第二章 文獻與回顧
第二節 檢視薑麻園地方治理
壹、薑麻園政策網絡途徑
一、核心統治途徑
薑麻園地區在漢人未入墾前,居住在大湖地區的泰雅族均屬澤敖列族群,有大湖族 群(Ma-Ao)、汶水族群(Li-Lax)及北勢群(Me-Pewox)等三群。大湖族群主要建立有馬都安 (Maratoan)、他吧賴(Tobalai,大南勢)、加里灣(Kalibowan,小南勢)、薩伊伏(Saevo)等社,
加里灣(小南勢社),來自大霸尖山,初居大小雪山山麓一帶,三百四十年前(1650 年),
沿大安溪輾轉西移,遷到大湖校栗林附近,就是現在大湖鄉栗林村一帶。大湖鄉栗林村 薑麻園地區,於清朝同治、光緒年間約一百多年前,即有客家先民在此開墾。另因台灣 於 1894 年中日甲午戰爭戰敗,清朝政府將台灣割讓給日本,並於日據 1896 年薑麻園地 區正式為日本人統治五十年。上述政府治理模式,都是專政、集權,中央政府高高在上,
設定政策執行的框架與規範,要求民間社團、標的團體或地方政府機關絕對遵從,不得 違誤;由此看來,在這樣的途徑,中央政府是單一的、權限的統治者,故有人稱為單元 行動者模式(mono-actor model)(李允傑/丘昌泰 2009:110)。
二、多元行動者途徑
1945 年台灣光復,1949 年國民黨政府接管台灣,於 1950 年地方自治開始實施,於 1987 年解除戒嚴台灣全面實行民主憲政,開放報禁、黨禁及全面性辦理地方公職人員 公民投票直選,從此,地方自治或治理成為邇來熱門公共議題,公民參與社區各項活動 應運而生,並以市場導向為主,例如薑麻園地區觀光果園產銷班等。所謂多元係指非特 定數目的多元、自願、競爭、非科層體系的、以及自我認同的利益類別,並不需要領有 特殊執照,不需要接受認可、補助、或被創造,不需要由國家特別選拔領導者監督控制 之,不需要由國家提出利益建言,而且,利益團體在相關的利益類別中,並沒有獨佔性 代表活動(Schmitter,1970:85-6)。
三、政策網絡途徑
政策網絡乃由 Rhodes 提出,用來解釋 1980 年代以後英國中央與地方政府關係內基 於此,Rhodes 乃改以政策網絡概念來界定中央與地方關係,所謂政策網絡是指:「一群 組織基於資源依賴(resourcedependencies)」原則相互連結,並藉此資源依頼關係與其他 群組織相互區隔。」政策網絡可因為成員關係整合緊密程度,而再細分五類(呂育誠 2007:99),薑麻園地區行政轄區係屬大湖鄉栗林村,社區位於栗林村第九、十鄰聚落,
社區內除了早期開闢道路委員會外,還有聖衡宮管理委員會、觀光果園產銷班、觀光休 閒農業管理委員會、家政班、守望相助隊等組織,參與社區居民各有參與的理由、理想、
宗旨、目標、目的或者參加其他社群組織,因擔任角色重疊,分別各自為自己利益盤算、
謀略著想,嗣經多次衝突、溝通、協調,雙方才取得信任的共識,與中央政府行政院農 業委員會水土保持局、勞工委員會職訓局、交通部觀光局、地方政府苗栗縣政府、大湖
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鄉公所、栗林村辦公室、及民間團體大湖地區農會、非營利組織苗栗縣薑麻園營造產業 觀光協會等單位組織形成多元途徑,參與公民社會組織形態促成公共事務議題,不偏中 央高壓集權或過於地方分權執行無效率,以俾利公共事務之執行。
貳、 薑麻園政策網絡特性
所謂政策網絡是指:「互賴行動者之間或多或少穩定的社會關係型態,以形成政策 問題或政策計畫」(Kicker,Klijn and Koppenjan,1997:6-7),依此,我們認為政策網絡具 有下列特性(Klijn,1997:30-33):
一、互賴性(interdependence)為網絡存在的先決條件
薑麻園社區居民成員參與地方公共事務,如圖 7 研究架構圖等組織,由於地方小參 與的成員大多是熟面孔,且參與各種社群組織均有重疊的情形,因此,地方上或社區有 任何活動,必須動員全社區、聚落的居民參與,相互協助或支援方能執行。基於上開情 況,瞭解協力合作、相互協助是必然,像人舌齒之間配合,才能咬嚼食物,否則會咬到 舌頭,無法吃東西的道理一樣,那種依頼程度,不是一至兩次而已,而是既定絕佳組織,
例如各個器官組成系統,依照不同功能或屬性分工合作,這個系統間互頼關係相當密 切,可諭為互賴網絡。
二、網絡中必然存在多元的行動者與目標
人是群居的,離不開社群組織,基於理想或欲達成某種目的及目標,參與各種團 體,例如同姓宗親必參與宗親會之組織,又為了維護社區安寧秩序參與栗林村守望相 助隊協助警察機關打擊犯罪及宵小,或為了增進農業技術參加大湖地區農會各種研究 班等等,單一行動者依照自己意願,在並不違背公共性的原則下,參與各種類型社群 組織,形塑網絡多元化。
三、網絡包括或多或少持久性的關係型態
網絡是一個非常奇特的組合系統,沒有公領域強制約束力,但亦有私領域約定,
有時長達數年持久參與、有時僅有數天的時間短暫參與,此次選擇離開,已經埋下下 一次結合之因子存在,這種因應利益、理想、目標、目的需求,形成網絡或多或少持 久型態,由此,觀之網絡持久關係型態的存在是必要的。
叁、薑麻園協力夥伴網絡關係
夥伴關係用於地方治理網絡當中,在西方民主國家已行之有年。聯合國(UN)、世界 銀行(World Bank)和經濟合作暨發展組織(OECD),都積極推展夥伴關係來提升各會員國 政府的治理能力。這使得「夥伴」(partner)與「治理」(governance)形成一種密不可分的 關聯。從層次上來看,治理為一種概念,是人類政治程的重心,從「統治」(government) 走向治理,從「善政」(good government)邁向「善治」(good governance),從政府的統 治轉變為「沒有政府的治理」(governance without government)(俞可平,2003:2)。不管
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地方治理網絡中夥伴關係的運作方式,有多麼的完善,但仍有一個重要的課題必須去面 對,即是課責(accountability)的問題如何解決。因為治理模式最大的問題是誰來負責最 後的責任。因為所謂的協商,乃有大家一起負起責任的意義存在,但所謂大家一起負起 責任,意即大家都不負責任。若想避開此一弊端,讓少一點空間,提供參與者進行協商,
以作有效率的決策,以免違背治理模式的協商精神。不然的話,治理運作會面對責任不 夠清楚,效率又不是很高的困境(張其祿、黃榮護,2002:156)。
「公私協力」(public-private partnership)是近年來政府尋求提升治理能力、
改善治理效應的主流思維。強調與凸顯的是一種基於相互認同的目標,而建立在不同行 動者間(政府、營利部門)的動態「互動」關係。所謂「動態互動關係」包括相對自主、
公平參與、明確課責、透明程序的相互「鑲嵌」(embedded)與「認同允諾」(iden-tify and commit)的新相互關係。這種互動關係的蘊育主要是緣自於具有互動互賴共同關係 (co-relation)的一群人,基於共同利益(co-interest)、共同問題(co-problem)、共同需要
(co-need)而逐漸產生共同意識(co-conscious)的凝結與集體行動等「共同治理」
(co-governance)的夥伴關係(李宗勲,2004:44-447;Kooiman,2003:1-10)。「公 私協力」是一種需要更多包容適應、欣賞學習與屬性交流的「資源統合」與「組織學習」
的轉換過程。
薑麻園是標準客家村落,繼承先民克勤克儉及硬頸精神,融合傳統宗教信仰,產生 特殊文化傳承,不因不同時代背景,使得貧瘠山區薑麻園因經濟及國民所得的成長及政 府倡導精緻農業、休閒觀光農業政策影響,亦因工商業發達,遭受污染,崇尚自然景觀 的觀光旅遊,帶動國人休閒與高品質的旅遊觀念。藉由地方治理網絡關係,如何運用社 區聚落居民,產生高度自主化觀念,並形成相同共識,自然以宗族、親友、鄰居為「信 任」基礎,彼此產生共鳴,進而擴及社區聚落居民,從早年婚喪喜慶互助或防制原住民 出草及日據時代抵抗日本侵略等,顯示臺灣社會以聚落、村落為區域,自古就有,那是 單一性民間互助及防禦外敵的組織,都無法主動形成網絡夥伴的關係,由於現在是經濟 發展日新月異,一日千里的時代來臨,加上資訊快速,彼此不再有距離,打破既有疆域 與國界的概念。形塑網絡夥伴及策略聯盟之發展趨向,使中央政府、地方政府、民間組 織及非營利組織等,上下、平行間之交錯立體的關係,產生綿密合作現象,自行形成網 絡間的援助、合作、制衡,缺一不可夥伴關係,以下論述薑麻園與各網絡間協力夥伴關 係臚列如下:
一、中央政府--如農業委員會水土保持局
(一)社經背景
1998 年 12 月 21 日「台灣省政府功能業務及組織調整暫行條例」生效,水土保持 局遂於 1999 年 7 月 1 日改隸屬於行政院農業委員會(以下簡稱農委會),為中央三級機 關,綜理全國水土保持與農村建設政策之擬定及規劃、督導、執行,惟暫行組織規程 第二條有關業務職掌,未能全面涵蓋目前辦理之各項業務。為為符法制,使水土保持
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業務之執行更具正當性,依行政院農業委員會組織條例第四條之一及中央行政機關組 織基準法相關規定,推動「行政院農業委員會水土保持局組織法」制定工作,並於 2007 年 7 月 4 日公布施行;2009 年 5 月 29 日「行政院農業委員會水土保持局處務規程」、「行 政院農業委員會水土保持局各分局組織準則」及「水土保持局各分局辦事細則」等相 關子法規,亦發布施行,水土保持事業邁入新的里程碑。
(二)業務分為 1.綜合企劃組 2.保育治理組 3.農村建設組 4.監測管理組等四組。
(三)所屬機關分為 1.台北分局 2.台中分局 3.南投分局 4.台南分局 5.台東分局 6.花蓮分局 等六分局。
二、地方政府—如苗栗縣政府、大湖鄉公所
依據地方制度法第三條地方劃分省、直轄市。省劃分為縣、市(以下稱縣、市);
縣劃分為鄉、鎮、縣轄市(以下稱鄉、鎮、市)。第十九條下列各款為縣(市)自治事項;
第七款關於經濟服務事項如下:(一)、縣(市)農、林、漁、牧業之輔導及管理。(二) 自然保育。第十款關於交通及觀光事項如下:(三)縣(市)觀光事業。第十二款關於事 業之經營及管理事項如下:(一)縣(市)合作事業(二)公用及公營事業(三)縣(市)公共 造產事業(四)與其他地方自治團體合辦之事業。及第廿條下列各款為鄉(鎮、市)自治 事項。第六款關於營建、交通及觀光事項如下:鄉(鎮、市)觀光事業。第八款關於事 業之經營及管理事項如下:(一)鄉(鎮、市)公用及公營事業(二)鄉(鎮、市)公共造產 事業 3.與其他自治團體合辦之事業。
依照地方行政機關組織準則第五條地方行政機關依下列規定,分層級設機關:第 二款縣(市)政府所屬機關以分二層級為限,其名稱如下:(一)局:一級機關用之。(二) 隊、所:二級機關用之。第三款鄉(鎮、市)公所所屬機關以一層級為限,其名稱為隊、
所、館。
(一)苗栗縣政府
1885 年(清光緒 11 年)10 月,清廷發布台灣脫離福建管轄,台灣巡撫劉銘傳奉准 台灣改設行省,台灣開始建省,1887 年初,劉銘傳向清廷奏呈地方政制改革的詳確方
1885 年(清光緒 11 年)10 月,清廷發布台灣脫離福建管轄,台灣巡撫劉銘傳奉准 台灣改設行省,台灣開始建省,1887 年初,劉銘傳向清廷奏呈地方政制改革的詳確方