政策完備期之小型養護機構發展

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負責人不熟悉政府相關規定無法瞭解政策走向，有時會冤枉地投資 錯誤；譬如當小型養護機構已經可以依法立案，台北市卻還有人以財團 法人立案，可見負責人當時真是資訊不明，甚至對於立案財團法人型機 構者可以申請政府補助一事都不知道。所以此位負責人在當時政策背景 下，立案小型財團法人機構真是不瞭解政策後之錯誤決定。因此，回顧 小型養護機構發展與政府政策關係，對機構而言，瞭解政策、合乎法令 是機構發展應把握之基本原則。

「他關起門來做 比較不管外面的事，其實這個就是養護機構，到現在都還不 是那麼團結產生一個很強大的力量的一個原因！所以老一輩的他們就門關 起來，就做了 我管他外面發生什麼事情 他們的心態會比較其實像這個樣 子。」(A8：3)

「現在財團法人不能做了啦，人家都要跳出來，你還跳進去。○○也是後來九 十年才立，有啊，後來還有立…○○還是有財團啊。他們以為…財團都可以 申請很多東西，他沒有去想到…」(A9：8，41…)

「我那時候不懂得申請，是我不懂，那事實上，開辦費什麼都可以申請…財團 法人沒有人去申請沒有人懂…事前我們都不知道，所有早期的都不知道開辦 費可以申請的」(A11：10)

第二節 政策完備期之小型養護機構發展-民國 86 年至 96 年 台北市小型養護機構歷經 2 年政策緩衝期，在台北市政府社會局輔 導下，大多已經走上法制化之途；對機構言立案才是一切法制化的起 步；在政府法規及各項政策完備管制下，對小型養護構之經營發展有許 多限制。近年來台北市小型養護機構有逐年遞減趨勢，與政府管制政策 有否關聯，這是本節即將探討重點。

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市政府由於先於中央政策先關注到機構管理問題，民國 80 年訂定之「

台北市私立老人養護所設置管理辦法」雖未能發揮管理機構之效，但至 少為台北市管理小型機構奠下良好基礎。因而，當隨著法律、政策完備 後，各地方政府開始展開對機構各項管理規範時，台北市較其他縣市執 行的更有績效、更為落實。回顧國內小型養護機構法制管理制度化，實 得力於台北市開創於先，後續中央研訂相關規定時，才能有所參酌。

但是這樣的參酌機制，卻在規劃評鑑指標時，發生中央政府與地方 政府「競標」情形；評鑑指標在中央與地方主管機關互相參酌後，指標 項目逐年加添、逐年深化、逐年細緻；民國 96 年修正機構立案標準時

，更將部分指標列為法規規定項目，小型養護機構在政府追逐指標成長 過程，怨聲載道。陳怡如(2000)即指出業者為了達到法規規範時，必項 花費成本投入軟硬體設施改善，在無其他收入來源下，勢必提高養護費 用，也就是政策管制結果，成本將會轉嫁至進住老人身上。另台北市獨 有的小型財團法人型機構在此階段，除了面臨私立小型養護機構大量成 立，機構競爭白熱化挑戰外（許世凱，2005），其原先所享有政府補助 一節，也面臨內政部添加限制，利基全失。

台北市小型養護機構在法制完備後，面臨更多政策規範與挑戰，與 機構發展有何關係。本節將就文獻資料，印證實地訪談文稿，逐一探討 上述政策問題與機構發展關係。

一、 影響小型養護機構深遠的三不政策

影響機構發展最主要的政策在於「三不政策」的規範（許世凱，

2005）。「三不政策」係民國 86 年「老人福利法」修法時，為了將小 型養護機構列入法制規範，針對其營利色彩，所加諸之特別管理規範。

所謂「三不政策」係指該年修正條文之第 12 條第 1 項規定「經許可創 辦私立老人福利機構者，應於三個月內辦理財團法人登記。但小型設立 且不對外募捐、接受補助或享受租稅減免者，得免辦財團法人登記。」。

自此而後，小型養護機構就背負著「不對外募捐」、「不接受補助」、

「不享有免稅」先天限制，去經營、發展機構。隨著政府評鑑規範嚴苛 後，小型養護機構對於如此先天條件有所省思也期待改變。但民國 96 年「老人福利法」再度大幅檢討修正時，第 36 條第 2 項仍維持「三不 政策」條文內容，機構因為法律規範所定下的「非營利、非福利」的組 織特色，在本次修法並未獲得變更。

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小型養護機構在此原則規範下，其生存資源全部來自住民收費，由 於機構自負盈虧、組織性質應具營利色彩；但因其組織型式規範於「老 人福利法」，同時接受該法第 37 條「老人福利機構不得兼營營利行為或 利用其事業為任何不當之宣傳。」規範，就此規定而論，機構又屬於非 營利組織。小型養護機構在這種雙重矛盾規範下，一方依賴市場機制自 負盈虧，無法獲致政府、社會浥注資源；一方卻屬非營利性質，由政府 機關進行機構所有運作之管理。據此，不論在政府管理機構時、抑或機 構認知本身角色地位及規劃經營策略時，就有可能進退失據，造成機構 埋怨、政府管理不當等問題。

(一) 三不政策的立法由來

1. 小型養護機構必須走向法制化：探究「三不政策」由來，首先探討 小型養護機構法制規範背景；從文獻可看出機構發展的歷史軌跡，民 國 86 年「老人福利法」修法前，在機構式照顧部分，政府一向較重視 健康老人安養護，詹火生(1992)研究調查 22 所自費安養之公私立安養 機構指出，自費安養雖名為自費，但公部門實則負擔部分經費。養護 機構方面，雖然政府於 78 年 7 月開辦「台灣省立彰化老人養護中心」，

為台灣地區第一所公立慢性及癱瘓老人養護機構，顯見政府看到民眾 的照顧需求。同時間全國各縣市因應社會需要的未立案小型機構，如 雨後春筍地在街坊里鄰間蓬勃發展。當時未立案機構照顧品質令人擔 心，投入瞭解者紛紛建議應修法予以管理(李克怡、王榮俊、同勵志等，

1990；呂寶靜，1994；吳聖良、張璊玿等，1995；嚴毋過、彭梅蘭、

陳寶輝，1993)。

2. 小型養護機構特性如何定位：但是要給予未立案機構法制化地位 時，機構到底比照其他社會福利機構模式，成為非營利組織，或是以 營利組織模式成立，當時業界本身也分為兩派意見，有人認為要歸福 利體系，有者要歸入營利路線，在未立案機構之間各有各的看法，其 實從當時修法背景而論，機構對此並無太大自主空間。一位長期投入 組織運作之機構負責人指出：

「其實這個部份在機構分成兩派，兩派作法，一個是歸福利體系，另外一個是 我要走營利路線，但是沒有人能預測出走這兩條路線會是怎樣，只能推論，

但沒辦法肯定，走福利體系說法是至少我在福利體系裡面，我會受到在福利

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利這一型是說我很清楚的是，我是在販賣我的服務和勞力，我這是營利，我 幹麻一定要走福利呢，我就走公司行號這個路線」(A5：8)

3. 小型養護機構法制化的附帶條件：如將小型機構歸類為社會福利機 構，則必須立案為財團法人。以民國 80 年台北市經驗來看，要這些小 型機構立案為財團法人是不可行的。當時未立案機構，除了少數幾個 機構法制化意願很強，已運用台北市單行規定成立小型財團法人外，

其餘普遍對於成立財團法人都非常排斥。因而內政部在修法時，先對 未立案機構有了罰責，繼之，規範必須依法立案，同時考量其有營業 所得收入類似營利機構，所以另外規範「三不政策」。依當時任職相關 職務之政府官員說法，小型養護機構是當時已存在事實，是老人和家 屬的需求，根本不可能關掉的。所以當必須准許機構立案時，中央地 方政府開會研商，基本上是基於防弊觀念、市場機制考量下，在「不 要捐款、不募款、不補助」等條件下，才准許是類機構可以立案。

「三不政策喔，我覺得那個要感謝的確是○司長啦，腦筋動得快吼…真正的情 形是怎麼樣，我是不太清楚，但是我是想說那是現實面的需要，因為現實面 它就有那麼多個小型機構，那政府單位是擔心說收費阿，…你不能說讓它不 收費，它要生存阿，那他擔心說你收費是不是太高，然後你又一面拿這個捐 款，…可是你看老人機構沒有收費標準…它就是讓你主管機關去核准，可是 我內政部呢？我自己設限，我就說我不補助給你…因為你有收費嘛，因為有 些怕斂財嘛…我記得印象中…大家有開會討論過，中央跟地方先有討論過，

大家都是基於防弊，一個需求你要去肯定他的需求…而且他現實也存在，你 也不能叫他關掉，…你關不掉。…所以在那種情況之下，老人、家屬有需求，

也有人已經在做了…你就是要讓他能夠許可、立案，立案的時候，除了設置 標準去要求之外，就考慮到他斂財…所以他就說好，我市場機制，你就不要 捐款、不募款、不補助…這些我都給你關起來，你可以做你就做。」 (C3：

9-10)

專家學者訪談對象之一，當時以機構負責人參與協商會議，提到為 了和財團法人有所區隔，必須在有限制條件下，才讓小型養護機構可以 法制化正式立案。

「…就是這個小型機構就這樣，那未來讓開個窗口，讓他們能夠加入這個那怎 麼辦，跟財團做個區隔，財團就是可以募款，可以節稅，對不對，這些東西，

小型機構就不行，三不政策：lus 床最多就是 49。」(B2：13)

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(二) 小型養護機構是公私部門協商之法制產物

訪談過程發現由於時移境遷，所以受訪者對於影響「三不政策」修

訪談過程發現由於時移境遷，所以受訪者對於影響「三不政策」修