第三章 研究方法
第二節 政策蘊釀期之小型養護機構發展
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「那後來就講那就不然你們就來做照顧老人家，這樣也是還不錯，現在很少人 在做，但是我說我們不會啊！我們都沒有碰過這些事情，他說這個很簡單 啊，怎麼樣，啊就去受訓。」(A10：1)
「那就是所有這些照顧的大老闆，都會跟我建議說：「你應該去開安養院」…：
我說：什麼叫安養院?，他說：都是顧老人阿！，所以…對對對，很多老闆 都叫我說去開一間安養院…嗯，說你的個性很好，就是這樣，結果我們就看 到啊!」(A6：6)
第二節 政策蘊釀期之小型養護機構發展-民國 80 年至 86 年 為了避免未立案機構隱藏之公安問題，台北市政府曾率先於民國 80 年頒布「台北市私立老人養護所設置管理辦法」，將收容 5 人以上、
未滿 30 人之老人養護所列入管理，惜為行政命令無法律授權，基於法 律保留原則無法對違反者科予處罰，管制成效不彰(陳怡如，2000：71）。 但由於當時仍有一部分人透過各種管道協商地方至中央政府、甚至立法 院，希望能達成小型機構仍能立案之模式；後來在台北市政府社會局降 低財團法人基金額度與立案床位面積後，終有少部分小型未立案機構以 小型財團法人方式立案。回顧台北市小型養護機構在此階段正處於蓬勃 發展，而台北市試圖建立的管理機制卻無法發揮作用，少數急於合法化 之機構，雖以財團法人成立，但也因機構性質特殊，造成日後處理困擾。
一、 快速蓬勃發展的機構照顧
當機構式照顧變成一個商機，而且政府又無任規範時，對於中年轉 業者是一個極容易進入之行業，尤其未立案階段進入照顧機構工作無任 何專業要求。此時期機構式照顧有一特色，家族成員如父母子女、兄弟 姐妹紛紛投入變成家族企業。所以機構負責人進入照顧行業，有許多不 同動機，有因為家族中有人從事此工作，從原先協助立場到自己也成立 機構。反之也有由於家庭的成員如兄弟姐妹中年失業，就共同成立機構 照顧老人。整個家族投入機構一起從事照顧工作時，當面對後來法制化 過程，由於害怕如果不配合政策政府開始取締後，就有可能就全家失
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業，所以此種顧忌就成為日後未立案養護機構願意配合政府政策之一大 因素。
中年轉業時所著重者是待遇薪水，由於照顧工作辛苦，所以不論在 醫院或是家庭看護薪水都很高，而且進入照顧行業門檻低無太多專業要 求，只要受完基本訓練即可被派至上述兩個場所工作。許多看護在醫院 看到老人照顧需求後，在被動被要求或主動看到照顧需求下，再轉為自 己開設照顧中心來收容老人。可見當時照顧工作以機構式收入最好，所 以才會有人趨之若騖。
「我妹妹他們在做，我就去那裡玩，幫忙他，他的人手不夠我就幫忙，那幫忙 的時候他就說，你要來幫忙政府規定一定要有證照，那我就考啊，我願意啊 我有時間，就去上課，上課拿證照。」 (A2：1)
「因為他們那時候也是…中年失業，就把他接過來。」(A9：22)
「那時候蠻需要錢的啊，就…想說當看護薪水比較高。」 (A9：3)
(一) 硬體設備影響機構發展
機構在未立案階段，總是隨著機構發展性、負責人主觀意願而隨時 搬動遷移，只要一滿床將附近房屋租下就再擴床；而且因為民眾需求量 很大每家都超收。即使後來立案後之初期也是如此，所以台北市政府才 會積極臨查；從這可看出地方政府負責法令執行，機構常在法令邊緣尋 求漏洞，所以政府的執行方式才會越來越嚴，台北市政府被小型養護機 構指出稽核最嚴格，其實有其不得不如此執行之考量。
政策蘊釀期台北市政府雖頒布「台北市私立老人養護所設置管理辦 法」，但所有未立案機構由於不需要立案，所以機構名稱負責人可以隨 自己高興取名，當時大多數機構稱為安養院；受訪負責人提到當時如果 取名為復健中心時，衛生單位會馬上前來稽查。從機構負責人用一字形 容-「亂」，就可知未立案機構當時之亂象。從訪談資料顯示，此階段台 北市照顧機構通稱還是以安養院為主。民國 86 年「老人福利法」修正 通過，正式有了養護機構名稱後，台北市機構都改稱為養護所，此應該 延續民國 80 年台北市政府的單行規定所規範的機構名稱。但其實其他
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致答案為中心屬較大型，由於台北市都是小型機構故仍以養護所為宜。
「因為沒有立案也沒有統計，到底有哪幾家，不是明確的數據嘛，他開了又 關或怎麼樣不知道。」(B1：1)」
「那因為我媽媽是醫院護士的關係啦！然後就是很多醫師會幫忙轉介啊！什 麼骨科啊，神內啊，那個很多家屬都不敢帶回去，就再把他送出來，然後我 爸就覺得那樣常常在滿床吼！然後很少在空床，那應該可以再成立第二家。」
(A6-2：15)
「沒有，早期叫做○○安養復健中心，後來衛生局還為了這件事情跑到我這邊 來講，你們不行叫做復健中心，你們招牌要改一下，我說這我花了 7 萬多，
為什麼要改，他說你這樣違規，我說違規就違規啊，依法開罰單，因為亂嘛，
他只是道德勸說，我也無所謂，我也不是真的做復健…」(A5：6)
「那我們理事長，我們協會有跟社會局抗議過，爲什麼只有我們台北市不叫中 心？他說中心比較大啊！但我們台北市都小型的啊！所以他就叫我們所。」
(A6：9)
再探究台北市小型養護機構為何如此小型，有一個最大原因在於機 構雖然有極易發展特性，能因應市場需要快速成立機構，但由於機構存 在社區中，會受限房子是住家型，坪數不大、床位數不多。當有擴展需 求時，大多以擴點方式因應。否則就必須在較偏遠地點，所以機構從未 立案開始就存在一個發展最大隱憂，台北市機構硬體設備不好尋找。
「十三床，那真的是很難經營，社區就是這樣，以前那時房子也沒這麼多，因 為坪數就是住家型的。」(A2：1)
「做.做到滿床了，隔壁又租下來，租下來以後，我記得以前大家都超收啦，
那個客廳也擺…。…做到隔壁就把它頂，又租下來兩邊，我…也還沒立案。」
(A9：6，9)
(二) 機構自由發展無法可管
小型養護機構雖然在未立案階段，但政府部門其實都找得到機構，
可見政府單位已關注此問題卻苦於無法可管；雖然機構並未立案，仍自 認主管機關是社會局。當時其他單位尤其衛生護理部門會利用居家護理
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機會，關心機構並提供護理諮詢。可見此時台北市政府衛生局最積極，
看到機構負責人毫無概念進行很多醫療性行為，所以就規劃進行兩梯次 之訓練。當時除了財團法人外所有機構都未立案，但衛生局仍有辦法找 到他們讓大家來接受訓練。而且據訪問者聲稱當時機構負責人是自動自 發前來上課，在機構自行宣傳下台北市政府衛生局曾辦理兩個梯次機構 負責人之訓練。那時台北市衛生局除了訓練外，督導會帶著衛生所的人 一起至機構瞭解內部情形。此階段政府單位都知道案未立案機構的存 在，就看單位要不要管。看來當時衛生局又辦訓練又提供護理督導，所 以應該是屬管的較多之政府單位，而此點也得受訪者證實。
「恩~我跟你講，83 年，所以這一點我也覺得很奇怪說，我跟你說，我們的主 管單位是社會局，但是配合單位有健保、消防和衛生局。」 (A6-1：9)
「○○○的督導，對，督導在陽明辦了兩梯次的訓練…對，然後我是第一梯 次…○○是第二梯次，…知道啊！我們雖然沒有立案，可是政府找的到我。」
(A6-1：9)
「對對對，我們就找來上，啊我們就一傳十十傳百，幾乎台北市的人都來，
兩個梯次，…」(A4：4)
「○督導會帶著當地衛生所，那時候叫衛生所的護士來，我們這個里的管區 來，我不曉得他前面到了幾個所，那他一進來他就跟衛生所的人講。……衛 生局比較多，社會局比較少。」(A6-1：10-11)
此階段除台北市政府衛生局外，竟然連國稅局都可以查的到未立案 機構資料。嚴格說來政府其實很清楚機構之存在，所以機構一成立國稅 局馬上派人前來點人頭扣稅。因為在未立案時有這樣機制，所以當民國 88 年政府依「老人福利法」在輔導機構立案階段，才有可能由內政部函 請國稅單位配合查察未立案機構查漏稅情事
「國稅局也會盯著你…國稅局怎麼盯?…不是，我 81 年 11 月接這一家喔！12 月他就來了喔…他就來看你的床，點人數啊！…他會告訴我說：『你明天到 國稅局來』…因為那時候的課稅他是說一半，不管你的成本夠不夠…」
(A6-1：10)
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要扣你其它你要不要。」(A8：3)
到了未立案後期，由於政府開始有規定可以外勞申請，當時機構未 立案無法利用機構名稱申請外勞，所以機構會利用家屬名義申請，但費 用由機機支付。此種行為違反「就業服務法」相關規定，所以勞政單位 會前來察查，而且警察會來查察抓人，甚至將違反規定者關進看守所兩 或三天。據受訪者表示，此階段幾乎所有機構負責人都有被關至看守所 經驗。
「還有外籍看護工，沒有立案就不准你申請外籍看護工，我們大家每一家做的 都是不合法的，就是你沒有立案，他沒有機構名稱讓你去申請，現在我們立 案了，就可以用公司的那個申請，對我們來講也比較好，以前用家屬，然後 政府就會抓，就是來抓這種。…那家屬申請進來就給我們用，那錢，外勞的 錢我們就出，可是政府就不准這樣，政府就說我們違反就業服務法，他覺得
「還有外籍看護工，沒有立案就不准你申請外籍看護工，我們大家每一家做的 都是不合法的，就是你沒有立案，他沒有機構名稱讓你去申請，現在我們立 案了，就可以用公司的那個申請，對我們來講也比較好，以前用家屬，然後 政府就會抓，就是來抓這種。…那家屬申請進來就給我們用，那錢，外勞的 錢我們就出，可是政府就不准這樣，政府就說我們違反就業服務法，他覺得