第二章 文獻回顧
2.3 政府服務品質
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2.3 政府服務品質
2.3.1 政府服務品質的定義與特質
在討論政府服務品質前首先必須釐清服務品質的概念與特性。Parasuramen, Zeithamel和Berry (1985)歸納了服務的三種特性：無型性(intangibility)、不可分割 性(inseparability)和異質性(heterogeneity)。無型性指由於服務常指某些特定的表 現或做為而非具體的物件，因此大多數的服務難以被精確的感知或衡量。不可分 割性指服務在傳遞的過程中涉及服務提供者和消費者之間的互動，因此服務的提 供或生產與其消費是密不可分的。異質性則指因為不同服務提供者、消費者和消 費情境所產生的服務差異性。基於上述服務的特性，學界普遍認為服務品質的探 究又三個基本的概念：(1)對消費者而言，服務品質比產品品質難衡量；(2)知覺服 務品質源自於消費者心中對服務的期待和實際服務表現的比較；(3)服務品質的 除 了 衡 量 服 務 的 產 出 本 身 外 還 包 括 衡 量 服 務 傳 遞 的 過 程 (Grönroos, 1982;
Parasuramen et al., 1985; Gandhi, Sachdeva & Gupta, 2018; Parasuramen et al., 1988)。
Grönroos (1984)指出服務是一種消費者高度參與消費過程的產品，而服務品 質取決於消費者的服務期望(expected service)和接受服務所得到的體驗，也就是 知覺服務(perceived service)兩種要素。消費者服務期望會受到廣告行銷、服務提 供者的形象和口碑以及消費者的需求的影響。消費者知覺服務又可分為兩個面 向：技術或結果面向(technical or outcome)和功能或過程相關面向(functional or process-related)(Grönroos, 1988)：技術或結果面向指消費者在服務結束後所得到 的具體結果，舉例而言，新北市輔具中心提供民眾服務的結果就是有輔具需求的 民眾最終取得所需的輔具和習得如何使用輔具的知識等等。功能或過程相關面向 指消費者如何接收到服務，和接受服務過程中所得到的體驗，例如輔具中心人員 接電話的態度、申請輔具補助所需耗費的時間、取得補助款項的速度等。
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Parasuramen等人(1985)提出的PZB服務品質概念模式指出服務品質是基於 服務從提供者傳遞到消費者的過程中所產生的一系列缺口(gap)而產生的（參見 圖10）。
圖 10：PZB 服務品質概念模式
資料來源： “A Conceptual Model of Service Quality and Its Implications for Future Research”, by Parasuramen et al., 1985, Journal of Marketing,49(4), 41-50.
其中缺口的大小和方向皆會影響服務品質的高低，五個缺口說明如下：
缺口一(gap1)：消費者期望與管理者認知落差。服務的提供者對於消費 者對服務的期望沒有正確的了解導致無法提供令消費者滿意的服務。
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缺口二(gap2)：管理者認知轉換成服務規格的落差。資源的限制、市場 的條件和管理的方式都可能導致即便服務提供者對於消費者的服務期 望有正確的認知卻無法提供相應的服務。
缺口三(gap3)：服務規格和服務遞送之間的落差。即便服務有一定的規 格和規範的提供模式，實際上卻會因不同個別服務傳遞者產生差異。
缺口四(gap4)：服務遞送和與消費者外部溝通的落差。組織的媒體行銷 或廣告等與消費者溝通會影響消費者對於服務的期待，組織承諾提供的 服務可能造成消費者服務期望提高，若是承諾沒有達到，消費者對服務 品質的評價就會降低。
缺口五(gap5)：服務期望和知覺服務的落差。消費者服務期望受過去經 驗、服務提供者的形象和消費者需求等因素影響，若是消費者實際上所 感受的的服務體驗低於對服務的期望時，消費者對服務品質的評價就會 降低。
政府服務的提供除了滿足人民的期待外也應重視公共性的特質，根據林水波 等人（2003）的研究可歸納出政府服務的幾項特質：(1)公平性：強調人民皆有公 平的接受服務的權利，並針對弱勢群體提供多樣化的服務。(2)標準性：針對公共 服務建立程序和標準，避免因不同的服務提供人產生差異且便於人民監督。(3)整 體性：強調政府部門間的跨機關協調，而不侷限於第一線服務機關，以提供民眾 最適當的服務。(4)效率性：在有限的公共資源內避免資源錯置及浪費，以最小的 投入得大最大的產出。(5)回應性：應主動了解民眾需求，提出整體性的計畫，並 確保民眾有表達意見的機制。(6)預應性：以前瞻的角度預先設想未來的環境以及 民眾需求的轉變，建立系統性的計畫目標（林水波等人，2003；林公孚，2017）。
1980年代以來世界各國均致力於推動新公共管理的各項措施，透過師法企 業，導入「顧客導向」和「品質管理」的概念，提升政府服務的效率和品質以滿
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足民眾對政府的期待。然而，隨著科技的進步、網路時代的高速社會經濟環境變 遷，過往的品質管理已無法滿足民眾對於政府回應性需求，政府服務品質的提升 勢必需要走向下個階段。劉坤億、胡龍騰、曾冠球（2012a）透過分析國外的經 驗提出提升政府服務品質應從由機關內部主動激發創新思維以及透過外在評鑑 機制引導機關變革兩方面。廖雅娟、呂雅雯（2012）也認為政府服務需從「品質 管理」走向「品質創造」，以創新服務、整合服務和數位服務為目標。
2.3.2 政府服務創新策略
綜觀聯合國、歐盟、美國、加拿大以及澳洲等國的公部門服務獎可歸納出各 國政府服務提升的策略，幾乎所有先進國家都將創新性列為重要的政府服務指標 之一，其中聯合國公共服務獎(The United Nations Public Service Awards, UNPSA) 就旨在發掘新的創新治理(new innovations in governance)、激勵公務人員能更進 一步促進創新、提升公共服務形象、增強對政府信任，以及汲取與分享各國之間 可能複製的成功作法。另外，也特別促進和獎勵支持SGDs目標的公共服務。2021 年UNPSA包括四個類別：(1)促進包括數位轉型在內的創新以提供所有人平等且 不排他的服務；(2)強化政府機關的效率以達到SGDs目標；(3)推廣性別敏感的公 共服務以達到SGDs目標；(4)危難時期的應變機制與機關整備度(UN, 2021)。
美國政府創新獎(The Innovations in American Government Awards)則表彰公 部門推動創新並增進政府服務效益，以解決公共議題，其評選標準包括：(1)新穎 性(novelty)：計畫或專案創新的程度，包括管理或服務提供過程的重大變革或是 採用新的科技技術等；(2)效能性(effectiveness)：計畫或專案取得實際成效程度，
包括是否有質化或量化上達成目標的證明數據或明確達成服務標地的需求等；
(3)重要性(significance)：計畫或專案成功解決的公共問題的重要程度，包括問題 的影響範圍、問題的解決程度及對於傳統組織文化或服務管理的影響程度；(4)可 轉移性(transferability)：計畫或專案的經驗激勵或複製至其他政府單位的可能性，
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包括是否能作為其他機關的典範，順利推廣，或是其中的概念或原則是否能複製 到其他政策領域等(Harvard Kennedy School, 2021)。由前述國際上的公共服務獎 項可以得知，政府服務品質的提升除了以創新作為政府服務提升的重要概念以 外，是否產生具體的效益，達成具體公共目標或解決公共問題也是重要指標之一，
此外，創新案例是否具可複製性，能否被推廣至其他相似的服務機關也是特別被 強調的。
有鑑於創新本身不是目的而是一種為了解決日益迫切的公共問題而採取的 手段，因此什麼樣的政府服務創新是具高度公共性且能真正解決問題是應該加以 探討的。劉坤億等人整理各國公共服務創新的重要元素，認為要解決公共議題須 導入｢資通科技｣、｢公民參與｣、｢跨機關整合｣以及｢公共服務網絡建立｣等創新策 略工具（劉坤億等人，2012b）。廖麗娟、黃子華（2012）提出了五個政府治理 創新服務的原則與策略，包括：(1)整合各項公共服務：指政府服務的提供都可以 藉由整合性的單一窗口觸及到民眾或和遞送到民眾手中，因此需要政府內部機關 單位的協調及整合；(2)服務遞送分權化：使政府服務更貼近民眾，建立民眾的參 與及回饋機制，強調政府服務的回應性；(3)運用夥伴關係：透過公私協力強化資 源的利用，將政府服務擴大為公共服務；(4)運用資通科技：透過網路的運用簡化 行政流程和擴大服務，拉近政府與民眾的距離，同時強化民主的過程與政治透明 度；(5)促進公民參與：透過各種管道將公民納入政策制定的過程中，強調政府與 公民共同參與解決公共問題。
古步鋼、林賢文（2012）進一步提到，隨著資通訊技術和網際網路的迅速發 展，運用資通訊技術增進各類政府服務的效率已成政府電子化政府數位治理的趨 勢。透過科技的運用促使政府修正傳統的行政流程，改以「資訊流」作為行政流 程的設計依據，並且運用網路提供跨機關的單一窗口整合服務。無論是推動跨機 關的資料整合還是從資料的角度重新檢視機關內部的業務形成流程都是資料治 理的重要內涵，這些政府創新的措施的效益可以分為兩個層面：對政府內部而言，
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可以減少公務人員的行政負擔、節省服務時間；對政府外部的一般民眾而言，可 以提升政府服務的可觸及性和增加民眾的滿意度，達成服務品質的提升。
然而，即便資通訊技術已成為我國各級政府機關強化政府治理和提升政府服 務的重要創新途徑，在實務運作上仍有許多挑戰。舉例而言，朱斌妤（2019）指 出我國經濟部的商工行政資訊數位創新計畫—「一站式線上申請作業」服務網站 在民眾遞交案件申請後仍需至不同機關送交紙本文件，且審理時間漫長，顯示政 府內部的跨機關資料整合以及資料流通的機制並不完整。這些問題不是源自於資 通訊科技本身，而是因為背後不完善的資料治理導致手段的無法發揮原有功能。
因此，我國目前的數位治理趨勢正朝向以需求為導向的資料治理發展，透過資料 治理機制的建立，培養公部門的資料思維和素養以及資料使用能力，以真正達到
因此，我國目前的數位治理趨勢正朝向以需求為導向的資料治理發展，透過資料 治理機制的建立，培養公部門的資料思維和素養以及資料使用能力，以真正達到