第二章 同化教育政策之背景與演變
第一節 「稟議」與決策制度
自 1895 年至 1919 年間，雖然臺灣總督府教育行政體系變動十分頻繁，但大致 上臺灣的教育主政機關皆隸屬於總督府民政局，然而在稟議制度之下，臺灣總督 府沒有直接向天皇提案之權利，必須透過向主務大臣提案，逐級上呈，由主務大 臣提出閣議請議書後，再由內閣總理大臣上奏天皇，最後由天皇同意發布。
《大日本帝國憲法》（「明治憲法」）在 1890 年施行，是在日本國內第一次 施行以近代憲法的法概念為基礎，基於近代君主立憲而制定的首部憲法。明治憲 法接受皇祖皇宗「天壤無窮之宏謨」的神意，根據以天皇繼承「國家統治大權」
的上諭，將天皇置於國家元首和統治權的總攬者地位。所謂「國體」，就是規定 天皇統治日本的基本體制。基本上，依據現代國家的原則，規定立法、司法、行 政的三權分立，且立法須通過帝國議會的同意。但是，當時的帝國議會並非立法 機關，而只是天皇立法的輔助機關。而且，天皇擁有被稱為「天皇大權」的廣泛 許可權。25例如根據獨立命令而制定法規的權力（第九條）不受議會制約而行使的 權力，在其他君主立憲制國家找不到類似的規定。有關「教育」的規定以獨立命 令發布，以下進一步探討有關於「教育」法規的政策過程。
一、教育法規的「敕令主義」
關於戰前日本教育政策的決策特徵，除了一些特例外，形式上皆採取以天皇 親自裁決制定政策的方式，並非以法律而是以敕令來發布，又稱作命令主義。而 殖民地的教育政策也與日本本國一樣沿襲「敕令主義」的基本原則，有關教育的 法規不須經由議會的同意。但值得注意的是，當時的「法律」與「命令」規定的
25 学制百年史編集委員会、「明治憲法と教育敕語」、
http://www.mext.go.jp/b_menu/hakusho/html/others/detail/1317610.html、文部科學省網站（2013/3/18 閱）。
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事項範圍及其性質與今天的有所不同。26
大日本帝國憲法之下，以「命令」規定的範圍非常廣泛，甚至命令可以制定 法規。相對的，法律規定的範圍受到限制，且立法權在天皇的手中，議會只能協 助法律案的審議。27
當時的命令從發布命令的主體分類大致可以分成如下：皇室命令、敕令、軍 令、閣令、省令、廳令、府縣令。這些命令再分類成如下五種：緊急命令、執行 命令、獨立命令、委任命令。其中，與教育特別有關連的命令就是「獨立命令」，
這也是大日本帝國憲法獨有的。該命令是為了保持公共的安全與秩序、以及增進 國民幸福而發布。其法律根據是大日本帝國憲法第九條之規定：
第九條 天皇為執行法律，或為保持公共之安寧秩序及增進臣民之幸 福，親發或使發必要之命令。但不得以命令變更法律。
明治憲法以「警察」與「教育」兩者為獨立命令之對象。雖然「獨立命令」
無法變更法律，但在法律沒有規定的部分，命令的效力等於法律。在教育方面，
明治憲法中日本政府已經認為國家秩序的維持及發展上不可缺少的就是「教育」，
因此有關教育的事項皆須由「獨立命令」發布。而將教育事項納入獨立命令的作 法，也可看出天皇官僚為了不使君主立憲後天皇權力削弱，因此將國家重要事項 皆須將由天皇的「獨立命令」發布。28在此時期對教育行政有實質影響的是元老、
重臣、樞密院及內閣，但這些部分並沒有規定在日本憲法中。29
（一）元老與重臣
「元老」與「重臣」皆提供天皇諮詢，但這兩者很少直接影響到教育行政，
僅在國內決定重要政策或基本政策方向時，發揮重大的影響力，所以也間接影響 到教育政策方針。本文檢討《臺灣教育令》的決策過程時，相關文獻中並無出現
26 平原春好「戦前日本の教育行政における命令主義について」『東京大学教育学部紀要』9（1967 年）、p.93。
27 平原春好「戦前日本の教育行政における命令主義について」、p.94。
28 平原春好「戦前日本の教育行政における命令主義について」、p.97。
29 平原春好「戦前日本の教育行政における命令主義について」、p.94。
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這兩者，因此推測其未參與殖民地教育之制定過程。
（二）樞密院
「樞密院」是天皇的幕僚機關，也是天皇的諮詢機關，它主要掌管關於憲法 與律令的議題。日本戰前的樞密院與英國的樞密院（Privy concil）比起來相當有差 異，特異點有二：第一、日本的樞密院是內閣之外的獨立機關，且與內閣對立的 存在，因此被稱為「內閣之鬼門」30，第二、日本的樞密院之任務不只是回答天皇 的諮詢，其地位雖是無責任，但竟然掣肘身為責任者的內閣，而能夠變更其方針 或干擾實行的時機。31有關教育制度基礎的敕令案，由於《朝鮮教育令》頒布時，
朝鮮總督府完全未經由樞密院的諮詢逕行發布，引起樞密院的強烈抗議，因此，
之後樞密院特別通知，有關新領土教育的重要的敕令事項應諮詢樞密院。這樣的 先例，在規劃《臺灣教育令》時發揮了非常重要的作用。
（三）內閣
內閣由各大臣組織而成，雖然內閣本身並沒有輔弼天皇之功能，但內閣是各 省大臣為了輔弼天皇而成立的協議體，也是統一各部門的行政方針而存在的協議 機關。其協議透過閣議的方式進行，以全體同意與秘密會議為原則。必須經由閣 議通過的事項有法律案、預算決算案、官制等敕令，尤其有關教育的法律和敕令 案皆須經由內閣審查。32
另外，於戰前日本，在決策過程中，官僚體制具有絕對性的支配力，透過制 定及運用法令試圖掌握實際上的支配權。而為了把這些法令總括性管理並貫徹官 僚支配，明治政府設置內閣法制局。有關法律命令的審查和立案，明治憲法賦予 法制局強大的權限。法制局表面上是內閣的法律顧問以及負責起草法令之職，但 長年累積的慣例之下，其權限不限於修改各機關單位發起的法令形式與文句內容，
而是具有能夠改變法令內涵的實質權力，影響的範圍非常廣泛。因此實際的運作
30 由井正臣『樞密院の研究』吉川弘文館、2003 年、p.141。
31 平原春好「戦前日本の教育行政における命令主義について」、p.p101-102。
32 平原春好「戦前日本の教育行政における命令主義について」、p.102。
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上，各省幾乎服從法制局，唯一能影響法制局的就是獨立於政府之外的機關──
「樞密院」而已。在法制局長官的授權之下，法令案的審查立案作業是由參事官 單獨負責。33因此本文主要討論的，便是《臺灣教育令》在此脈絡下的成立過程，
大致分為三階段：（一）閣議決定、（二）樞密院審查、（三）天皇裁可，發布 敕令。34
資料來源：參考森山優『日本はなぜ開戦に踏み切ったか』（新潮社、2012 年）、
p.17。
圖 6：大日本帝國憲法之下日本本國的統治結構
33 西川伸一〈戦前期法制局研究序説－所掌事務、機構、および人事〉、《政経論叢》69-2、2000 年 12 月、p.p285-316。
34 阿部洋一「解題：臺湾教育関係公文書について」、『日本植民地教育政策史料集成（臺湾篇）第 95 巻』（龍渓書舎、2011 年）、p.p13–14。
天皇
元老、重臣
帝國議會 陸海軍 內閣
樞密院
日本臣民
選舉（男性）
諮詢
任命 輔弼
敕任 貴族議員、
解散眾議院 贊助立法 指揮 建議
法制局 文部省 內務省
總督府
輔佐
監督
徵兵
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二、稟議制度
當時的決策制度是依照日本傳統的決策機制，便是所謂的「稟議制度」。從 日本明治時代以來甚至今日，不管案件的大小，在規劃、運作、許可等各種決定 過程，絕大多數政府或民間企業，幾乎都採取「稟議制度」為決策方式。簡單地 說，這制度是由下呈上的方式制定政策，而非以上壓下的方式強行之。所謂「稟 議」意味著下屬人員向上級人士誠惶誠恐地諮詢其意向之意。所以，組織內以書 面請示方式，陳報自己所欲主張的某些明確方案或行動建議等。此類書面文件會 從最低階層的基層公務人員提出，請示較低階的主管，再提呈較高階行政主管，
最後呈至最高決策長官，由其核決、認可，並且徵得與提案相關各部門之同意（請 參見圖 7）。然後，最後由最高階主管、長官評估指示，此建議案是否通行採用。
由於事先已經過相關部門的同意，在執行時，組織內部的關係者基本上沒有異 議的空間，可因此確保各部門的協力與配合。另外，從結果來說，透過這些一連 串的同意過程，使紀錄得以留存。
但稟議制度明顯存在一些問題和缺陷，最首要的便是效率問題，決策過程需 層層上呈耗時耗力，拖延決策時間使得「效率降低」。而每個同意環節不經過開 會方式來決定，而是經由各階層主管的個別審議，因此有關單位的審議官不在或 故意放置不管時，該稟議書的進程就扣死在此階段無法繼續上呈。甚至發生把相 關案件的稟議書長期扣在自己手上暗中默示自己對此案件的不滿的情況。
君主立憲體制下，當時的總督也必需要取得最高決策者天皇的同意。因此，
總督府所留下來的各種立法紀錄，一樣皆經過稟議的過程。
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資料來源：辻清明『日本官僚制の研究』（東京大學出版会、1972 年）、p.156。
圖 7：稟議制度
臺灣總督府的行政實施的公文書紀錄，保留了臺灣總督呈報所屬監督中央大 臣之稟議書以及呈奏天皇的上奏書等。其中留有上至總督、民政局長及参事長官、
参事官、各部署課長、各級局長在內的核准紀錄。除了上述有關案件的起草文書 之外，另外尚有負責監管之中央政府的各級課局長與臺灣總督的往來書信，和臺 北與東京總督官吏之間的信函文書等。最終包括內閣總理大臣向天皇呈奏的結果 通告函，還有監管長官、課長等發出的布告及任免命令等。對此些文件、通知函
参事官、各部署課長、各級局長在內的核准紀錄。除了上述有關案件的起草文書 之外，另外尚有負責監管之中央政府的各級課局長與臺灣總督的往來書信，和臺 北與東京總督官吏之間的信函文書等。最終包括內閣總理大臣向天皇呈奏的結果 通告函，還有監管長官、課長等發出的布告及任免命令等。對此些文件、通知函