命之。以上有關公平會重要且難 得之事項，包括修法案、新任委員任命案、預算案及施政業務報告案 等，都必須於 101 年至 102 年間經由立法院審查方能完成。本文擬從 公平會進行組織改造及修法等多項與立法院相關之重要工作出發，探 究公平會與立法院之互動關係，並期有所發現，是為最大之研究動 機。筆者任職公平會國會組已近 16 年，能藉此研究融入多年實務經 驗，亦顯得特別有意義。

貳、研究目的

由於獨立機關之職權係來自法律所賦予，應屬於「作用法上之獨 立運作」，僅是在其執行法律所賦予之職務範圍內獨立於行政院，而 非在組織架構上獨立於行政院，因此，獨立機關在「組織法上不獨立」

仍應受行政監督及立法監督。基於行政一體及責任政治原則，行政機 關須服從其首長概括的指揮監督權，惟獨立機關就具體個案不受一級 機關首長之指揮監督，及立法院對獨立機關亦僅就立法、預算審議與 合議制成員之人事同意權，已構成獨立機關為責任政治之例外。

本文之研究目的有五項：

一、獨立機關在「組織法上不獨立」，其仍受行政監督及立法監督，

本文擬探討獨立機關應如何作為，使其上級機關行政院及行立 法監督之立法院，得以了解獨立機關之本質及運作，而尊重其 獨立性。

二、獨立機關首長既已獲得行政院長提名且經立法院行使同意權過 半數任命，又受任期保障不因內閣改組而異動，因此，面對立 法委員有關預算案、法律案及施政業務報告之質詢時，本文擬 探討獨立機關首長與立法院應保持何種關係，使既能維持獨立 性又能使政務順利推展。

三、國會聯絡人為機關與立法院之溝通橋樑，有關獨立機關之國會 聯絡人應編制於主任秘書職掌或秘書室職掌，現行國家通訊傳 播委員會及公平會於組織法之處務規程有不同規定，擬探就其 於組織編制之定位。

四、對於獨立機關之預算編列及審查，仍受行政院及立法院之監督，

本文擬探討此監督是否對於獨立機關自主運作之意旨有所影 響，應如何修正，以彰顯獨立機關之獨立性。

五、獨立機關既為「作用法上之獨立運作」，本文擬探討對於現行訴 願階段後，才可提行政訴訟之程序，是否使得獨立機關依法獨立 職權之意旨有所缺憾，應如何修正才不影響其獨立性。

本節綜上論述，說明本文之研究動機，擬從公平會進行組織改造 及修法等多項與立法院相關之重要工作出發，探討公平會與立法院之 關係，又筆者任職公平會國會組已近 16 年，希望能藉此研究融入多 年實務經驗，並期提出有用之建議，是為最大之研究動機。研究目的 提出五項，主要探討獨立機關之獨立性及獨立機關與立法院之關係。