從資料治理角度看政府服務品質精進—以新北市輔具超音速2.0為例 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. A Study of Enhancement of Government Service Quality. 學. ‧ 國. 政 治 大 from The Perspective of Data Governance 立. —Take New Taipei City Assistive Device Supersonic 2.0. Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. Program as An Example. Ch. engchi. i Un. v. Advisor: Dr. Pin-Yu Chu Graduate Student: Chun-Yu Shih. January, 2021. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(5) 謝誌 在寫下這段話的同時，仍然對於已經來到的學生生涯的末尾沒有任何的真實 感，因為這一哩路我走了非常久，也顯得無比的漫長。這篇論文從無到有，充滿 著淚水和成長，讓我充分的體認到自己的不足之處，也因此更加感謝這一路走來 給予我支持和幫助的每一個人。 首先，要感謝我的父母和家人對我的支持和栽培。在寫論文的期間，總是害 怕自己無法完成、讓你們感到傷心和失望，因此對於所有的關心和問候都想要閃 躲，讓你們擔心了，希望這篇論文和謝誌能讓你們覺得寬慰，未來也不需要再那 麼為我操心。. 立. 政 治 大. 接著，謝謝我的指導教授和生命中的貴人—朱斌妤老師。雖然時常嚴厲，但. ‧ 國. 學. 總是細心地給予方向和指導，在我停滯的時候催促我，卻又在我真正力不從心的. ‧. 時候無奈又溫柔的等待。無論是在學術上、工作上還是感情上，都在朱老師的教 導下學到許多，對此衷心感謝。同時，也需要感謝興中和憲立老師兩位口委的指. y. Nat. er. io. sit. 導和建議，讓我能針對不足的地方進行修正，也謝謝洛維學長這一路的鞭策和拉 拔。另外，感謝所有參與輔具超音速計畫的受訪者，謝謝你們對於輔具服務的付. n. al. Ch. 出，也感謝你們豐富了這篇論文！. engchi. i Un. v. 還有TEG的夥伴們，儀郡學姊和瑋真，感謝你們做為我堅強的後盾，在我顧 不上工作的時候包容我，一直為我加油打氣。MEPA的夥伴們的鼓勵和大方出借 空間、怡瑩和漢琪學姊的提醒和幫助、ㄤ口的不停催促、詩詩的鼓勵、安娜的書、 幃棠和稟恒的點心，還有打宵團的溫暖。有太多太多的人需要感謝，都放在心裡。 最後，想謝謝自己還是走到了這裡，期許自己能放下一切的憂慮，重拾學習 的熱情，往後的日子也能不停的成長。 純瑜 2021.1. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(6) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(7) 摘要 近年來大數據和政府開放資料的發展帶動了數位治理的思維，我國的服務品 質精進亦朝著善用資通訊科技、政府開放資料及政府資訊資源共用共享和跨機關 整合等方向邁進，因此資料治理（data governance）被視為是提升政府服務品質 的重要手段之一。 本研究之研究目的為探討如何推動資料治理以精進政府服務之品質，此研究 目的中涵蓋了兩個層次的內涵：其一為「如何推動資料治理」，包括發展資料治 理的契機和規劃以及資料治理的具體作為；其二，「如何以資料治理精進政府服. 政 治 大. 務品質」，包括釐清資料治理與服務品質之間的關係、哪些具體機制和關鍵因素. 立. 可作為兩者之間的連結，以及整體而言會遭遇哪些挑戰。. ‧ 國. 學. 為達成欲探討之研究目的，本研究選定2019年獲得第二屆政府服務獎的新北. ‧. 市輔具超音速2.0作為研究個案，透過從資料治理的角度切入新北市輔具超音速 2.0的輔具服務的流程，探討其如何精進服務品質。在研究方法的部分，本研究採. y. Nat. er. io. sit. 取文獻分析法及深度訪談法兩種方法，透過文獻檢閱整理資料治理、服務品質及 政府服務創新策略等三類相關文獻，接續以深度訪談分析式與文獻檢閱的結果相. n. al. Ch. i Un. v. 互映證與對照，總結以資料治理的角度精進政府服務品質的機會與挑戰，以對新. engchi. 北市輔具服務提出具體的建議與貢獻。. 關鍵字：資料治理、政府服務品質、輔具超音速2.0. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(8) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(9) Abstract In recent years, the development of big data and open government data has led to the thinking of digital governance. The enhancement of government service quality in Taiwan is also moving towards the direction of taking advantage of information technology, open government data, sharing of government information resources, and cross-organization integration. Thus data governance (DG) is regarded as one of the important means to improve the quality of government services. This is an exploratory study of how to promote data governance to improve the. 政 治 大. quality of government services, comprising two major concepts, one is “how to promote. 立. DG”, including the key and plans to adopt DG, and the specific actions of DG; the other. ‧ 國. 學. is “how to improve government service quality by adopting DG” includes clarifying the relevance of government service quality to DG, which specific mechanisms and key. ‧. factors can serve as the link between the two, and what challenges will be encountered. er. io. sit. y. Nat. in general.. The study takes New Taipei City assistive device supersonic 2.0 program as an. n. al. Ch. i Un. v. example, reviews literatures including DG, service quality, and government service. engchi. innovation strategies, and then compares the result of in-depth interview to the literature. Finally, summarizes the opportunities and challenges of enhancing the quality of government services from the perspective of data governance, so as to make specific suggestions and contributions to assistive device services in New Taipei City.. Keywords: data governance, government service quality, New Taipei City Assistive Device Supersonic 2.0. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(10) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(11) 目次 目次................................................................................................................................ I 表次............................................................................................................................. III 圖次............................................................................................................................... V 第一章. 緒論............................................................................................................ 1. 1.1 智慧政府的發展............................................................................................. 1 1.2 政府部門運用資料提供服務的趨勢概況..................................................... 2 1.3 資料治理與政府服務品質的關聯性............................................................. 5 1.4 研究目的與問題............................................................................................. 6 1.5 研究流程......................................................................................................... 8. 政 治 大 2.1 資料治理的定義及範疇................................................................................. 9 立 2.2 國外政府資料治理案例介紹....................................................................... 18 文獻回顧.................................................................................................... 9. 學. ‧ 國. 第二章. 2.3 政府服務品質............................................................................................... 24 2.4 以資料治理精進服務品質的挑戰............................................................... 32. ‧. 2.5 小結............................................................................................................... 36 研究設計.................................................................................................. 38. y. Nat. 第三章. sit. 3.1 研究範圍界定與個案選擇........................................................................... 38. er. io. 3.2 研究架構與研究方法................................................................................... 51. al. n. iv n C 訪談資料分析 ......................................................................................... 56 hengchi U. 3.3 研究對象與訪談設計................................................................................... 52 第四章. 4.1 以資料生命週期探究輔具超音速 2.0......................................................... 56 4.2 輔具超音速計畫中的政府服務創新策略................................................... 68 4.3 輔具超音速計畫成功之關鍵因素............................................................... 75 4.4 資料治理對輔具服務的影響....................................................................... 78 4.5 推動資料治理以提升輔具服務品質的挑戰與建議................................... 83 第五章. 結論與建議 ............................................................................................. 98. 5.1 研究目的與方法........................................................................................... 98 5.2 研究發現....................................................................................................... 99 5.3 研究建議..................................................................................................... 101 5.4 研究限制與未來研究方向......................................................................... 105 參考文獻.................................................................................................................... 107 I. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(12) 中文文獻............................................................................................................ 107 英文文獻............................................................................................................ 110 附錄............................................................................................................................ 113 附錄一：第 1-3 屆「政府服務獎」得獎名單 ................................................ 113 附錄二、身心障礙者輔具費用補助辦法........................................................ 116 附錄三：身心障礙者輔具費用補助基準表目錄............................................ 120 附錄四：醫療費用及醫療輔具補助標準表.................................................... 121 附錄五：長照輔具照顧組合簡表.................................................................... 131 附錄六：新北市政府社會局特約輔具及居家無障礙環境改善購置服務契約 135. 立. 政 治 大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 書. Ch. engchi. i Un. v. II. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(13) 表次 表 1：資料治理目標 ................................................................................................... 12 表 2：FHWA 資料治理六大策略目標....................................................................... 19 表 3：服務機關以資料治理精進服務品質的挑戰 ................................................... 35 表 4：受訪者清單 ....................................................................................................... 53 表 5：訪談提綱表 ....................................................................................................... 54 表 6：推動資料治理以提升服務品質之挑戰 ........................................................... 91. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. III. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(14) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. IV. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(15) 圖次 圖 1：我國電子化政府演進歷程 ................................................................................. 1 圖 2：研究流程圖 ......................................................................................................... 8 圖 3：資料治理的決策領域 ....................................................................................... 14 圖 4：DGI 資料治理架構 ........................................................................................... 14 圖 5：USGS 資料生命週期模型................................................................................ 15 圖 6：資料生命週期具體作為 ................................................................................... 17 圖 7：FHWA 資料治理機制....................................................................................... 20. 政 治 大. 圖 8：FHWA 資訊架構生命週期............................................................................... 20. 立. 圖 9：AIHW 資料治理機制 ....................................................................................... 23. ‧ 國. 學. 圖 10：PZB 服務品質概念模式................................................................................. 25 圖 11：我國服務品質發展的五個階段 ..................................................................... 31. ‧. 圖 12：新北市輔具服務團隊運作架構圖 ................................................................. 39. Nat. sit. y. 圖 13：新北市輔具補助申請傳統流程示意圖 ......................................................... 41. n. al. er. io. 圖 14：輔具超音速 1.0，評估日即核定日 ............................................................... 43. i Un. v. 圖 15：新北市輔具超音速計畫各類輔具評估及核定示意圖 ................................. 44. Ch. engchi. 圖 16：新北市輔具中心線上申請輔具核定頁面 ..................................................... 45 圖 17：輔具超音速 2.0 申請補助流程圖 .................................................................. 46 圖 18：新北市輔具補助申請整合流程示意圖 ......................................................... 47 圖 19：身障輔具輔具補助流程示意圖 ..................................................................... 48 圖 20：長照輔具補助流程示意圖 ............................................................................. 49 圖 21：超音速輔具取得流程示意圖 ......................................................................... 50 圖 22：研究內容與對象關係圖 ................................................................................. 51 圖 23：輔具超音速 2.0 中的資料治理作為 .............................................................. 67 圖 24：民間輔具產品資訊整合平台「輔具家」 ..................................................... 95 V. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(16) 圖 25：新北市輔具服務流程未來可能之發展方向 ................................................. 97. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. VI. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(17) 第一章. 緒論. 1.1 智慧政府的發展 隨著資通訊技術(Information and Communication Technologies, ICTs)的蓬勃 發展，各國電子化政府政策也不斷推陳出新。我國電子化政府自民國87年推動第 一階段「電子化/網路化中程計畫」以來，先後歷經了六個階段到智慧政府2.0（參 見圖1），從單純透過網路技術提供政府服務，以增進行政效率的和民眾滿意度. 政 治 大 服務效能的電子治理（宋餘俠、李國田，2012；國家發展委員會，2013），再到 立. 的傳統電子化政府，到利用Web2.0等概念達到流程透明、公開課責、民眾參與及. ‧ 國. 學. 大數據(big data)時代下以「資料」為骨幹，透過跨機關、跨領域之間的資料交換 及運用，提供可以回應民眾需求的智慧政府（國家發展委員會，2018）。. ‧ er. io. sit. y. Nat. 效率. 資料為. 加速資料. n U e n分眾服務 g c h i 公私協力. 骨幹，. 釋出、. 智慧政. 活用民生. E 化治. 主動服務 以民為本. 府公私. 資料、. 理服務. 扎根服務. 協力治. 連結科技. 隨手可. 持續服務. 理模式. 運用. iv. n. al. 基礎資. 整合互通. 務普及. 服務互動. 資料驅動. 效能. 通環境. 線上服. Ch. 得. 第 1 階段 第 2 階段 電子化/網路化 電子化政府 數位台灣 政府中程計畫 推動方案 e 化政府計畫 (90-93 年) (92-96 年) (87-89 年). 第 3 階段 第 4 階段 第 5 階段 優質網路 電子化 電子化政府 政府計畫 政府計畫 數位政府 (97-100 年) (101-105 年) (106-109 年). 智慧政府. 智慧政府 2.0 (110-114 年). 圖 1：我國電子化政府演進歷程 資料來源：修改自服務型智慧政府推動計畫—第五階段電子化政府計畫，國家發展委員會， 2018，台北市：國家發展委員會。 1. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(18) 智慧政府指以資料為核心，應用物聯網、區塊鏈等科技，改善政府對民眾、 企業的服務的各類作為（國家發展委員會，2019）。對於政府外部的民眾和企業 而言，新興ICTs的運用能夠提升政府服務的效率和品質；對政府內部而言，除了 能效提升行政的速度以外，利用大數據資料量「大」(volume)、產生及傳遞「快 速」(velocity)、資料型態及來源「多樣」(variety)的幾個特性，可以使公部門政策 制定得到資料證據的支持，建立循證治理(evidence-based)的基礎，進而滿足民眾 的回應性(responsiveness)需求（Kim, Trimi & Chung, 2014; Desouza & Jacob, 2017; 陳敦源、蕭乃沂、廖洲棚，2015）。我國的智慧政府推動策略計畫就以「開放資 料透明，極大化加值應用」、「鏈結治理網絡、優化決策品質」、「整合服務功. 政 治 大. 能，創新智慧服務」為三大目標。目前已進入智慧政府2.0的階段，目標包括「加. 立. 速資料釋出，驅動資料再利用」、「活用民生資料，開創施政新視野」及「連結. ‧ 國. 學. 科技應用，創新服務新紀元」等。. ‧. 綜而言之，智慧政府的發展大致可視為以資料和資料相關的分析應用技術為. sit. y. Nat. 手段，引進私部門的資料協作能量，達成「提升政府服務，回應民眾需求」、「優. io. er. 化政府決策，落實透明治理」。. a. n. v l C 1.2 政府部門運用資料提供服務的趨勢概況 ni hengchi U. 余孝先、趙祖佑（2015）檢視國際間包括美國、愛爾蘭、日本、韓國、義大 利等國家的資料應用實例後，歸納出政府運用資料的效益有以下幾個面向，包括： (1)提升業務處理效益：透過整合多種資料源一站式資訊平臺，進行資料交叉分 析，加快公務人員處理業務的速度；(2)即時反應決策：透過分析即時社群網路資 料，獲得民眾想法與行為洞見，制定適合的政策；(3)提升公共服務：即時了解民 眾的動向，規劃符合需求的公共服務；(4)改善社會環境：群眾外包讓民間直接參 與公共事務，反饋社會問題；(5)創造產業價值：開放個人資料(My Data)，提供個. 2. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(19) 別化服務，提高商業價值。我國的資料推動政策方向大致上也依循著達成這些效 益的脈絡前進，以下分別列舉我國各級政府運用資料提升服務和決策的實例。 服務型智慧政府計畫（106-109年）在跨域一站式整合服務與打造多元協作 環境兩大策略下，內政部、經濟部、財政部、環保署等各部會皆積極推動資料整 合和單一窗口的整合服務。跨域一站式整合服務以衛福部的智慧福利服務躍升計 畫 1為例，工作內容包括：(1)整合中央、地方政府和民間部門發展社會福利申辦 一站式數位服務，進行跨部會的資料串接；(2)利用利用自然人憑證或健保卡掌握 個人社會福利資源使用歷程，發展數位服務個人化服務；(3)利用整合平台及開放 資料進行資料分析以提收社會福利服務政策的品質；(4)訂定跨域資料交換格式、. 治 政 大 系統實作指引和開放資料格式及欄位標準，作為地方相關機關的指引方針。前三 立. 項為主要的業務目標，而第四項可視為達成前述業務目標的必要措施之一。同時，. ‧ 國. 學. 地方政府亦積極推動資料整合分析及應用，舉例而言，新北市於民國100年成立. ‧. 「高風險家庭整合型安全網」，後續整合社會、民政、衛生、勞工、教育、工務、. sit. y. Nat. 警政、消防、原民、資訊中心等10個局處建立「新北市高風險家庭整合型安全網. io. al. er. 資訊管理系統」整合資料庫，運用近147萬筆資料，找出高風險的目標群，搭配 適合的政府服務，避免高風險的家庭陷入進一步的危機 2。除了高風險預警系統. n. iv n C 以外，新北市社會局也和民間的資料人合作希望未來能透過資料分析做出更有效 hengchi U 的決策也協助一線社工人員提供更精準的服務。. 除了單純由公部門提供的服務外，多元協作環境則強調公私協力，與民間合 作也是公部門運用資料科學和資料分析技術強化政府公共服務和決策的途徑之 一。舉例而言，資料顧問公司DSP智庫驅動於2016年開始了「D4SG資料英雄計. 參考資料：https://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=6EA9EB7EA799248E&s=F709CD03D77AF742 ， 最後檢索日期：2020/2/5。 2 參考資料： https://www.ntpc.gov.tw/ch/home.jsp?id=e8ca970cde5c00e1&dataserno=f9f388121379f2dca2a6e6f71 dabb801 ，最後檢索日期：2020/2/5。 3 1. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(20) 畫」(Data for Social Good Fellowship) 3，對於公共服務性質組織，包括政府單位 及其他部門，針對公共服務或公共問題的提案，徵集對「用資料做公益」的個人， 以三個月為一期的專案形式，對相關資料進行爬梳、盤點及分析，產出一個具社 會影響力、可重複性的資料科學專案。截至2019年，D4SG已執行近20個公私協 力資料公益專案計畫，其中有將近一半由政府的社會福利體系單位提出，包括衛 福部、臺北市社會局、新北市社會局、桃園市政府家庭暴力暨性侵害防治中心等， 前述提到新北市高風險危機警示就是D4SG的資料專案之一，由此可見我國的社 政服務提供者確實看見了資料分析運用能夠為政策方向，乃至於政府服務提供帶 來助益，而龐大的社政相關資料亦有相當的分析價值。. 治 政 大 然而，政府部門的資料應用有其待解決的課題，時任新北市社會局張錦麗局 立. 長在2018雙北社會安全大數據交流論壇 4的簡報中就提到，即便政府資料量龐大，. ‧ 國. 學. 沒有適當的資料蒐集規劃蒐集有用的資料，縱有再大量的資料也只是垃圾進，垃. ‧. 圾出(Garbage In, Garbage Out)無法分析出有意義的結果，而資料安全與隱私更是. sit. y. Nat. 公私協力的資料專案過程中首要課題，需要事先「簽訂保護協定」並透過「將ID. io. al. er. 轉為亂碼」等資料處理方法將資料去識別化才能避免個資外洩的疑慮。此外，朱 斌妤（2019）也指出目前政府推動的資料整合單一窗口服務仍然以傳統的臨櫃思. n. iv n C 維設計服務流程，並未從資料原則、資料品質和資料流程等角度深入審視政府服 hengchi U. 務，以致成效不彰。因此，即便各界對於資料能為政府治理帶來的效益抱持樂觀 的態度，公部門的資料分析應用也在政府各層級呈多點開花的狀態，但事實上在 政府體制內資料的運用仍有相當大的限制。. 參考資料：http://d4sg.org/fellowship/ ，最後檢索日期：2020/2/7。 參考資料： http://techsoup-taiwan.blogspot.com/2018/08/2018.html ，最後檢索日期：2020/2/10。 4. 3 4. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(21) 1.3 資料治理與政府服務品質的關聯性 歸納資料治理的相關文獻，政府資料分析與應用發展現階段挑戰可分為兩個 層面：就技術層面而言，政府資料多散落在各機關，跨部門和跨資訊系統的資料 蒐集、整合及交換、分析與應用，乃至於隱私和資安的問題，每個階段都有相對 應的技術，需要制定相關的規範和政策作為管理的依據；就治理層面而言，由於 單資料本身不具價值，需要建立一套對資料使用上的治理方針，才能顯示出價值 (UN, 2016)而政府相較於以利潤為導向的民間企業，同時具有追求公共利益、提 供公共服務和保障社會安全的任務，這套方針必需以利害關係人為中心以回應資. 政 治 大. 料時代下涉急遽變動的壓力（Kim et al., 2014; Bertot, Gorham, Jaeger, Sarin, & Choi,. 立. 2014；宋餘俠、李國田，2012；陳敦源、蕭乃沂、廖洲棚，2015；李洛維、朱斌. ‧ 國. 學. 妤，2019），而這兩個層面都涉及到資料治理(data governance)的範疇。 值得注意的是，政府運用資料強調資料治理的目的在於提升決策與服務品. ‧. 質，政府服務品質除了強化政府的施政績較外，也是一種回應民眾需求以落實民. y. Nat. io. sit. 主治理的方式（劉坤億、胡龍騰、曾冠球，2012）。就政府服務精進面向來看，. n. al. er. 我國自2018年原政府服務品質獎改為政府服務獎，目前分為兩大類別：數位創新. Ch. i Un. v. 加值、社會關懷服務，鼓勵機關以人為本，提出善用數位科技、公私協力且具多. engchi. 元包容性之創新服務，並對固有的政府服務體制、策略及流程進行變革。其中一 個重點就包括善用資通訊科技、資料開放及政府資訊資源共用共享和跨機關整合 等。也就是政府服務業已朝著「以為資料分析為基石，以資料整合為骨幹」邁進， 而資料治理應被視為是提升政府服務品質的重要手段之一。 在資料治理的相關政策方面，我國已經逐步推動相關規範與作業原則，服務 型智慧政府計畫中即對服務面、資訊面、流通面與資料面四大面向作出相關規範。 然而，即便我國政府已逐步開始建立資料交換與流通的標準，目前仍停留在規範 技術層面的階段，缺乏資料治理的整體規劃（朱斌妤，2019）。在政府服務強調 5. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(22) 大型整合計畫，但服務流程的重新設計，以及跨機關資料流動所需的溝通和課責 機制未能建立的情況之下，無論是服務效率或服務品質都無法得到提升，這些都 是需要深入探討的重要課題。. 1.4 研究目的與問題 本研究之主要研究目的為了解我國政府部門服務精進的實際現況，以及資料 治理如何「提升政府服務，回應民眾需求」、「優化政府決策，落實透明治理」 的目標勾稽，並對未來政府以資料治理提升服務的發展策略提出建議。為避免研 究問題過於發散，本研究進一步將研究範圍限縮在探討政府服務獎獲獎單位中的. 政 治 大. 資料治理精進相關作為對其服務品質的影響及助益。. 立. 基於上述研究目的，本研究選定新北市輔具超音速2.0計畫做為個案。新北市. ‧ 國. 學. 輔具超音速2.0計畫由新北市社會局和所屬新北市輔具中心推動和執行，透過運. ‧. 用ICTs簡化身心障礙輔具及長照輔具申請的行政流程，執行相關單位跨機關整. sit. y. Nat. 合、強化資訊系統和資料共享等，具體措施包括輔具申請單一窗口核定、出院個. io. al. er. 案24小時快評和輔具特約廠商請款，從106年輔具超音速計畫推動起截至108年6. n. 月，出院個案24小時快評已服務1,017人次，提供5,772件輔具評估輔具，並於2019 年獲得國發會政府服務獎。. Ch. engchi. i Un. v. 新北市輔具超音速2.0計畫當中的輔具服務屬於社會福利的範疇，其服務的 標的包括身心障礙者與老人等相對弱勢的群體。根據109年的統計資料，新北市 身心障礙人數達17萬餘人；65歲以上老年人口則高達61萬餘人，這兩類龐大的弱 勢群體就是輔具服務目前或未來潛在的服務標的。對於這些群體而言，輔具可能 是維持基本生活的必需品，在台灣的人口結構已逐步邁向超高齡化社會的情況 下，輔具服務的對象只增不減，如何提升服務的效率和品質是值得進一步深入研 究的。此外，由於輔具服務的對象含括多種不同的群體，長照輔具跨縣市的特殊 性也使得輔具服務的提供需要有來自中央和不同縣市的跨域資料，亦即服務的背 6. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(23) 後涉及多個單位和機關的資料整合。無論是從政府服務的角度還是從資料治理的 角度切入，新北市輔具超音速2.0計畫都深具研究的價值。因此本研究以輔具超音 速2.0做為研究個案，檢視政府基層第一線提升民眾服務的機關的資料治理現況 為何，又對所提供的政府服務有什麼影響。具體提出的研究問題如下： 1.. 新北市輔具中心的服務流程與資料治理現況為何，有哪些具體的作為？. 2.. 在輔具超音速2.0的推動和執行過程中，資料治理精進作為對輔具補助 申請服務有什麼影響？對提升政府服務帶來的預期效益跟實際上是否 有差距？. 政 治 大. 政府服務機關發展資料治理以提升服務品質的挑戰為何？. 立. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 3.. Ch. engchi. i Un. v. 7. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(24) 1.5 研究流程 本研究首先以我國的智慧政府發展為背景，說明目前資料驅動的政府政策與 服務概況和資料治理的重要性，接著進行兩個方面的文獻回顧：一方面釐清資料 治理的定義、範疇，蒐集國際上政府資料治理的案例，探討公部門推動資料治理 的效益和挑戰為何；另一方面以政府服務品質的角度，了解服務品質的概念和影 響服務品質的影響因素。之後，以新北市輔具超音速2.0作為個案脈絡，透過深度 訪談法了解提供政府服務的第一線基層機關的資料治理現況、對資料治理的看 法，進而解析資料治理和服務品質之間的關係，嘗試對政府資料治理提出實務上 的建議。研究流程圖如圖2所示。. 立. 政 治 大. 研究背景與動機. ‧ 國. 學. Nat. 文獻回顧. n. al. er. io. sit. y. ‧. 研究目的與問題. Ch. engchi. i Un. v. 研究方法設計. 資料分析. 研究結果與建議. 圖 2：研究流程圖. 8. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(25) 第二章. 文獻回顧. 本研究文獻回顧 5的脈絡安排如下：首先，釐清資料治理的定義和範疇，並 整理出資料治理的目標及效益；其次，介紹國際上政府部門推動資料治理的實際 案例，歸納出參考的架構及作法；接著，爬梳資料治理的相關文獻，對資料治理 的困難及挑戰進行分類和整理，並特別具焦在政府服務提供機關的資料治理困 境；再來，回顧政府服務品質的重要文獻，了解政府服務提供的過程，並說明我 國的政府服務獎的概況；最後，彙整前述文獻，資料治理做為會對服務品質造成 什麼影響以及會面臨的挑戰進行綜合分析。. 學. 2.1.1. ‧ 國. 2.1. 政 治 大 資料治理的定義及範疇 立 資料治理的定義與目標. ‧. 根據資料管理協會(Data Management Association, DAMA)的定義，資料治理. sit. y. Nat. 是與資料資產的管理相關的權力、控制及共享決策（規劃、監測、執行）的運用. n. al. er. io. (DAMA, 2014)。IBM (2013)提出資料治理是對組織資料可用性(availability)、關聯. v. 性(relevancy)、易用性(usability)、完整性(integrity)以及安全性(security)的整體性. Ch. engchi. i Un. 管理，協助組織了解擁有的資料以提升資訊生產力及滿足合規需求，並從整體的 觀點管理、改善和利用資訊以提升組織的整體資料管理效率。SAS Institute Inc. (2018)認為資料治理是一個包含組織資料策略、目標及政策的框架，應從組織整 體的角度來考慮資料的使用如何支持組織目標，並將如何因應組織所處的政治環 境上的挑戰和進行跨部門溝通等實際執行上可能遇到的問題納入架構中。 資料治理機構(Data Governance Institute, DGI)認為資料治理是組織內部的一 個資訊相關流程的決策與課責系統，根據一個經過協議的架構，具體規範誰(who) 本研究之作者擔任國立政治大學公共行政學系朱斌妤教授科技部補助專題研究計畫:因應開放 資料後的政府資料治理策略與績效(MOST 107-2410-H-004-122-MY3)之研究助理，本章部分資料 參考該計畫內容。 9 5. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(26) 應該在什麼情況下(when)，運用何種方法(how)，採取什麼行動(what)，簡而言之， 就是資料相關事項的權責分配和決策制定的行使(DGI, 2014)，而這個「協議的架 構」則指的是資料管理，是發展、執行和監督「為了控制、保護、傳遞和強化資 料與資訊資產價值」而制定的計畫、項目和作為(DAMA, 2009)。Wende (2007)將 資料治理定義為「為了鼓勵良好的資料運用行為而建立的決策權和責任歸屬框 架」，而資料治理的重要性在於能夠確保資料管理能有有效率的被執行，並促進 組織內部單位資料相關的協作，進而使資料程序能夠符合組織目標(Cheong & Chang, 2007)。. 治 政 大 料視為組織資產來管理的跨功能架構，強調跟組織資料相關的決策權和課責，此 立. Abraham等人(2019)整理了資料治理的相關文獻，指出資料治理是一個將資. 外規範資料政策、標準和程序並監督資料的合規性。綜合上述對資料治理的描述. ‧ 國. 學. 大致可以歸納出資料治理是一套以為組織目標服務為核心，以提升資料價值為目. ‧. 的的治理系統，而這套系統除了從組織的高度規範資料管理外，誰來制定這套系. io. n. al. er. Alhassan, Sammon, & Daly, 2018; Lillie & Eybers, 2019)。. sit. y. Nat. 統 ， 哪些角色在哪些事項上有權責也是這套系統的重點之一(Koltay, 2016;. v. 學界和實務界普遍都同意資料治理是指對於資料管理的決策權和責任分配，. Ch. engchi. i Un. Otto (2011)認為資料治理是一個協助組織維護和增進資料品質的良好途徑，而良 好的資料品質能進一步使組織達到資料合規需求和進行整體性的顧客管理，進而 最大化資料的價值。DGI (2014)認為資料治理的目標應從能夠為組織的運作、組 織的專業和組織的人員帶來甚麼正面的影響來考慮，包括：(1)做出更好的決策， (2)減少業務操作上的磨擦，(3)保障資料利害關係人的需求，(4)訓練管理人員和 員工建立共通的資料議題處理途徑，(5)建立標準及可重複的流程，(6)通過資料 相關協調，降低成本且增加效能，(7)確保流程的透明度等。美國費城行為健康與 智 能 障 礙 服 務 部 (City of Philadelphia Department of Behavioral Health and Intellectual disAblity Services, DBHIDS)的資料治理目標包括：(1)建立了解並以資 10. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(27) 訊為中心的組織文化；(2)透過採用資料集中管理和資訊取得程序持續強化資料 治理；(3)提供有效和適當的資訊安全系統；(4)透過讓資訊更即時、正確、完整和 易於取得來提升品質和實用性；(5)減少資訊管理的成本，包括減少重複技術購 買、重複現有的管理過程、並降低資料品質不良而產生的錯誤決策；(6)透過建立 資料分享程序重複利用資料；(7)培養專業資料人員；(8)採用企業級資料管理工 具；(9)重新定義組織中資料相關分析師的定位以符合組織需求。其中特別提到了 需要培養組織中的專業資料人員，建立組織當中的資料文化以符合組織的需求。 Otto (2011)從組織角度歸納了資料治理的目標，並分為正式目標和功能目標 兩類。正式目標(formal goals)指可衡量的資料治理為組織所帶來的效益，又可細. 治 政 分 為 企 業 目 標 和 資 訊 目 標 。 其 中 企 業 目 標 中 最大 常被文獻提及的確保合規 立. (compliance)隱含被動的符合資料法規規範和主動降低資料風險等概念；改善顧. ‧ 國. 學. 客滿意度包括提升顧客的忠誠度和做好整體顧客管理；提升業務效率包括降低資. ‧. 料缺陷導致的錯誤以及透過資料整合節省時間。資訊目標則偏向資訊相關的技術. sit. y. Nat. 支持，包括提升資料品質和支持資訊系統的整合。功能目標(functional goals)特別. io. al. er. 指資料治理決策領域中的權力與責任。本研究基於Otto的分類整合相關文獻的資. n. 料治理目標(Otto, 2011; DGI, 2014; DBHIDS, 2018)，如表1所示。. Ch. engchi. i Un. v. 11. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(28) 表 1：資料治理目標 目標種類 正式目標. 具體內容 企業目標. . 確保合規 協助決策 改善顧客滿意度 降低溝通成本，提升業務效率 支持企業整合. 資訊相關(IS/IT-related)目標. . 提升資料品質 支持資訊系統整合. . 建立資料策略和政策 建立資料品質控制機制 集中建立資料管理和分享機制 實行資料準則和詮釋資料管理 建立資料生命週期管理 建立資料結構管理 建立組織資料文化 培養組織專業資料人員. 功能目標. 學. ‧ 國. 立. 政 治 大. 資料來源：本研究自行整理. ‧. Nat. io. sit. y. 資料治理的範疇. er. 2.1.2. 資料治理和資料管理最主要的差別在於資料管理指做資料相關決策，而資料. n. al. Ch. i Un. v. 治理則包括決定具體需要做什麼樣的決策和哪些人應該做這些決策，進而使資料. engchi. 管理能夠順利地進行(Alhassan, 2016)，因此在釐清資料治理的概念之後下一步便 需要確認資料治理的範疇和決策領域。 Khatri & Brown (2010)認為資料治理有五個重要的決策領域包括資料原則 (data principles)、資料品質(data quality)、詮釋資料(metadata)、資料取得(data access) 和資料生命週期(data lifecycle)，其中資料原則明確指出應將資料視為組織資產， 以此為基礎，規範貫穿整個資料生命週期的組織資料品質、資料詮釋及資料取得。 資料原則需與組織目標有所連結，根據組織的資料需求制定適當的資料政策與指 導原則，並考慮組織所處的資料環境，例如資料法規和如何進行跨組織的資料交 12. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(29) 換及共享等等。資料品質對組織的策略和操作層面皆具有影響，因此需要建立關 於資料精確性(accuracy)、及時性(timeliness)、完整性(completeness)以及可信性 (credibility)的標準及評估機制。詮釋資料為讓使用者能夠瞭解資料的資料，其中 的決策問題包括如何建立一貫的資料定義與詮釋的模式及如何讓詮釋資料保持 更新。資料取得指規範資料取得的權限與要求，包括建立標準和程序、進行風險 評估、建立備份和復原機制及定期監測與審計等等。資料生命週期決策領域則確 立資料的定義、產出及取捨，包括資料如何盤點取捨（參見圖3）。 Alhassan等人(2016)透過整理資料治理的相關文獻歸納出八個資料治理的範 疇包括角色和責任、資料政策、資料過程和程序、資料標準、資料策略、資料技. 治 政 大 術、資料方針、資料需求等。DGI則認為資料治理應考慮十大要素，並可以歸類 立 為規則管理、人員與組織和過程與步驟三大面向。規則管理面向包括：資料治理. ‧ 國. 學. 的任務為何(why)；有哪些焦點領域(what)，包括訂定目標和策略、績效標準、資. ‧. 金籌畫等；建立資料相關的政策、標準、合規需求、資料定義等；決策權的劃分、. sit. y. Nat. 責 任 的 歸 屬 、 風 險 控 制 等 。 人 員 與 組 織 面 向 包 含 資 料 利 害 關 係 人 (data. io. er. stakeholders)、資料治理辦公室(data governance office, DGO)和資料看管人(data. al. stewards)。資料利害關係人指組織內外產生資料、使用資料及建立資料規則的人；. n. iv n C 資料治理辦公室是組織中進行資料相關決策、監督，負責連結組織目標、與資料 hengchi U 利害關係人溝通等；資料看管人則是指進行資料相關決策的群體，根據不同的功. 能目標可能以小組的形式運作。過程與步驟面向則說明治理資料的過程所使用的 方法(how)，包括一套正式、可重複的資料治理程序（參見圖4）。. 13. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(30) 資料原則 釐清資料做為資產的角色 詮釋資料. 資料生命. 建立語義或資料內容，讓使. 資料品質. 週期. 用者能了解. 使用資料要 求. 決定資料定 義、產生、保. 資料取得. 留和淘汰. 確定資料取得的要求. 圖 3：資料治理的決策領域. 政 治 大. 資料來源： “Designing Data Governance”, by Khatri & Brown, 2010, Communication of the ACM, 53(1), 148.. 立. io. . 2. 決策權. y. 目標 治理指標 資金籌畫. 5. 課責. n. a iv 3 l n C 資料規則及定義 hengchi U. WHE. 4. sit. . 任務. 管理. 焦點領域. 資料管理者. er. WHAT. 9. ‧. WHY. 步驟. 資料治理辦公室. Nat. 1. 過程. 資料利害關係. ‧ 國. 與組織. 規則. 8. 學. 人員. 7. WHO. HOW 資料治理過程. 組織管理中資料相關過程. 控制機制. 6. 10 組織管理. 圖 4：DGI 資料治理架構 資料來源：“Data governance framework,”by DGI, 2014, retrieved from http://www.datagovernance.com/the-dgi-framework/.. 14. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(31) 2.1.3. 資料生命週期管理(Data Lifecycle Management). 多數的資料治理文獻都提到資料治理過程中建立可重複步驟和程序的重要 性，其中Khatri和Brown (2010)以及Merkus等人(2019)都從資料生命週期的角度切 入資料治理過程。在實務上，美國內政部轄下的科學研究機構地質調查局(United States Geological Survey, USGS)為了確保組織資料能支持組織的研究需求發展出 了資料生命週期模型(Data Lifecycle Model)，給予組織成員在執行業務的過程中 面對資料應該採取何種程序、行動與操作方式來管理資料的指引方針(USGS, 2013)（參見圖5）。. 獲取. 立. 發布/分享. 學. 描述. ‧ 國. 管理品質. ‧. Nat. 圖 5：USGS 資料生命週期模型. y. 備份與安全. io. sit. 規劃. 政 治 大 處理 分析 保存. n. al. er. 資料來源：“The United States Geological Survey Science Data Lifecycle Model”, by USGS, retrieved from https://www.usgs.gov/products/data-and-tools/data-management/data-lifecycle.. Ch. i Un. v. USGS的資料生命週期模型分為六個階段，分別為：(1)規劃(plan)：確保組織. engchi. 業務從開始到結束涉及所有資料相關的議題，包括所需要的資金和人力，都被列 入考慮；(2)獲取(acquire)：基於組織的任務考慮該蒐集或產出何種現有或是新資 料、這些資料如何蒐集、從何取得、以何種形式取得等；(3)處理(process)：將取 得的資料轉換、提取或整合以符合組織資料使用的標準，便於進行下一階段的分 析；(4)分析(analyze)：探索、解讀資料並進行假說的驗證，分析的結果在追蹤和 歸檔下成為新的資料作為後續研究或決策的證據；(5)保存(preserve)：為了資料能 夠長期使用和確保易取得性，需要保存工作過程中所產生的各式重要資料；(6)發. 15. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(32) 布與分享(publish/share)：透過網頁、資料開放平台、社群媒體或其他管道發布成 果，也具有推廣組織產出的意涵。 同時，貫穿資料生命週期的有三個關鍵要素：描述(metadata, documentation)、 管理品質(manage quality)和備份與安全(backup and secure)。描述指詮釋資料的儲 存，包括資料生命週期中各步驟詳細的描述與紀錄，能夠確保其他研究者或資料 使用者能夠檢視資料在產生、解讀和分享等過程中的正確性，進而判斷資料的可 用性或對錯誤的資料解讀進行修正。管理品質指在業務或專案的開始就依據組織 任務的需要建立資料品質的控制標準，並在整個資料生命週期中持續控管資料的 品質。備份與安全指控制資料生命週期當中可能面臨的物理風險以確保資料的可. 治 政 大 得性，例如天然或人為災害造成的資料缺失，因此需要建立資料有良好的備份機 立 制。綜而言之，資料生命週期管理的概念就是以組織的資料需求為出發點，在資. ‧ 國. 學. 料產生前就對資料從蒐集到銷毀會歷經的所有相關作為依序盤點和規範，並在將. ‧. 所有的過程詳細的紀錄和備份，同時確保資料的品質。. sit. y. Nat. 朱斌妤（2020）參考USGS的了資料生命週期模型列出了資料生命週期各個. n. al. er. io. 階段所需實行的作為。規劃階段需從組織目標考慮資料取得的目的及用途，盤點. v. 所需資料，進而思考資料該如何取得、從何處取得，做法包括召集資料利害關係. Ch. engchi. i Un. 人舉行專案會議等。獲取階段則考慮具體透過何種方式取得，包括如何介接、採 用何種資料格式。處理階段則需要將取得的資料轉換成使用者便於利用的形式， 應，思考資料需不需要進一步處理以及以何種方式呈現。分析階段包括業務所產 生的資料應如何分析及解釋，分析結果應達成甚麼目的，如支持決策或產生具體 政策建議等。保存階段包括資料保存的方式、位置和建立明確備份機制與週期等 軟硬體。分享階段考慮資料如何分享、與誰分享、以何種形式及頻率發布等（參 見圖6）。. 16. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(33) 圖 6：資料生命週期具體作為. 政 治 大. 資料來源：“朱斌妤（2020）。因應開放資料後的政府資料治理策略與績效（第二年期中報 告）。行政院科技部專題研究計畫。台北市：未出版。. 立. 不同的文獻對於資料生命週期的劃分不盡相同(Khatri & Brown, 2010; IBM,. ‧ 國. 學. 2013; USGS, 2013)，然而大致上可以分為資料取得前的整體規劃、資料取得後的. ‧. 處理和分析應用以及資料處理後的分享和保存。透過資料生命週期模型，組織得 以針對資料不同的階段，訂定規則、規範不同資料利害關係人所需要採取的作為. y. Nat. 小結. er. al. n. 2.1.4. io. 資料治理。. sit. 以及權責，系統性將「人」和「規則」的和資料產生的過程連接起來，真正落實. Ch. engchi. i Un. v. 本節說明資料治理的定義、目標和範疇，並歸納得知多數文獻中皆提到的資 料生命週期作為資料治理的切入途徑之一。然而，上述資料治理相關的文獻回顧 多為理論的建構，缺乏實務上推行資料治理的例證。此外，文獻中的模型大多建 立在企業界的基礎上，已非政府部門組織為討論的標的，因此可能忽略政府部門 可能會遇到的重要資料治理議題。政府資料乃是政府與民眾溝通的媒介之一，其 即時性、正確性、公正性與可信賴性往往十分重要，與私部門相較之下也缺乏彈. 17. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(34) 性，一旦發生錯誤便要付出極大的成本，因此接下來將整理國外政府資料治理案 例，說明其中的框架和作法以做為參考。. 2.2 國外政府資料治理案例介紹 2.2.1. 美國交通部聯邦公路總署(U.S. Department of Transportation. Federal Highway Administration, FHWA) FHWA在2015年制定了資料治理計畫，主要的目的是為了達到：(1)提升現有 資料和未來新資料規劃的整合度與一致性；(2)避免累贅資料的蒐集；(3)整合資. 政 治 大. 料的來源與資源；(4)滿足外部環境的合規需求。並提出六大策略目標，針對組織. 立. 內所有資料業務進行規範並協作行動，包括建立資料的標準和要求，規範資料品. ‧ 國. 學. 質、管理政策、業務流程以及風險管理，並將焦點放在用來進行資料蒐集、儲存、 分析、報告的系統上。. ‧. FHWA的六大策略目標分別為領導、品質、優先順序、合作、彈性以及利用。. y. Nat. io. sit. 在領導面向，目標為支持確保課責和增進資料資產價值的資料方案，包括在組織. n. al. er. 內部推動資料治理，建立各項資料治理作為的監督和課責機制，此外，也和組織. Ch. i Un. v. 內外部的資料利害關係人對資料相關的變革進行溝通及協調。在品質面向，建立. engchi. 資料品質的控管機制以提升資料的準確性和清晰性。在優先順序的面向上，建立 解決資料落差和需求的明確優先順序，並對此與業務單位進行溝通。在合作面向 上，確保業務單位和做為資料管理者的資訊單位能相互了解對方的特性和職責， 並且增加資料分享的機會。在彈性面向，目標為鼓勵組織內部包括資料管理者和 資料使用者，能就資料需求進行溝通且提出創意及創新的解決方式。在利用面向， 改善資料利用和易取得的程度以促進組織當中的資料使用，並為組織成員建立判 斷組織資料可取得和應用範圍的衡量方法（參見表2）。將上述六項策略目標歸 納可得出FHWA關注資料品質和資料治理的控管與課責機制，此外，也特別強調. 18. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(35) 組織內部業務單位和資料管理人對於資料的溝通協調和共識，以及跨組織資料分 享和整合。 表 2：FHWA 資料治理六大策略目標 目標. 內涵. 領導(Leadership) 品質(Quality) 優先順序(Prioritization) 合作(Cooperation) 彈性(Flexibility) 利用(Utilization). 支持確保課責和增進資料資產價值的資料方案 監督執行可接受的資料品質 優先解決資料落差和需求 建立跨組織的合作、資料分享及整合 鼓勵組織內部對資料需求創意及創新的解決方式 改善資料利用和易取得的程度. 資料來源：“Data Governance Plan Volume 1 : Data Governance Primer”, by FHWA, 2015, retrieved from https://www.fhwa.dot.gov/datagov/dgpvolume%201.pdf.. 政 治 大 議委員會(Data Governance Advisory Council, DGAC)作為核心負責制定整體資料 立 為了達到上述目標，FHWA建構了相對應的資料治理機制，成立資料治理諮. ‧ 國. 學. 治理架構與規劃，並將資料治理事物劃分為12個管理單位(regimes)，由內部單位 的協調者(coordinators)負責管理和監督各自單位內的資料計畫以確保資料計畫. ‧. 符合整體架構。另設有由個別的資料專家所組成資料管理者(Data Stewards)，負. sit. y. Nat. 責各自監管的資料計畫。此外，由技術顧問（Data Governance Technical Advisors）. n. al. er. io. 負責提供相關的專業建議（參見圖7）。. i Un. v. FHWA認為資料相關政策和規範必需與組織資訊架構契合，因此提出資訊架. Ch. engchi. 構生命週期(Information Architecture Life Cycle)，包含專案管理生命週期(Project Management Lifecycle)、系統開發生命週期(System Development Life Cycle)和資 料生命週期(Data Lifecycle)三個部分（參見圖8）。. 19. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(36) 投資審查委員會. 交通運輸部. 資料治理諮議委員會. 技術顧問. 資料治理協調者. 資料管理者. 政 治 大 圖 7：FHWA 資料治理機制 立. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：“Data Governance Plan Volume 1 : Data Governance Primer”, by FHWA, 2015, retrieved from https://www.fhwa.dot.gov/datagov/dgpvolume%201.pdf.，引自朱斌妤（2019） 。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 8：FHWA 資訊架構生命週期 資料來源：“Data Governance Plan Volume 1 : Data Governance Primer”, by FHWA, 2015, retrieved from https://www.fhwa.dot.gov/datagov/dgpvolume%201.pdf. .，引自朱斌妤（2019）。 20. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(37) 專案管理生命週期：在執行階段需要進行控制、監測與評估並考量資料 的規劃，即推動了資料生命週期和系統發展生命周期的開始。 資料生命週期：從規劃開始，根據組織新的目標和需求，依循資料的標 準和政策進行資料產生和蒐集、資料處理、資料布局、資料發現、資料 分析與資料歸檔。 系統發展生命週期：同樣以規劃和需求為起點，依序包括系統需求、系 統分析、系統設計、系統建置、系統測試、系統部署。. 2.2.2. 澳洲健康與福利研究院(Australian Institute of Health and. 治 政 Welfare Data governance Framework, AIHW) 大 立 ‧ 國. 學. AIHW的組織目標是提供可靠的澳洲健康福利相關資訊，以支持健康福利政 策和項目的發展，並產出有價值的研究數據，他們認為站在公部門的角度，資料. ‧. 可以說是重要的策略性資產。依照AIHW的定義，資料治理是一套資訊相關過程. sit. y. Nat. 的決策權利義務系統，依照規範了「誰可以在何時、何種情況下，使用何種方法，. n. al. er. io. 對哪些資料採取何種行動」的模型執行。簡言之，資料治理描述一個組織或組織. v. 間資料相關決策如何進行。AIHW認為資料治理可以幫助達成提供政府資訊和統. Ch. engchi. i Un. 計數據的組織任務，並在合法、監管和治理的義務下後取得、處理和公布資料。 AIHW是根據AIHW法案(The Australian Institute of Health and Welfare Act 1987)的規定組成，主要功能為收集、分析和傳播健康福利相關的資訊和統計數 據，由於業務內容涉及人民的健康資料，AIHW的資料治理受到不少外在的法規 制度限制，從另一個角度來看他們有相當充足的法規做為資料治理架構和資料相 關政策的依據。舉例而言，根據AIHW法案，AIHW禁止發布跟「特定個人」有關 的資訊，除了三種例外情況：(1)相關資料提供者已明確書面許可將資訊釋出給特 定方；(2)資訊釋出獲得AIHW倫理委員會同意；(3)釋出的資料形式是經過去識別 化的資訊與結論。根據隱私法(Privacy Act 1988)，在特定情況下，AIHW倫理委 21. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(38) 員會可以批准釋出AIHW和隱私法所禁止個人資訊或健康福利相關資訊；根據政 府資訊公開法(Freedom of Information Act)，政府機關持有的檔案（包括資訊和資 料庫）除非有法律特別規定否則必須公開。 此外，AIHW積極與澳洲公民、州與地方政府以及私部門建立協作關係網絡， 這反映在AIHW參與的國家資訊協議和眾多國家委員會中。其中國家資訊協議的 目的是支持提供國家高品質資料，並在促進效率，保密和及時性的情況下進行資 料共享。這些協議規定了國家資訊的基本架構，勾勒出資料發展和資料共享的過 程，並為AIHW奠定了發展和提供國家資料的基礎。因此AIHW在他們的資料治 理框架中詳細列舉了相關的法規以及協議，並強調資料治理合規的重要性。. 政 治 大 AIHW的組織與人員同樣受到AIHW的規範，設有理事會(AIHW Board)、倫 立. ‧ 國. 學. 理委員會(Ethics Committee)、執行官(Director)、稽核與財務委員會(Audit and Finance Committee)與執行委員會(Executive Committee)，這些角色與資料治理主. ‧. 要參與者之間的互動構成了AIHW資料治理架構（參見圖9）。AIHW資料治理主. sit. y. Nat. 要參與者包括：. n. al. er. io. 資料治理委員會(Data governance Committee)：主要任務為向執行委員會. i Un. v. 報告與建議和資料治理和資料相關事宜，例如建議審查既有或新的資料. Ch. engchi. 政策和方針，包括對資料架構的年度審查。由最多四個資深主管與三個 單位主管層級人員組成。 資料管理人(Data Custodians)：資料管理人是由執行官委派的職員，其職 責在於根據AIHW資料治理框架中一系列資料相關的政策和方針來蒐 集相關資料，並負責對其他機構或個人釋出資料。 資安人員(Security)：在澳洲政府中負責資安的人員。. 22. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(39) AIHW 理事會 稽核與財 務委員會. 倫理委員會. 執行委員會. 資安人員. 資料治理委員會. 政 治 大. 資料管理人. 立 圖 9：AIHW 資料治理機制. ‧ 國. 學. 資料來源：本研究自行繪製. AIHW的資料政策、方針與程序主要從資料生命週期的角度來設計，以確保. ‧. 其資料能滿足前述澳洲國內與國際上的合規需求。他們將資料生命週期粗分為三. io. sit. y. Nat. 個階段：. n. al. er. 獲取(acquisition)：依據資訊安全和隱私政策和程序建立了有關資訊收集. Ch. i Un. v. 和接收的要求，此外，需記錄資料目錄中每筆新資料或重大變更的詳細 資訊。. engchi. 使用(use)：包括資料取得、資料儲存、資料管理和資料發布等 結束(end)：包括資料歸檔、資料銷毀和資料返還。. 23. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(40) 2.3 政府服務品質 2.3.1 政府服務品質的定義與特質 在討論政府服務品質前首先必須釐清服務品質的概念與特性。Parasuramen, Zeithamel和Berry (1985)歸納了服務的三種特性：無型性(intangibility)、不可分割 性(inseparability)和異質性(heterogeneity)。無型性指由於服務常指某些特定的表 現或做為而非具體的物件，因此大多數的服務難以被精確的感知或衡量。不可分 割性指服務在傳遞的過程中涉及服務提供者和消費者之間的互動，因此服務的提. 政 治 大 費情境所產生的服務差異性。基於上述服務的特性，學界普遍認為服務品質的探 立 供或生產與其消費是密不可分的。異質性則指因為不同服務提供者、消費者和消. ‧ 國. 學. 究又三個基本的概念：(1)對消費者而言，服務品質比產品品質難衡量；(2)知覺服 務品質源自於消費者心中對服務的期待和實際服務表現的比較；(3)服務品質的. ‧. 除 了 衡 量 服 務 的 產 出 本 身 外 還 包 括 衡 量 服 務 傳 遞 的 過 程 (Grönroos, 1982;. sit. y. Nat. Parasuramen et al., 1985; Gandhi, Sachdeva & Gupta, 2018; Parasuramen et al., 1988)。. n. al. er. io. Grönroos (1984)指出服務是一種消費者高度參與消費過程的產品，而服務品. i Un. v. 質取決於消費者的服務期望(expected service)和接受服務所得到的體驗，也就是. Ch. engchi. 知覺服務(perceived service)兩種要素。消費者服務期望會受到廣告行銷、服務提 供者的形象和口碑以及消費者的需求的影響。消費者知覺服務又可分為兩個面 向：技術或結果面向(technical or outcome)和功能或過程相關面向(functional or process-related)(Grönroos, 1988)：技術或結果面向指消費者在服務結束後所得到 的具體結果，舉例而言，新北市輔具中心提供民眾服務的結果就是有輔具需求的 民眾最終取得所需的輔具和習得如何使用輔具的知識等等。功能或過程相關面向 指消費者如何接收到服務，和接受服務過程中所得到的體驗，例如輔具中心人員 接電話的態度、申請輔具補助所需耗費的時間、取得補助款項的速度等。. 24. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(41) Parasuramen等人(1985)提出的PZB服務品質概念模式指出服務品質是基於 服務從提供者傳遞到消費者的過程中所產生的一系列缺口(gap)而產生的（參見 圖10）。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 10：PZB 服務品質概念模式 資料來源： “A Conceptual Model of Service Quality and Its Implications for Future Research”, by Parasuramen et al., 1985, Journal of Marketing,49(4), 41-50.. 其中缺口的大小和方向皆會影響服務品質的高低，五個缺口說明如下： 缺口一(gap1)：消費者期望與管理者認知落差。服務的提供者對於消費 者對服務的期望沒有正確的了解導致無法提供令消費者滿意的服務。 25. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(42) 缺口二(gap2)：管理者認知轉換成服務規格的落差。資源的限制、市場 的條件和管理的方式都可能導致即便服務提供者對於消費者的服務期 望有正確的認知卻無法提供相應的服務。 缺口三(gap3)：服務規格和服務遞送之間的落差。即便服務有一定的規 格和規範的提供模式，實際上卻會因不同個別服務傳遞者產生差異。 缺口四(gap4)：服務遞送和與消費者外部溝通的落差。組織的媒體行銷 或廣告等與消費者溝通會影響消費者對於服務的期待，組織承諾提供的 服務可能造成消費者服務期望提高，若是承諾沒有達到，消費者對服務 品質的評價就會降低。. 立. 政 治 大. 缺口五(gap5)：服務期望和知覺服務的落差。消費者服務期望受過去經. ‧ 國. 學. 驗、服務提供者的形象和消費者需求等因素影響，若是消費者實際上所 感受的的服務體驗低於對服務的期望時，消費者對服務品質的評價就會. ‧. 降低。. y. Nat. io. sit. 政府服務的提供除了滿足人民的期待外也應重視公共性的特質，根據林水波. n. al. er. 等人（2003）的研究可歸納出政府服務的幾項特質：(1)公平性：強調人民皆有公. Ch. i Un. v. 平的接受服務的權利，並針對弱勢群體提供多樣化的服務。(2)標準性：針對公共. engchi. 服務建立程序和標準，避免因不同的服務提供人產生差異且便於人民監督。(3)整 體性：強調政府部門間的跨機關協調，而不侷限於第一線服務機關，以提供民眾 最適當的服務。(4)效率性：在有限的公共資源內避免資源錯置及浪費，以最小的 投入得大最大的產出。(5)回應性：應主動了解民眾需求，提出整體性的計畫，並 確保民眾有表達意見的機制。(6)預應性：以前瞻的角度預先設想未來的環境以及 民眾需求的轉變，建立系統性的計畫目標（林水波等人，2003；林公孚，2017）。 1980年代以來世界各國均致力於推動新公共管理的各項措施，透過師法企 業，導入「顧客導向」和「品質管理」的概念，提升政府服務的效率和品質以滿 26. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(43) 足民眾對政府的期待。然而，隨著科技的進步、網路時代的高速社會經濟環境變 遷，過往的品質管理已無法滿足民眾對於政府回應性需求，政府服務品質的提升 勢必需要走向下個階段。劉坤億、胡龍騰、曾冠球（2012a）透過分析國外的經 驗提出提升政府服務品質應從由機關內部主動激發創新思維以及透過外在評鑑 機制引導機關變革兩方面。廖雅娟、呂雅雯（2012）也認為政府服務需從「品質 管理」走向「品質創造」，以創新服務、整合服務和數位服務為目標。. 2.3.2 政府服務創新策略 綜觀聯合國、歐盟、美國、加拿大以及澳洲等國的公部門服務獎可歸納出各. 政 治 大. 國政府服務提升的策略，幾乎所有先進國家都將創新性列為重要的政府服務指標. 立. 之一，其中聯合國公共服務獎(The United Nations Public Service Awards, UNPSA). ‧ 國. 學. 就旨在發掘新的創新治理(new innovations in governance)、激勵公務人員能更進. ‧. 一步促進創新、提升公共服務形象、增強對政府信任，以及汲取與分享各國之間 可能複製的成功作法。另外，也特別促進和獎勵支持SGDs目標的公共服務。2021. y. Nat. er. io. sit. 年UNPSA包括四個類別：(1)促進包括數位轉型在內的創新以提供所有人平等且 不排他的服務；(2)強化政府機關的效率以達到SGDs目標；(3)推廣性別敏感的公. n. al. Ch. i Un. v. 共服務以達到SGDs目標；(4)危難時期的應變機制與機關整備度(UN, 2021)。. engchi. 美國政府創新獎(The Innovations in American Government Awards)則表彰公 部門推動創新並增進政府服務效益，以解決公共議題，其評選標準包括：(1)新穎 性(novelty)：計畫或專案創新的程度，包括管理或服務提供過程的重大變革或是 採用新的科技技術等；(2)效能性(effectiveness)：計畫或專案取得實際成效程度， 包括是否有質化或量化上達成目標的證明數據或明確達成服務標地的需求等； (3)重要性(significance)：計畫或專案成功解決的公共問題的重要程度，包括問題 的影響範圍、問題的解決程度及對於傳統組織文化或服務管理的影響程度；(4)可 轉移性(transferability)：計畫或專案的經驗激勵或複製至其他政府單位的可能性， 27. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(44) 包括是否能作為其他機關的典範，順利推廣，或是其中的概念或原則是否能複製 到其他政策領域等(Harvard Kennedy School, 2021)。由前述國際上的公共服務獎 項可以得知，政府服務品質的提升除了以創新作為政府服務提升的重要概念以 外，是否產生具體的效益，達成具體公共目標或解決公共問題也是重要指標之一， 此外，創新案例是否具可複製性，能否被推廣至其他相似的服務機關也是特別被 強調的。 有鑑於創新本身不是目的而是一種為了解決日益迫切的公共問題而採取的 手段，因此什麼樣的政府服務創新是具高度公共性且能真正解決問題是應該加以 探討的。劉坤億等人整理各國公共服務創新的重要元素，認為要解決公共議題須. 治 政 大 導入｢資通科技｣、｢公民參與｣、｢跨機關整合｣以及｢公共服務網絡建立｣等創新策 立 略工具（劉坤億等人，2012b）。廖麗娟、黃子華（2012）提出了五個政府治理. ‧ 國. 學. 創新服務的原則與策略，包括：(1)整合各項公共服務：指政府服務的提供都可以. ‧. 藉由整合性的單一窗口觸及到民眾或和遞送到民眾手中，因此需要政府內部機關. sit. y. Nat. 單位的協調及整合；(2)服務遞送分權化：使政府服務更貼近民眾，建立民眾的參. io. er. 與及回饋機制，強調政府服務的回應性；(3)運用夥伴關係：透過公私協力強化資. al. 源的利用，將政府服務擴大為公共服務；(4)運用資通科技：透過網路的運用簡化. n. iv n C 行政流程和擴大服務，拉近政府與民眾的距離，同時強化民主的過程與政治透明 hengchi U 度；(5)促進公民參與：透過各種管道將公民納入政策制定的過程中，強調政府與 公民共同參與解決公共問題。 古步鋼、林賢文（2012）進一步提到，隨著資通訊技術和網際網路的迅速發 展，運用資通訊技術增進各類政府服務的效率已成政府電子化政府數位治理的趨 勢。透過科技的運用促使政府修正傳統的行政流程，改以「資訊流」作為行政流 程的設計依據，並且運用網路提供跨機關的單一窗口整合服務。無論是推動跨機 關的資料整合還是從資料的角度重新檢視機關內部的業務形成流程都是資料治 理的重要內涵，這些政府創新的措施的效益可以分為兩個層面：對政府內部而言， 28. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(45) 可以減少公務人員的行政負擔、節省服務時間；對政府外部的一般民眾而言，可 以提升政府服務的可觸及性和增加民眾的滿意度，達成服務品質的提升。 然而，即便資通訊技術已成為我國各級政府機關強化政府治理和提升政府服 務的重要創新途徑，在實務運作上仍有許多挑戰。舉例而言，朱斌妤（2019）指 出我國經濟部的商工行政資訊數位創新計畫—「一站式線上申請作業」服務網站 在民眾遞交案件申請後仍需至不同機關送交紙本文件，且審理時間漫長，顯示政 府內部的跨機關資料整合以及資料流通的機制並不完整。這些問題不是源自於資 通訊科技本身，而是因為背後不完善的資料治理導致手段的無法發揮原有功能。 因此，我國目前的數位治理趨勢正朝向以需求為導向的資料治理發展，透過資料. 治 政 大 治理機制的建立，培養公部門的資料思維和素養以及資料使用能力，以真正達到 立 提升政府服務品質，滿足民眾回應性需求的目的。. ‧ 國. 學. 2.3.3 政府創新服務相關理論研究. ‧. sit. y. Nat. 大多數的政府服務創新作為運用資通訊技術來做為提升服務效率和品質的. io. er. 媒介，例如新北市輔具中心透過YouTube影音平台上傳正確使用各類輔具的示範. al. 影片使民眾不需要親自到輔具中心就可以接受到輔具相關知識和說明。又如我國. n. iv n C 推動數位服務個人化(My Data)，民眾可自行下載政府機關所保管的各式個人資 hengchi U 料或透過線上服務授權方式，由民眾授權政府機關或民間業者取得其個人資料， 提供民眾所需的個人化服務，使民眾不必於機關之間往返。 基於資通訊技術於服務提供的發展與應用，不少學者投入電子化服務的品質 衡量研究，電子化服務品質概念是由傳統服務品質的概念衍生而來，因此學術界 所採用的衡量模型多由Parasuraman等人(1988)提出的SERVQUAL量表，包括有 形性、可靠性、反應性及關懷性等五個構面衍伸修正而來，最常見的有 Parasuraman, Zeithaml和Malhotra (2005)發展的E-S-QUAL架構，以效率、履行、 可靠、隱私為核心構面再加上回應、補償及聯絡等三個補償構面來衡量線上服務 29. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(46) 品質，國內研究謝玉粟（2002）就參考上述模型來對我國數位化政府的服務品質 進行衡量。 除了私部門對線上服務品質的研究以外，愈來愈多學者轉向研究電子化政府 服務品質的研究。Kim, Im和Park (2005)指出電子化政府是透過創新的方式簡化 行政流程，並以「公民」為顧客提供快速且精準的服務，而公部門和私部門對顧 客滿意度需有不同的衡量方式，為此提出了電子化政府的顧客滿意度指標模型 (Customer Satisfaction Index Model, g-CSI)來衡量電子化政府的顧客滿意度，並強 調透過顧客滿意度 的衡量，了解並回應民眾的需求進而提升政府服務。國內也 有不少研究探討政府服務創新、政府服務品質與顧客滿意度之間的關聯性，相關. 治 政 大 研究包括：黃力庭（2013）、陳文瑞（2010）、劉士豪（2007）等，分別以不同 立. 創新服務政策為例，檢視政府服務品質與民眾滿意度的關係，由上述研究歸納可. ‧ 國. 學. 得知創新服務政策對政府服務品質與顧客滿意度確實有正面的影響。. ‧. 然而，彭錦鵬（2016）認為公部門推動創新缺乏相關的經驗、方法和技術來. sit. y. Nat. 產生新的想法和推動創新的服務流程，此外，也缺乏服務提供單位之間系統性的. n. al. er. io. 組織行政流程整合，以及資通訊科技方面的整合。有鑑於此，建立一個跨機關整. v. 合，且善用資訊通技術等政府創新服務策略來提升服務品質與民眾滿意度的標竿. Ch. 是絕對有必要且具研究價值的。. engchi. i Un. 2.3.4 我國政府服務品質發展 綜觀我國政府服務的發展大致可分為五個階段（參見圖11）。1970年代，行 政院開始推動政府服務品質提升，具體作為包括成立「行政院加強為民服務工作 監督小組」推展為民服務工作的策劃、監督、協調、研究、考核等，此時期可視 為我國政府服務品質的草創期。1980至1990中期為發展期，以便民、肅貪和效能 三大訴求推動各級機關革新服務品質。1996年我國參考民主先進國家的做法，引 進「全面品質管理」的概念，辦理「行政院服務品質獎」選出超過300個得獎機 30. DOI:10.6814/NCCU202100280.
(47) 關，為我國樹立大量政府服務品質績優的典範機關，是為我國服務品質的蛻變期。 2007年起開始辦理「政府服務品質獎」，將參與機關劃分為第一線服務機關及服 務規劃機關二大類，為我國服務品質的精進期（劉坤億、胡龍騰、曾冠球，2012； 湯玲郎，2017）。2018年，國發會開始辦理「政府服務獎」，我國服務品質就此 進入創新期。 品質管理. 為民服務 1970年代 草創期. 1980-1995 發展期. 2007-2017 精進期. 政 治 大. 2018起 創新期. 政府服務獎. 品質獎 政府服務. 品質獎. 行政院服務. 立. 1996-2007 蛻變期. ‧ 國. 學. 圖 11：我國服務品質發展的五個階段. ‧. 資料來源：本研究自行繪製。. Nat. sit. y. 「政府服務獎」 6，主要目的為因應資通訊科技應用環境成熟及民間參與公. n. al. er. io. 共事務量能提升所帶來的治理環境改變，以「新公共服務」（New Public Service）. i Un. v. 的理念為核心，在強調「公平共享」、「參與合作」及「開放透明」的精神下追. Ch. engchi. 求政府服務的效率、品質與創新。第1、2屆政府服務獎分為整體服務類和專案規 劃類兩個評獎類別：整體服務類的對象為日常業務直接、高頻率接觸民眾提供服 務之機關，針對基礎服務、服務遞送、服務量能、服務評價及開放創新等五個構 面檢視機關全方位的服務效能。專案規劃類則強調特定專案背景的重大公共議題 和或第一線機關服務問題，針對機關規劃專案之問題分析、規劃內容、推動成效 及開放創新等面向進行評獎。各機關可以業務屬性和服務目標擇一報名，本研究. 參考資料：https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=02BEEFEAF49A5225，最後檢索日期： 2020/4/7。 31. 6. DOI:10.6814/NCCU202100280.
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