第四章 政策的回應與影響
第二節 政府決策的影響
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第二節 政府決策的影響
九年國民教育正式實施後，國民中學師資素質會出現問題，主要在政府決 策的影響。九年國民教育實施後，所有學生從國民小學畢業後，必須升學至國 民中學就讀。53因此，國民中學在學生大量增加的情形下，所需的師資也是相 對的增加。但是，政府對於九年國民教育的師資培育，不論是實施前的規劃或 是實施後的情形，都出現嚴重的問題。不論是原本在1964 年提出且要實施的
〈國民學校畢業生志願就學方案〉，或是後來正式實施的九年國民教育，在國 民中學師資培育的規劃上，都是以「先求有，再求好」的方針。而且，不論 1964 年的〈國民學校畢業生志願就學方案〉，或是後來正式實施的九年國民教 育，其規劃師資培育的內容或是方針，都顯示出正式延長國民教育後，師資需 求以及素質方面，都會出現問題。
以 1964 年的〈國民學校畢業生志願就學方案〉而言，其培育師資的方式是 由「師大畢業生、中等學校教師訓練、原有師資兼課、工廠技術人員兼課、其 他，補充實施志願就學方案6 年間所需增加之師資 14241 人，若連同包括自然 增班所需要的師資，共32500 人」。54但是，政府的規劃中在「師大畢業生」
方面是「師大畢業生預定有6000 人」。55也就是說，政府預估在「師大畢業 生」這一塊，每年可有1000 名畢業生可以補足師資缺額。但是，每一年的「師 大畢業生」能不能達到1000 名就是個變數，再加上就算將「中等學校教師訓 練」的人數加上「師大畢業生」，也只不過26150 人，與預估所需師資（32500 人）還相差6350 人，師資明顯供不應求。56其餘的師資來源，像是「原有師資 兼課」有可能會讓「原有師資」負擔加重，以及其中一項來源「其他」，政府 也沒有說明何謂「其他的師資」，也等於師資來源不清楚，其素質好壞無法把 關。57而且，在1964 年的〈國民學校畢業生志願就學方案〉中，有提及：
大專畢業生之轉任及中學教師檢定考試之師資，均須經過短期訓練…
…除增加之師資，照上述計劃補充外，為提高學校素質，須加強在職教 師之訓練，目前有若干暑期訓練計劃，僅限於少數示範性質及學科，尚
53 在九年國民教育正式實施前，從國民學校畢業的學生，並不強制都要升學至初中就讀。
54 臺灣省政府教育廳（編），《國民學校畢業生志願就學方案資料》，頁 6-7。
55 臺灣省政府教育廳（編），《國民學校畢業生志願就學方案資料》，頁 6。
56 臺灣省政府教育廳（編），《國民學校畢業生志願就學方案資料》，頁 6-7。
57 臺灣省政府教育廳（編），《國民學校畢業生志願就學方案資料》，頁 7。
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未能達到預期效果。擬在實施本方案同時，每年實施中等學校師資二千 人之在職訓練。58
除此之外，在1964 年提出的〈國民學校畢業生志願就學方案〉方案中，在「經 費籌措」方面，則有以下的規劃：
經費籌措計畫……實施志願就學，除自然增班經費，政府歷年列入預 算外，其他所需增加經費，經核計自五十四學年度至五十九學年度共為 一、九七四、一三二千元，其支出項目如下……（單位：新臺幣千元）
……師資訓練經費 二、〇〇〇〇 ……教師在職訓練經費 三五、九一六
……。59
政府在編列的經費，「教師在職訓練」（包括開辦建築費、學員生活費、鐘點 費教材及實習費、辦公費，共35,916,000 元）比「師資訓練」（為新設師範院 校之建築設備費、經常費和學生公費，共20,000,000 元）整整多出了
15,916,000 元。60如果，政府是師資的「量」與「質」同時兼顧，怎麼會出現
「培育師資」的經費是少於之後的「教師在職訓練」。這就更顯示，政府先將 師資「數量」的問題先解決，之後再以「短期訓練」、「在職訓練」等方式，
來彌補師資「素質」的問題。
原先要實施的〈國民學校畢業生志願就學方案〉（1964 年提出），在師資 培育的部分是「先求有，再求好」的分針。再後來正式實施的九年國民教育也 是如此。政府先「擴大」國民中學教師來源，讓符合資格的人（例如：大專院 校、專科學校畢業等）先修習教育科目16 學分，之後參加教師檢定，通過後經 由教師登記、介聘等程序並接受、通過職前訓練後，可至國民中學任教。但 是，九年國民教育實施後，也同樣面對到龐大的師資需求，也是供不應求。政 府對於國民中學師資供不應求的情形，也是先解決師資「數量」的問題，對於 師資「素質」問題則是以之後的「在職訓練」來解決。不過，1964 年提出的
〈國民學校畢業生志願就學方案〉都在籌備期，沒有正式實施過。然而，九年 國民教育卻是「1967 年蔣介石總統於國家安全會議上，決議（1968 年）隔年正
58 臺灣省政府教育廳（編），《國民學校畢業生志願就學方案資料》，頁 7。
59 臺灣省政府教育廳（編），《國民學校畢業生志願就學方案資料》，頁 11。
60 臺灣省政府教育廳（編），《國民學校畢業生志願就學方案資料》，頁 11、14、25。
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式實施九年國民教育」。61也就是說，九年國民教育的提前實施，只是讓國民 中學師資素質的問題提早出現。62
也因為九年國民教育提前正式實施，許多相關法制都無法及時修改、實 施，許多九年國民教育的相關法條在正式實施九年國民教育10 多年之後，才
「真正完成」：
為實施九年國民教育，首先行政院在 1967 年 8 月 15 日公布「九年國 民教育實施綱要」，其後則在 1968 年 1 月公布「九年國民教育實施條 例」，同時國民學校一律改名為國民小學，私立小學則不加國民二字。
但配合母法之「九年國民教育實施條例細則」卻遲至 1974 年 5 月 23 日 才公布，距母法公布施行已六年多。九年國民教育相關之配套法制之調 整，直至 1979 年接連制定師範教育法、高級中學法及國民教育法以取代 並廢止原有之師範學校法、中學法及國民學校法為止，始真正完成，前 後歷經十餘年。此可見當時教育政策之決定十分迅速（九年國民教育從 決定到實施不到一年多），但法治之配合調整則十分緩慢。63
為何九年國民教育的相關法制無法及時配合，主因在於從決議實施九年國民教 育到正式實施，僅僅只有1 年多一點的時間：
1967 年 2 月總統蔣中正明令根據〈動員戡亂時期臨時條款〉第 4 項之 規定，設置國家安全會議，並公布〈動員戡亂時期國家安全會議組織綱 要〉。6 月總統蔣中正主持首次國家安全會議，取得總統擴權的合法性 基礎。8 月國家安全會議根據〈臨時條款〉，通過次年實施九年國民教 育。64……。其中總統以第 4 項作為設置「國家安全會議」的法源基 礎，結束原本透過體制外的「設置國防會議」，主導行政權運作的時 代。並於 1967 年 6 月由蔣中正總統主持了第一場國家安全會議；透過此 一體制，真正達成了擴權的目的。相對地，行政院長的職權以及行政院
61 薛化元，《戰後台灣歷史閱覽》，頁 216-217、219。
62 不論是原本要實施的〈國民學校畢業生志願就學方案〉，或是後來正式實施的九年國民教 育，都面臨到國民中學教師素質問題。也就是說，就算依照〈國民學校畢業生志願就學方案〉， 2 年的籌備期加上之後的「6 年計畫」，國民中學師資素質仍會出現問題。引自：臺灣省政府教 育廳（編），《國民學校畢業生志願就學方案資料》，頁193。
63 周志宏，〈從受教育的義務到受教育的權利—戰後台灣國民教育的歷史〉，頁 500。
64 此段內容整理於薛化元（編著），《自由化 民主化：台灣通往民主憲政的道路》的〈戰後臺 灣民主憲政發展年表〉。資料來源：薛化元（編著），《自由化 民主化：台灣通往民主憲政的道 路》（臺北：日創社文化，2006），頁 180。
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的決策地位則萎縮。以國人熟知的九年國民教育為例，行政院原本推動 的規劃案就是在國家安全會議中被推翻，並由國家安全會議的版本所取 代，行政院再緊急提出法案、政策配合。65
在相關法制、設備等各方面都無法及時配合的情形之下，為何還要提前實施九 年國民教育？原因在於將國民教育延長為9 年，其目的並不是為了「人民受國 民教育的權利」，而是充滿「國家目的」的九年國民教育：
九年國民教育的實施，係起於 1967 年蔣介石總統「為提高國民智 能，充實戡亂建國之力量」，依動員戡亂時期臨時條款第四項之規定，
交動員戡亂時期國家安全會議第三次會議決定：「國民教育之年限應延 長為九年，自五十七學年度起先在台灣及金門地區實施，關於實施九年 國民教育之有關事項其須以法律定之者，應提案制定一特別法以資適 用」，開始實施九年國民教育。此雖然是人民受國民教育之權利，做了 更進一步的保障，但其理由卻是「為提高國民智能充實戡亂建國之力 量」，顯然一政策並非完全基於保障人民受教育權利之觀點出發，依當 時對憲法第 21 條人民有受國民教育之權利與義務之理解，受國民教育是 人民的義務之性質遠大於作為權利的性質，國民教育的推動，仍充滿著 國家目前的考量。66
也因為九年國民教育的相關法制，都遲至10 多年之後才修改完成，導致相 關的配套措施、所需的軟硬體設備都無法做足準備，像是師資培育方面，其培 育管道及師資素質，受到很大的影響：
一九六八年一月十九日，立法院通過「九年國民教育實施條例」，使 得臺灣的國民教育正式從六年延長至九年，也補充提供了行政院部門相 關政策的法律依據。本來國民教育的延長代表著一個國家尊重國民受教 育的權利，也意味著國家文化水平的提升，是相當值得肯定的。但是臺
65 薛化元，《自由化 民主化：台灣通往民主憲政的道路》，頁 77-78。資料中所提及的〈動員戡
65 薛化元，《自由化 民主化：台灣通往民主憲政的道路》，頁 77-78。資料中所提及的〈動員戡