國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
45
第五章 臺灣建置樂觀偏誤評估架構之探討
由第三章的概述可得知英國評估 VfM 之操作方式。評估者在「PFI 量化評 估工作表」中輸入各項成本與收益之估計值，以及樂觀偏誤與各項調整值後，運 用模組估算出 VfM。其中樂觀偏誤之數值由主辦單位依據經驗及專案之特性，參 考 Mott MacDonald (2002) 研究提出之基準值進行估計。因此，統計各類案件之 資訊以得出估計樂觀偏誤之參考數值，為客觀評估 VfM 之重要基礎。
經第四章機場捷運之案例分析及過往案例之研究，可知樂觀偏誤之估計確可 運用於臺灣相關案件。但亦發現，在建置 VfM 及樂觀偏誤之評估架構前，尚缺 乏如 Mott MacDonald (2002) 般整理過往案件、統計出估計數值之基礎研究，以 供作評估之參據。
因此，本章試圖探討臺灣建立樂觀偏誤評估參考值的研究方法，期提供後續 研究發展之方向。
第 5.1 節 臺灣運用 Mott MacDonald 估計方法之探討
為協助評估單位估算樂觀偏誤，Mott MacDonald (2002) 之研究針對各類型專 案，提供統計過往案件得出的參考值，並透過訪談及問卷歸納出可能造成樂觀偏 誤之風險領域及其影響程度。統計樂觀偏誤相關數值需要充分的樣本資訊及合適 的研究方法。本節分就各方面探討臺灣運用 Mott MacDonald (2002) 之樂觀偏誤 估計方法的妥適性。
一、樣本與資料取得
Mott MacDonald (2002) 研究之樣本來源為財政部提供的 60 件專案，以及額 外辨識之 20 件專案。就案件數來看，並非相當大量之取樣。臺灣若欲選取案件 進行研究分析以獲得估計值，就樣本量而言並無障礙。
‧
然而，Mott MacDonald (2002) 研究分析之樂觀偏誤項目包括工期、資本支出、
對價給付、營運支出及利益短少等。就其所需資料之詳盡程度而言，臺灣現行公
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
47
可能存在極大差異。若單位之相關檔案保存或整理歸檔狀況不佳，則在處理資料 時可能須付出更多額外的成本。
另案件結算之相關資料，主要來源係為承包廠商編製之表件。相關數據之產 製須符合採購法相關規定，應忠實呈現施作時之成本實況。然而工項繁多，雖有 主驗、協驗與監驗人員依法進行驗收，但不可能針對所有項目進行查證。如此一 來，相關資料之可靠性只得仰賴相關從業人員的誠信與監督機制的有效運作。蒐 集資料進行研究時，尚須擇選案例，並運用人工判斷篩選資訊之合理性，以避免 發生重大誤差。
二、樂觀偏誤的認定
由林偉鉉 (2008) 參考英國樂觀偏誤之評估方法，以公路工程為例計算出工 程成本及工期之樂觀偏誤調整基準之經驗，可知在臺灣之國情下，「前樂觀偏誤」
一般而言均為負值；若以「後樂觀偏誤」計算，方可能得出較具意義之數值。臺 灣發生的樂觀偏誤主要為決標後於專案進行期間所產生之後樂觀偏誤；前樂觀偏 誤之計算較不具實質意義。
在現行《政府採購法》及其子法之規範下，除少數情形外，結算金額不得超 過合約金額。因此成本之追加必須經過契約變更之程序。衡量實際案例之樂觀偏 誤，不應以變更後之契約金額為基準，而應以最初首次決標訂約之金額，與最終 結算金額比較差額。若考量更深入分析，則應取得每一專案自公告、決標，過程 中各次變更與議價，以至最終結算之金額。更進一步，甚至應取得後續維護等全 生命週期之資訊。有鑑於此，完整案例資料之取得仍需透過主辦單位蒐整及調閱 專案全生命週期間之完整資料。
延遲完成之樂觀偏誤方面，實務上我國政府採購案件中，工程類型時有發生 展延工期之情事。工期展延的成因包括可歸責及不可歸責於廠商之因素。若為不
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
48
可抗力因素，則允許不計入工期；若可歸責且超出契約規定，更需加計逾期違約 金。因此詳盡的紀錄尚需包括停工與計入工期之天數等資訊以供判讀。
三、風險因素分析
Mott MacDonald (2002) 之研究中，一重要部分在於以訪談方式得出各風險領 域對產生樂觀偏誤之貢獻百分比。此一比例有助於在評估樂觀偏誤時，得考量專 案具體狀況存在的風險成因及因應措施，對樂觀偏誤之估計值作出調整。
Mott MacDonald (2002) 提出之進一步估計方法，可透過對樂觀偏誤成因及因 應措施的分析，更細緻的調整估計金額，有助於提升估計的準確性。上述調整方 式中最關鍵的數值為各風險領域對產生樂觀偏誤之貢獻百分比。然而，此一數值 之定義及統計，雖符合工程界實務經驗之直觀，但仍具有相當程度的主觀判斷空 間。
首先，Mott MacDonald (2002) 分類之風險領域（詳表 3-4），為求通用於各 類型計畫，主要係根據專案具備之某些「特性」推論其風險。例如過於複雜的設 計、承包廠商能力不足或位址因素等。如何界定專案之設計是否複雜、判斷承包 廠商能力足夠與否或位址因素是否造成樂觀偏誤，皆缺乏可客觀認定之標準。故 此分類已存在相當大的主觀判斷空間。
其次，貢獻百分比數據之取得係透過訪談方式，由專案承辦人員主觀認定在 個別專案可能存在的各項風險中，各項目對於產生樂觀偏誤之貢獻百分比。亦即 一旦發生樂觀偏誤，各項成因之重要性比重。例如上述案例中，Mott MacDonald (2002) 統計非標準建築案件發生之樂觀偏誤，5% 為合約廠商能力不足所致，而 23% 則為計劃不適當所造成。簡而言之，研究資料之取得，本質上近似於一一洽 詢受訪者「在此專案中，本項因素是否為造成樂觀偏誤之成因？重要性占多少比 例？」其後再將各專案獲得之百分比平均得出參考數值。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
49
此一資料之有效性，在於各受訪者擁有充足資料，可明確辨識出各風險因素 對於樂觀偏誤發生之重要性百分比；並且具備能力與意願，可判斷出各成因所佔 之比例。實務上，判斷出貢獻百分比所需之資料尚須相當詳細或具備特定性。例 如因廠商能力不足、考量不周，造成計畫須追加特定金額之支出，則此支出之金 額佔總經費的百分比，或可作為此一項目造成樂觀偏誤之貢獻百分比。由於對資 料明確性及特定性要求甚高，以充分資料佐證此一比例具相當之困難性。此外，
判斷各項風險因素影響樂觀偏誤發生的百分比為相當抽象之判斷。同一受訪者不 同時間憑其記憶或印象提出之比例即可能不同；不同受訪者對同一案件樂觀偏誤 成因之判斷，更可能發生極大歧異。綜上，此一比例之提出存在太多主觀判斷空 間，恐嚴重影響其精確度及可靠性。
考量臺灣現況，各案件完整歷程資料之保存有賴承辦人之整理及歸檔，極可 能無法自留存資料中獲取足以判斷風險項目貢獻百分比的資訊。又若以問卷或訪 談方式洽詢，承辦人不見得具備足以判斷的鮮明印象或記憶。另由前章機場捷運 案件之經驗，可發現雖可舉出實際造成延遲完工或追加預算的成因；但由此因素 如何歸納出屬於何風險項目，以及貢獻比例為何，實有判斷上之困難。在此情形 下貢獻百分比之資料主觀成分極高，較難獲致客觀可信的結論。
又 Mott MacDonald (2002) 研究中風險領域貢獻百分比一節，係僅以「實際 發生樂觀偏誤」之案件為樣本。樂觀偏誤為負值的專案則認定為無專案風險領域 之影響，因而未納入計算中。此一作法可能發生「樣本選擇偏誤」 (sample selection bias)，由於樣本僅包含具某特性者，使得統計值發生偏差。實務上我國政府採購 案件存在相當比例之預算金額高估，決標金額更小於預算金額。雖然可能透過變 更設計，使總經費追加超出原決標金額；但仍有多數案件，在行政機關控管機制 下能夠於原決標金額內完成。因而臺灣樂觀偏誤為負值之案件數恐較英國比例為 高，樣本選擇偏誤造成之影響可能更高出許多。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
50
第 5.2 節 臺灣樂觀偏誤研究方法之探討
依據第四章之機場捷運案例分析，樂觀偏誤之運用可作為我國政府各項專案 評估 VfM 之要項。欲推行 VfM 評估及 PFI，建立具參考價值之樂觀偏誤估計模 式及調整參考值尤其重要。
由前一節之探討，可發現臺灣若想參考英國估計樂觀偏誤之方式，首要即需 建置樂觀偏誤調整參考值。由於國情差異及現況，臺灣樂觀偏誤之估算應以「後 樂觀偏誤」為主。考量所需樣本數量及資料來源，在臺灣透過向各機關蒐集案例 再進行研究分析具可行性。Mott MacDonald (2002) 統計過往案件得出樂觀偏誤調 整參考值之方法，亦可供臺灣參採。
然而，Mott MacDonald (2002) 方法運用上最大之困難，在於風險領域對樂觀 偏誤貢獻百分比資料之估算。以訪談或問卷方式蒐集風險領域貢獻百分比資料之 方法，具有難以取得充分資料及判斷過於主觀等問題。本節將試圖提出較具體客 觀的估計方法。
一、臺灣公共工程成本架構概況
英國政府將政府採購或公私協力之專案分為標準建築、非標準建築、標準公 共工程、非標準公共工程、設備與開發及委外服務六大類；臺灣一般而言係依據
《政府採購法》規定，將專案分為工程、財務及勞務三大類。由於工程案件金額 最大且衡量較為具體，對工程領域的研究及基礎資料之建置最為豐富，本文將由 工程案件切入進行後續探討。
工程會為使各機關於編列工程經費時有所依循，得以合理估列工程成本，於 民國 82 年編撰《公共建設工程經費估算編列手冊》13。手冊按照各類公共工程特
工程會為使各機關於編列工程經費時有所依循，得以合理估列工程成本，於 民國 82 年編撰《公共建設工程經費估算編列手冊》13。手冊按照各類公共工程特