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第六章 結論與建議
英國政府為推動民間參與公共服務，提出 VfM 評估，以衡量採取公私協力 之專案是否較政府自辦更能節省公帑、更具效率及效益。時至今日，VfM 已成 為世界各國在公私協力之決策上重要的評估工具。為能客觀合理評估 VfM，英國 政府及民間對評估模式之建立與研究投注相當多的關注，亦陸續建立了相關衡量 架構、研究成果及資料庫。這些努力有助於提升評估 VfM 的客觀性與合理性，
並得以持續進行檢討與精進。
在許多公共工程或服務的經驗中，政府自辦之案件因延遲完成、追加經費或 利益短少而遭人詬病。相對而言，若採取適當機制，則可透過公私協力將上述風 險移轉予民間。因此，如何衡量由公部門移轉至私部門的風險，成為評估 VfM 的 關鍵課題之一。
英國的評估模式以樂觀偏誤作為量化風險之基準。估算樂觀偏誤所需之研究 成果及參考基準之建立，在 VfM 評估架構中扮演相當重要的角色。為此，英國 政府早已於 2002 年委託 Mott MacDonald 對過往的專案進行研究，得出樂觀偏 誤之調整基準值，作為評估過程中重要參據。
臺灣在公私協力的發展上，已落後先進國家甚多。相關領域的研究仍少，政 府亦尚未完整建立相關評估之指引及架構。有鑒於此，本文由英國的評估模式出 發，考量臺灣現況，試圖對評估作法提出建議。本章將依研究結果提出結論及建 議如下。
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第 6.1 節 結論
經各章節之分析及探討，本文結論如下：
一、VfM 評估架構及樂觀偏誤之角色
VfM 用以衡量公私協力是否較政府自辦具備較低之成本。英國的 VfM 評估 架構中，評估方式包括「定性評估」及「定量評估」。定量評估部分，VfM 即為 公私協力及政府自辦之各項成本與利益，調整風險後淨現值之差額。
經分類並比較 VfM 評估中調整風險之幾種常見方法，包括「專家意見法」、
「情境分析法」、「樂觀偏誤調整法」及臺灣目前可能採用之方法。其中「樂觀偏 誤調整法」為英國政府所採用的方法，亦即 Mott MacDonald (2002) 研究所提出 之方法。臺灣目前可能採用之方法為參考澳洲計算風險損失期望值的方法。衡量 國情及現況，短期而言的確具有可行性；但本文仍主張長期而言，仍須朝英國建 立資料基礎、採樂觀偏誤調整之作法發展。
英國政府採用樂觀偏誤衡量風險，以樂觀偏誤百分比表示可能增加成本、減 損利益或延遲完工之期望值。進行「定量評估」時，評估者使用樂觀偏誤來估算 可能延長之工期，並量化可能追加之成本或減損之利益。將專案之各項成本與利 益加計樂觀偏誤後，則可獲得調整風險後之數值。由於將風險由公部門移轉至私 部門為 PFI/PPP 重大效益之一，量化風險之調整值往往決定了方案是否具有 VfM。
英國政府對樂觀偏誤的估計，主要依據 Mott MacDonald (2002) 之研究所提 出的參考基準，再依專案實況及經驗判斷作出調整。此外，該研究亦針對造成樂 觀偏誤的成因，以「風險領域」加以分類，透過訪查得到各風險領域對於造成樂 觀偏誤之貢獻百分比。
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實際估計時，以整體案件的樂觀偏誤參考值為基礎，參酌個別狀況加以調整。
評估者可針對各風險領域進行管理以抑減風險，並計算出抑減後的樂觀偏誤。其 優點在於可明確得出風險管理對樂觀偏誤估計值的影響；缺點則在於風險領域之 分類與判斷過於主觀，且透過訪談得出之貢獻百分比數值較不具可靠性。
儘管如此，Mott MacDonald (2002) 之研究方法及建立的調整基準亦為臺灣在 此領域發展重要之參考。
二、臺灣估算樂觀偏誤之建議方法
本文第四章以機場捷運為例，計算其樂觀偏誤。機場捷運計畫原採 BOT 方 式進行，但因履約爭議而中止計畫，改由政府自辦，循傳統採購方式辦理。計算 結果指出機場捷運計畫已發生追加預算之樂觀偏誤達 21.68%；兩區段工程延遲 完工之樂觀偏誤分別達 183.33% 及 53.97%。亦即經費較原先計畫金額超出 21.68%；施工期間較原先估計分別多出 183.33% 及 53.97%。依據本章樂觀偏誤 之計算，可指出若成功運用公私協力，可能減少 21.68% 之追加經費，並減少 183.33% 及 53.97% 之工期。
第 4.3 節嘗試以 Mott MacDonald (2002) 之風險領域分類方式，分析機場捷 運發生樂觀偏誤的成因。發現使上述計畫產生樂觀偏誤的成因難以依 Mott MacDonald (2002) 之方法進行分類與分析。
第 5.1 節探討 Mott MacDonald (2002) 估計方法在臺灣運用之相關議題。由 於政府採購及預算執行之規範，實務上多無「前樂觀偏誤」，應著重於衡量「後 樂觀偏誤」。本節亦評析 Mott MacDonald (2002) 對樂觀偏誤成因之解析方法。該 研究係以「概念性」及「判斷性」之項目進行風險領域分類，透過訪談得出各風 險領域對產生樂觀偏誤之貢獻百分比。本文認為其分類與判斷過於主觀，亦可能 發生樣本選擇偏誤。
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第 5.2 節概述「公共工程成本架構」概況，指出臺灣在公共工程領域，已由 工程會制定成本結構之相關規範，提供較具一致性與共通性的成本結構分類。因 此本文建議採以下步驟，進行樂觀偏誤之統計與分析：
(一) 向主辦單位蒐集各案件之計畫與結算金額及相關資訊。
(二) 採用「工作項目」為分析樂觀偏誤之基準。
(三) 比較各案計畫與結算金額，計算出各工作項目之樂觀偏誤值。
(四) 以「金額比例」計算各項目對案件整體樂觀偏誤之貢獻百分比。
(五) 進 一 步 尚 可 深 入 探 究 各 項 目 發 生 樂 觀 偏 誤 的 成 因 ， 得 出 依 Mott MacDonald (2002) 風險領域方式分類之貢獻百分比。
(六) 將案件分類進行統計，得出各類型專案中，各工作項目之樂觀偏誤及其 貢獻百分比之調整參考值。
第 6.2 節 建議
經以上討論，本文針對臺灣運用樂觀偏誤之分析研究，建議以「工作項目」
為基準，採「金額比例」計算貢獻百分比。透過蒐集及統計實際案件資料，得出 各類型案件中，各工作項目之樂觀偏誤及其貢獻百分比之調整參考值。以「工作 項目」為基準進行分類，項目較為客觀，且由於「公共工程成本架構」之規範具 可比較之一致性；採「金額比例」計算貢獻百分比除較客觀外更具可靠性。
最後本文建議，循本文提出之研究架構，採用以下作法：
(一) 短期作法：短期而言，考量相關資料庫及研究成果尚且不足，仍須仰賴 專家意見量化風險。目前財政部委託研究中提出計算風險損失期望值之 方法，實務上具可行性。
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(二) 中期作法：5 年之內，仍可透過抽樣方式，擇取具代表性之案件。由主 辦單位提供相關資料後進行統計與分析，逐步建置得出估算樂觀偏誤所 需的參考基準值。
(三) 長期作法：可由財政部朝建立資料庫之方向努力。透過資訊系統要求主 辦單位填報各類型案件之計畫及結算資訊，並計算各「工作項目」之樂 觀偏誤及貢獻百分比，建置更可靠的參考基準值。
採本文提出的研究方法建置樂觀偏誤之參考基準，可作為臺灣建立 VfM 評 估架構的基礎。提升評估之客觀性與可靠性，有助於公私協力之推動。
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