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第二章 文獻回顧
第 2.1 節 公帑節省價值之評估及風險議題
在決定是否採行公私協力 (Public Private Partnerships, PPP) 之決策過程中，
以英國為首的各國政府通常使用「公帑節省價值」 (value for money, VfM) 評估。
黃明聖 (2014) 指出，英國政府會計部門對「公帑節省價值」定義為「在滿足使 用者既定需求下，全生命週期之成本與財貨勞務之品質的最適組合。」(the optimum combination of whole-of-life costs and quality of the good or service to meet the user’s requirement) 亦即專案可滿足使用者需求、納入全生命週期成本、且達 到成本與品質最適組合，始具有 VfM。簡而言之，專案目的在於提供相當程度的 服務品質，在達成服務項目和品質的要求下，若公私協力相較於由政府依傳統途 徑提供服務，具備較低之成本，則可說此一方案具備「公帑節省價值」。
評估 VfM 需要以公部門提供之服務作為比較基準，稱為「公部門比較基準」
(public sector comparator, PSC)。王明德等 (2008) 整理英國自 1995 年起，第一至 四版的 VfM 評估架構。在第二版架構的相關指引中將 PSC 定義為「當政府單位 為供應商，為滿足等同於以 PFI 模式採購時所訂定之成果規範，所需花費的假設 性風險調整成本。」(a hypothetical risk-adjusted costing, by the public sector as a supplier, to an output specification) 簡單來說，PSC 意為採傳統採購方式下，提供 與 PFI 相同服務所需之估計成本。PSC 的衡量影響了 VfM 評估之結果，亦將影 響方案的決定。
依據英國財政部提供之 PFI 量化評估試算表中，須納入衡量之項目為全生命 週期成本（包括期初資本支出、資產更新點之生命週期成本與營運成本）、交易 成本及第三方收益。針對上述項目，分別列出 PSC 及 PFI 之金額，調整風險及 折現後，計算兩者淨現值 (net present value, NPV) 之差額即為 VfM。
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PFI 的效益之一，在於透過民間興建及提供服務，政府就其績效給予對價給 付之方式，將相關風險移轉予民間部門承擔。為衡量此一風險移轉的效益，在計 算 PSC 時需將可透過 PFI 移轉予民間之風險納入計算。實務經驗指出 VfM 評估 對風險非常的敏感，量化風險的方式及其估計值，在決定是否採行 PFI 之決策過 程中扮演相當關鍵的角色。
Sawyer (2005) 指出 PFI 的風險移轉機制衍生出重要議題如下：
風險訂價：許多案例中風險成本近於 PSC 與 PFI 之差距，代表風險衡量 成為決定採行方案之關鍵。然而對風險之辨識及衡量仍不夠標準化，且 機關時常未公布採用的方法。例如在超過 2/3 的醫院 PFI 中風險無法被 辨識。
風險是否有效移轉：風險移轉至私部門的方式之一為依契約給付，契約 廠商須承擔成本變動影響利潤的風險。但當「大到不能倒」 (too big to fall) 之情況出現時，風險仍未能確實移轉。
風險淨值是否改變：依據「大數法則」 (the law of large numbers)，公部 門可能因降低風險而獲益。但當專案分別訂價時，風險較混合時高。此 外，由於契約變更及調整之困難，在簽訂長期 PFI 契約下公部門可能承 擔失去彈性之潛在損失。
英國財政部曾提出判斷營運是否承擔風險的指標。其指出的風險項目包括：
需求風險、可達成性和績效風險、價格風險、殘餘價值風險、營運成本風險和設 計風險等。
Mott MacDonald (2002) 將專案之風險歸類為採購相關 (procurement related)、
專案特性 (project specific)、顧客特性 (client specific)、環境 (environmental)、及 外部風險 (external) 六大類，並指出最主要的風險成因在於不適當的成果規範 (inadequacy business case)。
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在公共工程領域，最常見的風險項目為建造風險 (construction risk) 及維運風 險 (maintenance risk)。Bain (2009) 指出，建造風險為 PFI 道路專案之關鍵風險。
平均而言，建造風險使 PSC 之建造成本增加 33%；維運風險使維運成本增加 10%。各方文獻對風險採用不同的估計方法，並將風險分類為不同之群組。常見 項 目 包 括 ： 預 測 外 之 地 質 條 件 (unforeseen ground conditions) 、 估 計 風 險 (estimating risks) 、 法 定 承 擔 者 (statutory undertakers) 、 期 程 或 延 遲 風 險 (schedule/delay risk)、抗爭者 (protestors) 及契約者訴求 (contractor claims) 等。
Blanc-Brude and Makovsek (2013) 定義建造風險 (construction risk) 為建造 成本之追加或減少，並將其分為外生 (exogenous) 及內生 (endogenous) 兩類。
研究中指出傳統採購存在代理人問題 (agency problem)：若高建設成本之風險非 由承作者負擔，將發生道德危機 (moral hazard)－缺乏誘因去控制成本；或是逆 選擇 (inverse selection)－選出的建造廠商非為最有效率之廠商。因而在缺乏適當 誘因機制下，廠商的私有資訊 (private information) 及行為將導致高採購成本。
第 2.2 節 風險的移轉及衡量
在 VfM 評估中，有數種調整風險之作法。分類整理後概述如下：
一、專家意見法
由專家依據其實務經驗與專業判斷，得出各項風險之期望損失（王明德等，
2008）。其優點在於較不需透過資料庫及研究成果建立參考基礎；常見之批評在 於較缺乏客觀性。
二、情境分析法
分析各項風險情境之期望損失與機率分配，計算考量風險後之成本。王明德 等 (2008) 曾以此方法搭配「專家意見法」針對淡水污水下水道系統 BOT 案等進
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duration)、專案期間 (project duration)、資本支出 (capital expenditure)、營運支出 (operating expenditure) 、 對 價 給 付 (unitary payments) 、 及 利 益 短 少 (benefits shortfall) 等 (Mott MacDonald, 2002)。評估模組中，須衡量樂觀偏誤之項目包括 全生命週期成本、交易成本及第三方收入。本文將著重於全生命週期成本之樂觀 偏誤部分。
5 H.M. Treasury (2011), Quantitative Assessment: User Guide, London.
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運用樂觀偏誤調整法，尚可進一步解析造成樂觀偏誤之各項要素，針對專案 中各要素之狀況調整估計值。其優點在於主辦單位操作上較「情境分析法」簡便；
缺點則在於需要累積龐大的歷史資料、經驗或研究成果，以建立資料庫或參考基 準供作評估的基礎。
四、臺灣目前可能採行之作法
王明德等 (2008) 對臺灣 VfM 評估制度之建置提出建議。風險調整部分基於 可行性之考量及制度演進之可能性，建議採行澳洲計算風險損失期望值的方法。
行政院組織改造後，促進民間參與公共建設業務移撥至財政部，由推動促參 司持續推動。黃崇哲等 (2014) 受財政部委託研訂 PFI 計畫相關作業指引。指引 之內容主要延用王明德等 (2008) 委託研究報告之方針，提出以下三步驟之作法 估算風險成本：
(一) 編製「政府採購模式」與「PFI 模式」之風險配置表：分別分析政府採購 模式與 PFI 模式下的風險配置。針對各風險項目發生時損失之承擔情形，將 政府與民間的角色分為主要承擔者、次要承擔者及無需承擔該項目風險，完 成「在政府採購 / PFI 模式下之風險配置表」。6
(二) 針對風險配置差異進行整體風險分攤：整合分析政府負擔的風險後完成
「政府採購 / PFI 模式下之政府承擔風險對照表」。依專家意見設定風 險承擔之比率，完成「政府承擔風險分析比例表」。
(三) 利用風險矩陣估算風險成本：配合各目的事業主管機關公告或主辦機關 依據經驗編製之「PFI 計畫風險矩陣表」，得出各風險項目之發生機率及
6 依據「民間參與公共建設可行性評估及先期規劃作業手冊」（徐肇章等，2001），BOT 計畫的風險包括 政策風險等 7 類。由於 VfM 評估時尚須考量特許廠商之風險，因而此指引新增「特許公司」之風險類 別，共分為 8 類。
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衝擊程度。將發生機率及衝擊程度及政府承擔風險比例填入「計畫政府 承擔之風險成本對照表」。
依據以上數據估算風險成本期望值，公式為：
風險成本 ＝ 基礎成本現值（分別採用「政府採購模式」與「PFI 模式」）
＊ 政府承擔風險比例 ＊ 風險發生機率 ＊ 衝擊程度
王明德等 (2008) 指出，世界各國在進行風險的量化衡量時，仍一定程度地 仰賴相關領域專家基於經驗與專業提供的建議。而相關資料庫越完備，量化風險 之可信度越高，作法上越可能漸趨精簡。
英國為 PFI 及 VfM 評估之先驅。基於堅實的歷史資料基礎，已將所有風險 對全生命週期成本淨現值造成之影響，濃縮為單一的「樂觀偏誤」值，使得主辦 單位的評估作業得以更簡化（王明德等，2008）。
短中期而言，相關評估仍須相當地仰賴專家經驗及判斷，因而臺灣目前預定 採行之作法或許為最為可行之選項。然而長期而言，仍須朝英國建立資料基礎、
採樂觀偏誤調整之作法發展。因此本文仍以英國樂觀偏誤之方法為主軸。
第 2.3 節 樂觀偏誤之計算
一、前樂觀偏誤與後樂觀偏誤
英國政府貿易辦公室 (Office of Government Commerce, OGC) 依專案進行中 策略綱 要計 畫書 (strategic outline case) 、綱要計畫 書 (outline business case, BC/OBC) 以及全計畫書 (full business case, FBC) 核定之關鍵時點，將專案流程 劃分為各階段（詳見圖 2-1）。
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圖 2-1 PFI 與傳統政府採購專案流程 資料來源：王明德等 (2008)，翻譯自 Mott MacDonald (2002)。
隨專案進行，各階段對樂觀偏誤之估計會有所不同。因此，理論上可將樂觀 偏誤劃分為以下兩種：
前樂觀偏誤 (OB Pre)：在規劃階段發生之樂觀偏誤。意即最終核定計畫 所訂成本超出原計畫的預估成本所產生之樂觀偏誤。在英國專案流程中，
即為 FBC 的預定成本與 OBC 的預估成本之差額。7
後樂觀偏誤 (OB Post)：在施作階段發生之樂觀偏誤。意即實際完工時投 入的成本超出最終核定計畫所訂成本產生之樂觀偏誤。在英國專案流程 中，即為實際完工成本與 FBC 的預定成本之差額。因 PFI 模式在完工 後由政府對特許廠商進行定額給付，政府無須承擔成本追加之風險（轉 由廠商承擔），通常假定 PFI 方案無後樂觀偏誤。
二、歐美各國對樂觀偏誤之研究
實務上，即便採用英國財政部提供的評估模組，評估 VfM 仍有賴主辦單位 依據經驗及判斷估計合理的樂觀偏誤值。為提升估計之客觀性，量化分析過往案 件以獲得具可靠性的樂觀偏誤參考值，成為一項重要工作。
7 在英國之專案流程中，FBC 與合約簽訂並非完全相同。但在運用於臺灣時，考量政府採購實務流程，
通常將前樂觀偏誤定義為預算核定至合約簽訂間發生之樂觀偏誤；後樂觀偏誤則為完工與合約簽訂間發 生之樂觀偏誤。
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(non-standard buildings projects)、標準土木工程 (standard civil engineering projects)、非標準土木工程 (non-standard civil engineering projects)、設備與開發 (equipment and development projects)、及委外服務 (outsourcing projects) 六大類專案，計算 出平均的樂觀偏誤，以及各風險項目對於造成樂觀偏誤的影響，成為估計樂觀偏
Blanc-Brude and Makovsek (2013) 以採用專案融資 (project finance)8 之專案
Blanc-Brude and Makovsek (2013) 以採用專案融資 (project finance)8 之專案