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第三章 英國樂觀偏誤之估算模式
為推動民間融資創建，英國政府自 1992 年起即持續頒布並修訂相關規範及 指引。其估算模式與時俱進，持續進行檢討與修改，迄 2006 年止已更新至第四 版（王明德等，2008）。現行針對 VfM 及樂觀偏誤最主要的指引包括《公帑節省 價值評估指引》 (Value for Money Assessment Guidance)、《定量評估使用者指引》
(Quantitative Assessment: User Guide) 及 《 綠 皮 書 補 充 指 引 ： 樂 觀 偏 誤 》 (Supplementary Green Book Guidance- Optimism Bias)。本章整理現行相關指引，
以初步了解英國樂觀偏誤之估算模式。
第 3.1 節 公帑節省價值評估流程及樂觀偏誤之使用
一、《公帑節省價值評估指引》
《公帑節省價值評估指引》指出，VfM 之評估流程區分為：期前評估 (ex-ante)、第一階段計畫可行性評估 (programme level assessment)、第二階段先期 規劃評估 (project level assessment) 及第三階段採購評估 (procurement level assessment)。各階段之評估均包含定性 (qualitative) 及定量 (quantitative) 評估，
黃明聖 (2014) 整理該指引，並分述定性及定量評估如下：
A. 定性評估
在 專 案 各 評 估 階 段 須 進 行 定 性 評 估 ， 以 評 估 計 畫 是 否 具 備 可 行 性 (viability)、有利性 (desirability) 及可達成性 (achievability)。各階段定性評 估之要點詳見表 3-1。10
10 財政部委託研究之報告中，王明德等 (2008) 及黃崇哲等 (2014) 對定性評估均建議參酌英國之方式，
評估「可行性」、「有利性」及「可達成性」，並設計檢核表。可視為臺灣目前推動之方針。
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(programme level objectives and uotputs)
(2) 軟性服務 (soft services) (3) 營運彈性 (operational
flexibility)
(4) 公平、效率及課責性 (equity, efficiency and accountability) (5) 整體可行性 (overall duration and residual value) (4) 誘因與監督 (incentives and
(project level assessment) Journal of European
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abuse or failure)
(2) 採購議題 (procurement issues)
(3) 整體 (overall)
2. 效率採購過程 (efficient procurement process) (1) 效率採購 (efficient 運成本、融資成本、交易成本 (transaction cost)等。
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2. 公部門自留風險：由於天災、地變、人禍不可抗力等情事，公部門 不可能將風險全部移轉給民間，因此有自留風險 (retained risk)。
3. 可移轉給私部門之風險：即為樂觀偏誤。在最完美、最樂觀的情況 下，由政府採購自建自營，可在預算額度內如期、如質完工，並如 預估運量營運。但實際上往往發生延遲完工 (time overrun)、追加成 本 (cost overrun)、變更設計、增加租稅負擔等風險情境。雖然透過 PFI 可將此風險移轉給民間廠商，但估算 PSC 時係假設由政府自行 辦理傳統採購或提供服務，此項風險仍由政府承擔。因此，應將此 項風險造成之成本加計於 PSC 中。
式 (2) 中，PFI 負擔之服務成本，即為「取得服務之對價」，亦即「定 額給付」 (unitary charge)。該項目除包含了民間利潤 (premium) 外，與公部 門成本之項目大致相同。
二、《定量評估使用者指引》
為協助主辦機關進行定量評估，財政部以 EXCEL 工作表格式製作了「PFI 量 化評估工作表」(PFI Quantitative Evaluation Spreadsheet)，並發布使用指引，協助 採購機關針對傳統採購與 PFI 模式進行分析比較。工作表主要輸入欄位如下：
(一) 一般輸入欄位 (general input cells) ，細項包括：
1. 時程 (Timings)：契約期間，限制區間於 6 至 40 年。
2. 資本支出調整 (CapEx Escalator)：建設期間資本支出之物價指數調整。
3. 營運支出調整 (CapEx Escalator)：營運成本之物價指數調整。包括雇用 成本依薪資調整，及非雇用成本依 GDP 平減指數 (GDP deflator) 調整。
4. 定額給付調整 (Unitary Charge Escalator)：定額給付金額之調整。依零 售物價指數 (Retail Price Index, RPI) 調整。
5. 名目折現率(Nominal Discount Rate)：在工作表中強制以 6.09% 調整。
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(二) 成本 (costs) ，細項包括：
1. 初始資本支出 (Initial CapEx)：最初投入之資本取得或建造支出。
2. 前樂觀偏誤 (OB Pre)：自 OBC 階段至契約簽訂間發生的樂觀偏誤。工 作表預設傳統採購方案與 PFI 方案具備相同的前樂觀偏誤。
3. 後樂觀偏誤 (OB Post)：契約簽訂後發生的樂觀偏誤。僅適用於傳統採 購。工作表中預設 PFI 方案的後樂觀偏誤為 0。
4. 資產更新點之生命週期成本 (Life cycle costs)：投資後為維護資產及達 成專案目標所需投入之維持成本。在 PFI 方案中預設為每年支付之成本 (annual cost)。
5. 營運成本 (OpEx)：營運及提供服務所需投入之成本。包含僱用及非雇 用成本。
6. 交易成本 (Transaction costs)：達成合約協議所需之成本。在 PFI 方案中 設定最低值為₤750,000，反映 PFI 達成協議需較高之成本。
(三) 其他因子 (other factors) ，細項包括：
1. 第三方所得 (Third Party Income)：採購所產生任何可能減少對價給付之 現金流。
2. 彈性 (Flexibility)：可能發生規模改變之年度、機率因子、改變程度及 溢價彈性因子 (Premium flexibility factor)。溢價彈性因子係指 PFI 方案 因變更合約所產生之額外溢價。
3. 間接 VfM 因子 (Indirect VfM Factors)：綠皮書 (Green Book) 要求須估 計政府投資產生之成本與利益，並貨幣化其可能的或有利益。
4. 租稅 (Tax)：PFI 方案下增加之租收。
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(四) PFI 融資 (PFI funding) ，細項如下：
1. 槓桿比率 (Gearing)：整體融資之負債比。
2. 優先債 (Senior Debt) 相關變數：工作表假設 PFI 以優先債進行融資，
故須將相關參數及其影響納入調整。
3. 資本投入比率 (Percentage Capital Contribution)：部分主辦機關可能投資 專案基金，並藉此減少對價給付。
輸入相關參數後，工作表可協助計算出權益內涵報酬率 (equity IRR) 及專案 內涵報酬率 (project IRR)，並依擇定之稅前目標內涵報酬率 (pretax target IRR) 計算出 VfM。此外亦可針對各項成本進行敏感度分析，找出無異點 (indifference point)，最後得出 VfM 評估之結論。
監督部門應協助主辦機關針對無異點建立標竿容忍度 (benchmark tolerance)，
據以衡量 VfM 評估之結論否容易推翻 (easily breached)，並視需要進行進一步的 分析。
三、《綠皮書補充指引：樂觀偏誤》
對於樂觀偏誤之調整，英國財政部發布《綠皮書補充指引：樂觀偏誤》，提 供使用單位調整樂觀偏誤之流程及參考依據。樂觀偏誤值之估算得以過去專案或 相同專案之資料為基礎，並依據專案之個別特性進行調整。為獲得更特定之證據 基礎，亦鼓勵機關蒐集資料以改進未來之估計。指引根據 Mott MacDonald (2002) 之研究結果，對工期 (work duration) 與資本支出 (capital expenditure) 之樂觀偏 誤，提供建議的調整參考值（詳見表 3-2）。
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資料來源：H.M. Treasury (2013), Supplementary Green Book Guidance- Optimism Bias, London: H.M. Treasury。
上表數據中上界為傳統採購專案在 OBC 階段的歷史平均樂觀偏誤，供評估 者作為估計樂觀偏誤時之合理標桿值 (reasonable benchmark)；下界則為透過風險 管理可達成之最低值。指引中要求樂觀偏誤之調整應依以下步驟進行：
(一) 決定專案類型：依據專案的主要特性 (dominant characteristics) 決定其 類型屬於標準建築物 (standard building)、非標準建築物 (non-standard building)、標準土木工程 (standard civil engineering)、非標準土木工程 (non-standard civil engineering)、設備及開發 (equipment and development) 或委外服務 (outsourcing projects)。
(二) 由上界開始進行評估：由上表中選擇適當的上界值作為計算之起始值。
(三) 考慮造成樂觀偏誤之因子是否可降低：針對造成樂觀偏誤之各項貢獻因 子 (contributory factors)，評估其風險是否得以抑減 (mitigation) 並估計 其抑減因子 (mitigation factor) ，再依各貢獻因子所佔比例調整樂觀偏
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誤值。抑減因子數值界於 0 至 1 之間，0 代表無法抑減，1 代表完全抑 減，期間則為部分抑減。指引中依據 Mott MacDonald (2002) 之研究將 樂觀偏誤之貢獻因子分為採購 (procurement)、專案特殊因素 (project specific) 、顧客特殊因素 (client specific)、環境 (environment) 及外部 影響 (external influences) 五大類，各大類型再細分為共 21 項，針對各 項貢獻因子佔各類型專案樂觀偏誤之貢獻百分比，提供調整所需之估計 值（詳附錄一）。在抑減所需之成本少於管理殘餘風險之成本的假設下，
最理想之樂觀偏誤應抑減至下界。
(四) 帶入樂觀偏誤因子：資本支出之淨現值計算應乘上樂觀偏誤因子。
(五) 複核樂觀偏誤之調整：貢獻因子之抑減應有明確證據支持，並分別辨識。
複核之過程包含於閘門管制機制中。
針對依上述步驟進行之調整及評估的不確定性，應進行敏感度分析，評估不 同估計之影響，並指出轉換值 (switching values)-可能改變決策之數值，以及潛在 結果之範圍。一般而言，評估階段估計之樂觀偏誤較低的專案，得繼續推動；反 之則應暫緩推動，要求進一步研究及進行成本與風險管理。
另須注意由於缺乏所需之資料，除委外服務類型外，Mott MacDonald (2002) 之研究對營運支出之樂觀偏誤無法提供合理的上界及下界估計值。
第 3.2 節 Mott MacDonald 對樂觀偏誤之估計
為修訂綠皮書，英國財政部於 2002 年委託 Mott MacDonald 對過去 20 年之 重大公共採購進行研究。該研究橫跨專案的全生命週期，比較 50 件專案之計畫 與實際績效。
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樂觀偏誤為專案低估成本及期間、高估利潤之傾向。Mott MacDonald (2002) 指出可能發生樂觀偏誤之項目包括：施工期間 (works duration)、專案期間 (project duration)、 資本支出 (capital expenditure)、營運支出 (operating expenditure)、對 價給付 (unitary payments)、及利益短少 (benefits shortfall) 等。其主要研究方法 與結論摘要如下。
一、取樣：
樣本來源為財政部提供的 60 件專案，以及 Mott MacDonald 額外辨識之 20 件專案。選案標準為自過去 20 年中選取傳統採購及 PFI 之代表性案例（以 2001 年價格衡量之價值超過 ₤40,000,000 之案例。）最終依取得資訊之完整性擇取 50 件專案最為樣本。
為衡量各類型專案之平均樂觀偏誤，該研究將專案分為 6 大類型：
(一) 標準建築物 (standard building)：專案包含建築物建造但不需特殊設計考 量者，即大部分的住宅專案。
(二) 非標準建築物 (non-standard building)：專案包含建築物建造，但需針對 空 間 限 制 (space constraint) 、 複 雜 位 址 特 性 (complicated site characteristics)、特殊創新建物 (specialist innovative buildings) 或非尋常 產出規格 (unusual output specification) 等進行特殊設計考量者，即特殊 創新之建物。
(三) 標準土木工程 (standard civil engineering)：專案包括非建築物之設施建 造但不需特殊設計考量者，即大部分新闢道路及部分附屬設施。
(四) 非標準土木工程(non-standard civil engineering)：專案包括非建築物之設 施建造，但需針對空間限制或非尋常產出規格等進行特殊設計考量者，
即創新之鐵路、道路、設施、翻修及擴建等。
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(五) 設備及開發 (equipment and development) ：專案包括設備提供或軟體與 系統之開發，即生產設備或資通訊技術 (information and communication technology, ICT) 開發專案等。
(六) 委外服務 (outsourcing projects)：專案包括提供軟硬體設施管理之服務，
即資通訊技術服務、設施管理或維護等。
二、資料蒐集
研究採行以下三步驟之方法：
(一) 複核完整專案 (review of completed projects)：全面衡量專案各階段之樂 觀偏誤，包括施工期間、專案期間、資本支出、營運支出、對價給付及 利益短少等。此外，亦針對導致樂觀偏誤之專案風險領域辨識其貢獻百 分比 (contribution) ，亦即對發生樂觀偏誤之影響程度 (impacts)。
(二) 趨勢與改善 (trends and improvements)：依據採購與專案管理之改變趨 勢，調整研究結果後提出最佳實務指引 (best practice guidelines) 。 (三) 當今實務影響趨勢 (current practice affecting trends)：提出各類型專案最
可能之樂觀偏誤上界及下界，亦指出須加以抑減以避免產生高度樂觀偏 誤之關鍵風險領域。
研究單位設計專案摘要資訊表格 (project summary information form) 以記錄 質化及量化資料（詳附錄二）。質化資料要求提供專案背景資訊及影響專案之風 險領域。分析樂觀偏誤所需之關鍵量化資料包括：
營運計畫 (business case, BC) 日期及合約 (contract award, CA)日期。
營運計畫及合約中的施工起始日。
實際施工起始日。
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營運計畫及合約中規劃的資本支出。
實際資本支出。
營運計畫及合約中規劃的營運支出。
實際營運支出
營運計畫及合約中規劃的對價給付
實際對價給付
利益短少（以 BC 中計畫利益之百分比表示）。
利益短少（以 BC 中計畫利益之百分比表示）。