政策變革期之小型養護機構發展

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「…我們的會員有幾家是小型財團，是有幾家還滿認真的，因為他體系內有四 家，很多都優等，也沒有聽說他們要搬，有請社工什麼都請，啊，○○你可 以看我們會訊，那個都不錯很積極看不出來他們要關，那另外一種就是做得 很爛的，一直都很爛問題都很多，品質不穩定人員又流動，大概有這兩個類 型。」(B1：3)

(四) 互有消長之小型養護機構所組織社團

在台北市小型養護機構有兩股勢力存在，一則由小型財團法人養護機 構組織之「台北市養護機構協會」，成立時間較早；另一個由小型私立養 護機構成立之「台北市社區銀髪族協會」，成立時間在民國 84 年，較前一 協會時間晚。兩個協會隨著政府政策演變，有著不同發展結果。財團法人 組成之協會，因財團法人風光不再，協會在台北市機構勢微後就已經解 散；反而未立案小型養護機構組成之協會，在未立案機構紛紛立案後，成 了台北市機構與政府對話之最重要對口單位，組織在會員聯結、政策發展 發揮一定影響力。

「因為我們這邊之前也是成立一個協會，財團法人的，我們財團法人以前有成 立一個協會。…到最後前年他就不做了，不做的話就換別人做，啊他們都不 做，所以現在就解散了」。(A10：8)

「就是針對這一群就是…台北市的這些財團法人來做，去成立的，為了就是要 去做當初你們強迫我們就是要要變成財團法人，可是你們現在又要過河拆 橋。」(A10：22)

第三節 政策變革期之小型養護機構發展-民國 96 年至今 一、 政策透過修法的大幅變革

民國 86 年「老人福利法」修正後，雖曾歷 89 年及 91 年修法，但修

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年再次修正公布之「老人福利法」，則進行政策大變革。內政部參採英、

美、日等先進國家，以「全人照顧、在地老化、多元連續服務」作為規 劃老人照顧服務之原則；基於在地老化原則，為增強家庭照顧老人意願 及能力、提升老人在社區生活之自主性，增訂居家式及社區式服務措施 規定；在機構式照顧部分，基於失能老人連續性照顧需求整合，養護機 構從原本於母法規範之立法方式，修正為於母法僅規定長期照顧機構，

然後在「老人福利機構設立標準」再將長期照顧機構分為：1.長期照護 型：以罹患長期慢性病，且需要醫護服務之老人為照顧對象；2.養護型：

以生活自理能力缺損需他人照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需 求之老人為照顧對象；3.失智照顧型：以神經科、精神科等專科醫師診 斷為失智症中度以上具行動能力，且需受照顧之老人為照顧對象。

(一) 法令修正造成政策大變革

在「老人福利法」修法過程小型養護機構負責人，得知此種修法方 向擔心不已，認為小型養護機構將不受母法保障，會對機構造成很大威 脅，即小型養護機構將來不受母法規範，政府可以隨時於子法中將小型 機構予以取消。這樣的反應，可見小型養護機構對自己法定地位的重 視。「老人福利機構設立標準」修正時，並未發生小型養護機構所擔心 之問題；但設立標準的幾個修正重點，卻對整個小型養護機構存續發生 威脅，這種政策上的大變革，雖然修正條文內容看似簡單，其實對小型 養護機構整體發展影響深遠。

1. 小型養護機構設立標準小修正大變革：民國 97 年 7 月 30 日內政部與 行政院衛生署會銜發布「老人福利機構設立標準」修正案，引起所有小 型養護機構一片嘩然。尤其像台北市位於社區鄰里內之都會型機構，面 臨設立標準看似小變動，但以現有設施設備卻有變更困難之問題。諸如：

(1)第 7 條規定：各級政府設立及辦理財團法人登記之長期照顧機構或 安養機構，其設立規模為收容老人 50 人以上、200 人以下為限。但中華 民國 96 年 2 月 1 日以前已許可立案營運者，不在此限。也就是小型財 團法人養護機構以後都不可能設立；(二)第 17 條第 4 款規定：廁所，

每照顧 16 人，至少應設男廁 1 間及女廁 2 間；未滿 16 人者，以 16 人 計。由於台北市小型養護機構大多設立於社區公寓或大樓之中，想要建 物變更須符合建築法令規定，並取得主管機關審核；廁所涉及污水管線 變更是困難工程。設立標準除了上述變動外，在硬體設備部分尚有數個 修正，如：寢室要有自然採光之窗戶、床與鄰床距離至少 80 公分、寢

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室隔間要與天花板密接、寢室從可設 8 床改為 6 床，這些規定對台北市 小型養護機構造成很大衝擊。

「老人福利法」第 53 條規定，在本法修正施行前，已許可立案之 老人福利機構，其設立要件與本法及所授權法規規定不相符合者，應 於中央主管機關公告指定之期限內改善；另「老人福利機構設立標準」

第 37 條規定：中華民國 96 年 2 月 1 日以前已許可立案之老人福利機 構，未符合標準者，應自標準修正施行之日起五年內完成改善；屆期 未完成改善者依法規處理。當小型養護機構看到頒布之「老人福利機 構設立標準」，對於 3 間廁所規定，台北市小型養護機構全部反彈，開 始與政府交涉反應；依機構負責人說法，大部分小型養護機構內老人 多數係以包尿布方式處理排泄物問題，根本沒有上廁所的問題；在台 北市小型養護機構大多空間狹窄，增設廁所實有困難。此問題雖然緩 衝期限五年未到。但當小型養護機構認定未來存在無法解決困境時，

是否造成台北市小型養護機構提早出走？由於本研究無法對歇業者進 行訪談，訪談對象中惟一一家歇業機構，係因房東房屋改建，與此並 無關聯致無法據以推估，這是本研究無法解決之研究限制。

上述所提之政策變革，正無聲的在改變台北市小型養護機構生 態，機構一片出走聲中，也有想要在台北市成立機構者，但這些人充 滿不安，不知這些標準有否可能改變，也不知自己機構到底要不要配 合新法令規定去立案，還是暫緩等政策更明朗時再行規劃。如此一來 台北市短時間內應該不會有新成立之小型養護機構。

「有沒有開始怎麼樣不知道，不過他們業者是有焦慮啦，因為現在還是有機構 是新設的，他們都在考慮說要不要配合新的法令，那私下就是會問一下長 官，就是說那到底 101 年到了到底怎麼辦，私下還是會問一下。」(B1：13)

這位受訪者再提出，這樣的立案標準在台北市是無法做到，同時 也不是大家努力就可以達到的標準；但是當台北市做不到時並不表示 其他縣市也做不到，所以對中央政策制訂者而言，政策是適用全國，

非僅以台北市為考量。政府政策當然並非以台北市為主體，但是否如 受訪者所談，台北市做不到其實就很嚴重，因之未來可否因應台北市 困境，再就此問題修法目前實在尚不可知。

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叫他們不要緊張，為什麼，因為大家都做不到啊，所以呢，那做不到啊，然 後呢每一家都違法嗎?還是每一家都關掉…光是台北市做不到這就很嚴重 啦，妳要台北市小型都要關掉嗎?老人數量就不少了耶，問題就很嚴重啦…

不過他們業者是有焦慮啦…101 年到了到底怎麼辦，私下還是會問一下…對 啊，然後大家是覺得這個比較不是他們努力就可以做的到的。」(B1：13)

2. 人力設置標準陳義過高：民國 96 年年 3 月，政府推出「我國長期十 年照顧計畫」，此計畫為因應國內失智人口之增加，計畫每一縣市至少 有一個單位提供失智症老人日間照顧服務。民國 96 年修正「老人福利 機構設立標準」，長期照護機構中增列失智照顧型，規定機構應採單元 照顧模式，每一單元服務人數以 6 人至 12 人為原則。在照顧人力部分，

規定日間照顧 3 人應置照顧服務員 1 人，夜間照顧 15 人應置 1 人。此 種規定採取高密度照顧人力。採高規格人力配備，但如此在收費上則是 否相對也要提高；在競爭激烈之台北市，小型養護機構是否有能耐去設 置失智專區，否則未來是否會造成小型養護機構不得收容失智老人之後 果。

「…失智的標準就已經是很大的問題了，3 比 1 啊！單人房啊，都已經搞死那 個，以後所有失智的民眾最後要往哪裡擺，根本沒有人要開設這個啊，成本 太高了啊…對，你明明知道有失智症需要照顧，你又要用最高標來，來做…

對啊所以這個根本就封殺啦，封殺失智症.，他不是好不是對失智老人好，

是對失智照顧是不好的」((C1：12)

(二) 中央政策制訂難以週全

本研究探討至此，已經可以看出小型養護機構其實很難去談發展策 略，因為影響機構發展之最重要因素，是政策與法律，也就是中央主管 機關透過法律，貫徹政策意旨，才是真正左右小型養護機構生存發展之 主因，地方主管機關只能在法律授權範圍內去督導機構。所以地方政府 官員受訪時強調中央政策才是影響小型養護機構發展之主要因素。而當 中央主管機關所定政策法令，造成地方政府執行困難，是否在修法或政 策制訂過程存在何種問題，才會造成目前困局。

「中央政策才影響，影響比較大。…由法規在定啊」(C1：1)

1. 中央政府修法過程似有未廣納周諮之虞：從受訪者反應意見顯示，無

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論地方政府官員或民間團體，都覺得中央政府在修法時已有自己主 見，或只聽部分學者或團體意見，没有寬納地方政府或小型養護機構 代表之意見。召開修法會議邀請對象時，大多只邀請大型財團法人當

論地方政府官員或民間團體，都覺得中央政府在修法時已有自己主 見，或只聽部分學者或團體意見，没有寬納地方政府或小型養護機構 代表之意見。召開修法會議邀請對象時，大多只邀請大型財團法人當