第四章 1919 年第一次《臺灣教育令》之分析
第二節 日本教育政策之決策機制
一、決策主體
從參與者的性質來分析，現今參與公共政策互動的主體，大致上可以分為菁 英、團體及一般公民之三種。但，這個時期參與殖民地臺灣教育政策過程的成員 是，樞密院、內閣（內閣法制局）與臺灣總督府之三者。從現有的制定過程研究 來說，戰前日本的公共政策藉由菁英參與制定，而表面上幾乎接近菁英理論（elite theory）。關於公共政策制定模式中的菁英理論，戴伊（T. Dye）與傑格勒（H. Zeigler）
在《民主政治的諷刺》（The Irony of Democracy）中提出其模式的基本特徵。在制 定過程中有，少數的菁英在制定政策大眾不影響到其過程；操控職位；控制財富、
資訊與專業知識；菁英之間雖有競爭，但並不會挑戰基本的價值觀；沉默的大眾 很少能直接影響菁英，等特徵。110戰前日本的政治模式中，未形成明確的團體及一 般公民這兩者的角色，在《臺灣教育令》決策過程上並沒有任何影響力，於是形 成由上而下之決策機制。雖然有一些特徵符合，但本人認為戰前日本律令的政治 過程，並不適宜直接套用當代政治學的菁英理論來檢討其運作。尤其，《臺灣教 育令》制定時的日本國內，是政治體制正在變化的時候，「治理」的概念就與今 天完全不同。
「大正民主」，是指 1912 年至 1926 年，追求民主主義和自由主義的一連串政 治運動展開的時期和其思潮。在這期間的日本，主要關於 Democracy 一字有「民 本主義」和「民主主義」這兩種類型討論，1916 年 1 月，東京帝國大學教授吉野 作造（1878~1933 年）在雜誌「中央公論」發表一篇論文〈憲政の本義を説いて其 有終の美を済すの途を論ず〉，根據他的主張，他認為 Democracy 有兩個譯語「民 本主義」和「民主主義」，前者民本主義是君主為人民的幸福統治的政治（「國
110 宋文，《公共政策――策論、實學》，頁 171。
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家活動之基本目標是政治上在人民），後者民主主義就是人民主權（「國家之主 權法理上在人民」）。111依據大正時代權威的井上哲次郎（1856~1944 年）之《國 家思想之矛盾》其中指出，君主跟民主是相反，而這兩者是矛盾的存在。原來民 主主義概念是尊重個人的人格觀點來基礎，君主也是個人、人民也是人，以人民 為本體、君主是應該帶領人民的存在。但是在日本的歷史上，一直適用君主主義 體制（天皇制），雖然有「天下為天下之天下」之想法（如果沒有臣民，天皇也 不能成為天皇，而臣民是國家的基礎），可是當時的想法是因為只有天皇能統治 國家、支配臣民，因此天皇應該是受到人間最受尊敬的、絕對性的存在。因此，
對於當時日本政治的基本立場來說，時代的風潮上，國家可以接受天皇為了人民 統治的民本主義（for people），可是接受不了民主主義思想（by people）。從第 一次世界大戰直到俄國革命，在歐洲各國展開關於民主主義論與和平主義論的熱 烈討論，日本國內也越來越積極討論民本主義或者民主主義之議論，然後開始追 求「民有民治民享」（「The government of the people, by the people, for the people」）
的政治體制，具體而言是普通選舉、代議制議論、護憲運動、學生運動等。1918 年由於生活困難跟對政府政策的不信任感為主要背景，在日本全國發生了要求生 存權的「米騒動」。之後藩閥專制政治的界限漸漸地顯露、成立政黨政治、實現 男子普通選舉制。但是在大正民主時期的 Democracy 論，並不是原來的民主主義，
而是天皇制之下的民主主義，因此日本真正的民主主義是戰敗後天皇改為象徵性 的存在後才實現的。所以這些時代中，在日本國內沒有像今天的民主主義，使得 政治過程中形成壟斷由上而下之機制。
二、決策者之目的與角色
從第三章的政治過程分析，樞密院、內閣（內閣法制局）與臺灣總督府等三 者都介入其政策過程。如下，本文將整理這三者之間的協議關係，並探索各決策 行動者在此政治過程中的目的及角色。
111 吉野作造「憲政の本義を説いて其有終の美を済すの途を論ず」、『中央公論』75(12)、1960 年 11 月、p.p243-256。
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（一）樞密院
採取總督政治的臺灣，實質上沒施行帝國憲法，且統治體制異於國內的內閣 制度。而被稱為「憲法之守護者」的樞密院如何介入殖民地臺灣？根據教育史學 者久保義三的研究，殖民地教育政策並非日本國內文部省的管轄，只有樞密院有 權力由總括性的立場判斷與考量日本本國與殖民地臺灣的教育政策。112
樞密院參與《臺灣教育令》之主要目的有四：第一是明文規定殖民地教育之 基本方針；第二是透過法條用語之修正試圖迴避對殖民地差別感的深化；第三是 推動天皇制下的「一視同仁」方針；第四、保持總督的威信。樞密院把臺灣之教 育視為日本教育之一環，在天皇制下，試圖整合日本國內教育和殖民地教育。由 於樞密院是天皇的諮詢機關，而其最重要的任務就是維護天皇制的國體。因此，
「一視同仁」方針之下，不允許殖民地各有各的教育制度，總督府與日本國內分 隔，擁有獨自學制的方針。並且，表面上不可使同為帝國臣民的臺灣人明顯感到 日本跟殖民地之間的差別，或殖民地臺灣和朝鮮之間彼此有差別。於是，樞密院 在《臺灣教育令》審議的過程當中，修正寺內內閣提出的政府草案的有關明顯抑 制教育的規定。加上，樞密院特別重視強化德性之附帶條件而均添加了關於「涵 養德性」之字眼。這顯示明治時代以後，日本以家父長性的家族制度為天皇制國 家的基礎，而在教育方面特別重視道德觀念。另外，由於在臺灣「總督」代理天 皇實行君主政治，因此在不重視被殖民者的民意的殖民地統治體制下，不可缺欠 保持總督的威信，而此時樞密院扮演擁護總督的角色。
有鑑於此，樞密院在殖民地教育政策過程中扮演日本國內和殖民地臺灣之間 利益協調，以及審核殖民地支配政策的角色。雖然樞密院並不是跟總督府當局直 接交涉決定政策，而是透過諮詢事項的審議參與殖民地教育政策之決策過程113，但 具有自主性和影響力，積極介入《臺灣教育令》的法令化。第三章的政策過程顯 示，臺灣總督府與內閣之間主張不一致時，透過樞密院的諮詢推動其政策。
112 久保義三『天皇制国家の教育政策 : その形成過程と樞密院』、p.2 ページ。由井正臣『樞密 院の研究』、p.142。
113 由井正臣『樞密院の研究』、p.p182-183。
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（二）內閣（內閣法制局）
戰前日本官僚體制下，法制局作為官僚支配體制中不可缺乏的「指揮塔」，
嚴格管理從各省提出來的草案與法律命令。在戰前日本，律令的發佈數量比法律 多出許多（請參見附錄 4），法制局是唯一在明治憲法上，許可審核該律令的機關，
而教育相關的法令案當然也是法制局審議的對象，但 1911 年 6 月之前，法制局的 官僚中，沒有經驗過文部省（相當於教育部）的教育專家官僚，因此法制局參事 官和臺灣總督府教育官僚之間對教育的看法一直沒有交集，交涉過程不斷陷入膠 著狀態。然而，法制局在《臺灣教育令》的政治過程中，依據寺內首相的意向，
發揮與總督府對立的非常強勢之角色。其過程，首先審議臺灣教育令總督府草案，
再立案政府案。
至於內閣與內閣法制局參與《臺灣教育令》之目的，是受到寺內內閣的意向，
基本上主張以朝鮮為基準，抑制殖民地教育之方針。根據福田健一之研究，臺灣 教育令起草時，中央政府並不在意日本本國與殖民地臺灣之間的教育差距，而最 在乎的是殖民地臺灣與朝鮮之間的平衡。114因此，開始規劃《臺灣教育令》時，內 閣總理大臣的寺內正毅在閣議決定、上奏的臺灣教育令政府草案中表現出，如公 學校修業年限縮小、廢止臺中中學校、高等普通教育為實業教育等明顯抑制教育 之態度。從這些脈絡之下檢討時，當然寺內內閣提出的草案內容本來不可超越《朝 鮮教育令》所規定的教育水準。可是由於存在獨立於政府之外的天皇幕僚機關─
─「樞密院」，加上時代之趨勢，而在最後之決策階段沒能力徹底推進政府案。
（三）臺灣總督府
雖臺灣總督根據三一法，掌握行政、立法與司法權之三權，具有相當大的自 由裁量權，但實際上在內閣與樞密院的壓力之下受到極大限制。尤其，《臺灣教 育令》制定過程中，其主導權完全掌握在中央政府，臺灣總督府在決策過程影響 力不大、並無法發揮領導力。從結果來說，唯一成效的是學務部長隈本繁吉針對 樞密院顧問進行的非正式的事前溝通之工作。
114 福田健一，《日本帝國與臺灣殖民地教育法制》，頁 106。
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自從 1895 年至 1919 年之間，殖民地臺灣的行政體制不斷地修改，此時期的制 度十分混亂。由於在稟議制度下，產生內閣對總督府的監督，又有律令主義和勅 令主義（第二章）之規定，因此，總督手上剩下的權限僅有「法案立案權」。雖 然臺灣地區是在總督府管轄之下，但政策的決定權不在於總督手中，而在總督與 內閣、樞密院之間的交涉形成具體政策。此時，在臺灣教育政策上，可看出「決 策主體」與「政策執行主體」之間展現乖離的狀態。
至於臺灣總督府的基本目的，大約有二：一、為了統治的穩定，利用臺灣人 的向學心、制定一定程度的教育水準；二、維持臺灣特有的舊制度。關於上述第 一項目，在本章第二節所說，臺灣總督府與臺灣仕紳之間「協助機制」之存在，
但由於兩者間的關係還是統治者與被統治者之關係，因此雖臺灣總督府在《臺灣
但由於兩者間的關係還是統治者與被統治者之關係，因此雖臺灣總督府在《臺灣