推動山坡地保險必須面對之課題

4.3.1 山坡地災害特性之分析

一、 山坡地災害的特性

根據林建元（1993）的研究指出，山坡地災害的特性可從空間、

時間、經濟、社會、資訊等方面來描述。就空間上，其所造成之損害 具有外溢性，也就是說當某地發生災害，勢必波及其他地區；最明顯 的例子就是上坡若發生災害，下坡亦不能倖免。就時間的特性來說，

山坡地災害具有重複發生，損失不斷累積的現象，曾經發生過地質災 害的地區，未來發生災害的機率比其他地區還高；此外，山坡地災害 在時間上也具有季節性的趨勢，隨著梅雨、颱風季節等帶來的充沛雨 量，災害的發生機率就有上升的現象。

此外，就經濟上的特性來說，山坡地災害具有巨災的特性，其不 發生則已，一旦發生損失就非常地龐大；但是開發者並未完全地負起 其所造成的外部成本，而在災害發生後，受害者亦未受到充分地救濟 補償，導致開發者與受害者之間成本負擔不均的現象。而在社會特性 方面，山坡地災害則會危及公共安全，造成交通及水電等的中斷；此 外，以林肯大郡災變為例，災害發生之後，受災戶面臨親人亡故、家 園殘破等痛苦之餘，尚須承擔經濟謀生、另覓住處、重建人際網絡等 之困境，造成社會問題。

在山坡地災害的資訊特性上，由於訊息傳播的不完整，而且目前 並無強制規定要求山坡地開發者對購屋大眾善盡告知之義務，導致住 宅社區可能發生的潛在災害不為使用者所知曉，致使潛在災害資訊無 法有效傳遞，亦使此一不確定的外部成本透過房屋的交易而轉嫁到購 屋者身上。即使潛在災害資訊得以有效傳達，由於發生機率偏低之 故，導致一般人容易將其忽略，造成社會大眾在認知上傾向於忽略低 機率的山坡地災害。

二、 山坡地災害風險之配置問題

由於山坡地之開發具有潛在的災害風險，同樣地亦具有潛在的效 益存在，因此就災害風險的合理負擔而言，林建元（1993）認為應將

「受益人付費」之觀念予以貫徹。也就是說，只要能由山坡地開發中 獲取利益者均應負擔開發之風險，要求受益者負擔開發風險的主要目 的在於使災後救濟補償之措施能夠及時、充分地進行，也就是圖 4-1 之山坡地災害防治與風險管理之概念模式的後半部份。

山

因此林建元（1993）認為促進山坡地災害風險負擔合理化的目標 分別為合理分擔風險、充分且及時的救濟或補償財源、維護防災設施 之品質等三項。而其於風險負擔方案的設計上，係依據追求方案實施 成本極小化的原則，也就是政府財政負擔最小、法制化的成本最小。

本研究於後續研究階段，除了針對風險負擔合理化之方案設計原則重 新加以檢證之外，並將分析如何將抽象的方案原則落實到保險實務上 的應用。

4.3.2 推動山坡地災害保險之可能問題點

一、 是否強制投保

強制保險可分類為「絕對強制保險」與「相對強制保險」，以汽 車責任強制保險為例，前者係指汽車所有人或駕駛人於領用牌照或駕 照之前，須投保法定最低限額之責任險，或依法提供擔保或保證金，

而投保或提供保證金為牌照或駕照領用之前提條件，在任何情況，均 無例外。後者係指投保責任險與否，原則上悉任各汽車所有人或駕駛 人自由，但若汽車所有人或駕駛人曾駕車肇事，致成法定限額之體傷 及財損或嚴重交通違規，經判決確定者，應投保責任險，或提供保證 金（施文森，1983）。一般而言，強制保險具有政策性的功能，係為 政府為推動某一政策，採用立法方式建立之保險制度，與一般商業性 的任意保險有所不同，其特質分別有以下各項（凌氤寶，1997）：

1. 樹立新的公共政策 2. 強制性

3. 為第三人利益而制定 4. 課予保險人承保義務 5. 內部關係不影響外部關係

對於山坡地災害保險制度的推動，若以「強制保險」的方式加以 辦理，需注意以下事項：

1. 強制投保方式具有公共政策的意義，然而，需注意的是被強

制要求的投保人必須是對山坡地災害之發生負有一定程度之 責任者，亦即前述「受益者付費」的觀念。

2. 強制保險多係為保障第三人利益而定，多屬於責任保險的部 分（如：汽車強制責任保險），而山坡地災害保險是否會涵蓋 責任保險？若不涵蓋責任保險，是否牽涉第三人利益？這都 是強制保險存在所需符合的要件。

3. 在強制投保的狀況，保險公司勢必不能因為被保險人的若干 特性而加以拒保，可能會產生逆選擇的現象，因此須在保險 費率與保險金額上妥善地設計，降低逆選擇的可能程度。

二、 投保人

除了前述是否強制投保的問題之外，山坡地災害保險究竟應由住 戶或是開發商進行投保？這個問題可從「受益者付費」的觀念得到解 答。此外，對於既存的山坡地住宅社區以及興建中的住宅社區，在投 保人的規定上是否有所不同，因為前者往往已完工多年，當初投資開 發的建設公司一方面很難找到，另一方面來說也無法確定其是否需要 為未來的災害負責，由何者投保即成問題；就後者而言，需注意若要 求開發商投保，是否會將保費支出轉嫁由購屋者負擔。

三、 投保方式

正如 4.2.2 節所述，透過投保方式的設計，可以降低逆選擇現象 的發生，增加山坡地災害保險的可行性，然而如何在強制投保火險、

火險自動附加承保、火險任意附加承保以及強制投保山坡地災害保險 四者之間加以抉擇，則必須兼顧 4.3.1 節所提出風險負擔合理化之原 則，尤以在政府以公權力介入原為自由任意交易的商業保險時，更須 注意對於整個保險產業的影響，避免在為達成某種政策目的，而犧牲 了產險業者的權益。

四、 自負額與保險金額之訂定

由於山坡地災害保險係為了受災戶於災後進行安頓與重建的保 障而研議，對於受災戶來說，補償的時效性比其額度要來得重要，而 且災害責任的鑑定、索賠、補償往往曠日廢時，以責任保險來處理也 恰當得多，因此，產險業者於設計保單時，若能瞭解受災戶於災後的

現金支出狀況，瞭解透過保險補償的額度為多少，即能對保險金額上 限有所限制，並透過自負額的訂定，促使被保險人能經常注意周遭環 境的安全，避免道德危險（Moral Hazard）的發生。

五、 保險不足或遺漏

過去，由於工程保險的保固條款僅能涵蓋完工後的某一期間，然 而，山坡地災害的發生往往不限於完工後數個月內，因此在目前的保 險制度之下，便有保障不足的缺漏。在土木工程方面，工程保險協進 會目前正在研擬完工土木工程保險保單條款（如附錄四所示），但其 遭遇之問困難是山坡地災害風險太大，再保險公司不願意承保，為能 夠達到保險大數法則的作用，工程保險協進會建議以立法從制度面及 保費誘因等方面以強制險方式進行。而在建築工程方面，台北市產物 保險同業公會目前正在研擬火險附加坡地災害保險相關條款，因此未 來兩種保險在保險範圍上可能會產生重疊之處，或許須就公共工程與 民間工程之間作一區隔。

六、 保險費率結構

綜上所述，目前山坡地災害保險制度的推動，首先牽涉到災害責 任的歸屬問題，依此須決定保險之要保人，此外，強制投保與否、自 負額、保險範圍等等在在都影響到保險費率的訂定，也影響到此一保 險市場運作的可行性。日前內政部營建署決定建立山坡地住宅社區保 險制度，其開辦初期將山坡地住宅保險納入申請房屋貸款的條件，由 於山坡地住宅發生災害時，銀行擁有之抵押權勢必受損；此外，由於 住宅保險攸關民眾權利，因此尚須透過立法的方式強制實施；至於保 費支付責任，強制由建商負責為社區集體投保，就保險制度的經營而 言較為可行；同時，台北市產物保險同業公會也已研擬完成「地層下 陷、滑動或山崩險」草案，已送至財政部保險司審查中，其設計原則 為保費費率依照坡地坡度、地質及所屬震區區位估算，該草案之內容 如附錄三所示。