相關理論

第二章 文獻回顧

第一節相關理論

壹、 理論內容 一、 地方治理

「治理」一詞在廿世紀末期之所以成為引發學界重視的一個概念，在於它「包含了 統治過程中的所有制度層級和互動關係」。此外，「它將政治系統及其環節加以連結，並 使政治科學的研究方案更具政策的關聯性；也就是說，當我們想到治理時，就會想到如 何去領控經濟和社會系統，以及如何去達到集體的目標」(Pierre and Peters﹐2000：1)。

乍看「治理」一詞，似乎很難將它與學術專有名詞劃上等號。在 Collins 辭典中，治理 所指渉者為「政府、控制或權威」（Government﹐Control﹐or Authority）。換言之，就最 廣泛的意義而言，舉凡國家對公民社會所進行的所有干預行動(Interventional Actions)均 屬治理的範籌。

「治理的定義」，根據 Lynn 等人之定義，公共行政的治理，指的是「用於限制、指 引，以及強化政府行動的一套法制、行政規則，或者操作實務。至於政府行動的主要內 容，則是指生產或提供公眾所需的產品或服務」(Lynn﹐et. Al.﹐2000：235)。由此定義 可知：治理乃期望重新界定政府角色與功能發展方向。Jenssen 認為採行治理觀點將對 公共行政產生下列影響(Jenssen﹐2002：309-311)：(一)公共行政不再只是「線性」(Iinear) 思維，而是對市場、管理、效率、法制…等問題綜合考量的結果。(二)在多元考量下，

公共行政必須能兼顧不同的價值與期望，例如集權與分權、個人專業與團隊整合、傳統 官僚與彈性人力…等。(三)公共行政未來發展途徑是一個容納不同觀點的「共同演化」

(co-evolution)過程。另學者呂育誠對治理定義如下：政府為解決社會問題，或是謀求國 家未來長遠發展的需求，基於權責相稱原則整合各公私部門行動，以達成共同目標的運 作模式。上述定義主要包括下列要點：1.政府是整個治理工作的主導者。2.治理是目標 或結果導向的。3.推動治理有賴社會各公私部門共同參與。4.各參與者間的合作關係是 基於權責相稱原則進行分工，並由政府整合，而非彼此居於對等地位或平均分隔責任。

5.各參與者間須建構共同目標，或是能對特定問題凝聚共識(呂育誠，2006：377-379)。

英國行政學者 R.A.W. Rhodes 在研究中央與地方關係，將前述 Jan Kcooiman 學者所 提出的「社會控制系統」治理觀點之理念，加以擴大而建立一種觀察英國中央與地方互 動關係特殊有用的治理觀點，此種治理概念在英國學界稱之為「自我組織網絡」

(Rhodes,1997a：51；Rhodes,1997c：XI；Rhodes,1999：XVII)，而在荷蘭學界則稱之為

「公共治理」(Kickert,1997：735-736)。依據 Rhodes 的觀察，「治理」一詞至少存在下

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列數種不同的界定(Rhodes﹐1996：653)：(一)作為最小規模國家（Minimal State）、(二) 作為公司治理（Corporate Governance）、(三)作為新公共管理、(四)作為「善治」(Good Governance)、(五)作為一種社會控制系統(A Sociocybernetic System)、(六)作為自我組 織的網絡(Self-organizing Networks)，而這六種界定似乎可以再進一歩地予以整併。其 中，「最小規模國家」的治理概念，意味著對傳統大型政府的治理理念重新思考，使用 市場與準市場(Quasi-Market)機制來從事公共服務的輸送(Rhodes﹐1996：653)，亦即 透過民營化或縮減公共服務項目的方式來縮小政府（預算）的規模。此種概念其實與新 公共管理的理念相符合，因為新公共管理係以管理主義(Managerialism)與新制度經濟學 (New Institu-tional Economics)作為基礎。管理主義主張將私部門的管理機制引入公部門 之中，新制度經濟學派則認為應將誘因結構的設計，例如：市場競爭機制，引入公共服 務的輸送過程(Rhodes,1996：655)。Rhodes 是用治理觀點，來研究英國政府於 1980 年 代至 1990 年代初期的「政策網絡」(policy network)關係。他將治理定義為：「政府組織 間網絡」(interorganizational networks)關係的自行組成(self-organizing)」。這種治理定義的 特性有四：1.組織間的互賴(interdependence between organizations)。指治理是跨越政府、

私部門、以及第三部門不同類別組織領域的關係。2.持續互動(continuing interaction)。

參與治理關係成員藉由持續互動來交換資源並進行協商。3.基於特定規則的互動 (game-like interaction)。參與治理關係成員經由協商與共識達成過程建立一套「遊戲規則」

(rule of game)，並據以彼此信任並節制。4.具顯著自主性並與國家區隔（a significant degree of autonomy from the state）。網絡成員是自行組成而不向國家負責，國家僅能間接 且不明顯地引導網絡(Rhodes,1997：53)。

Kooiman 則是用治理觀點來思考公私部門的關係：「（治理）是公部門與私部門欲共 同解決社會問題，或是創造社會機會，而所設立的社會性制度(socictal institutions)安排，

並藉此安排來產生各種統治(governing)行動。」此外，Kooiman 也認為公私部門間的治 理制度不應僅有單一形式，而是可依互動[頻率高低，分為四類：(一)自治

(Self-Govering)，指社會組織自行處理本身事務；(二)「共治」(Co-Governing)，指組織 間基於平等地位相互合作、共同解決問題；(三)「層級統治」（Hierarchical Governing）， 指組織間形成上下隸屬與指揮關係；(四)「綜合模式」(Mixed-Mode Governing)，指組 織間以動態方式，在不同事務情境下採行不同互動方式。由此可見，治理在此處乃成為 公私部門基於共同目標或需求，用來界定彼此互動關係的憑藉

Kooiman(2000：139﹐147-154)。

Pierre 和 Peters 則是從政治學角度來使用治理觀點。他們認為傳統上由政府所主導 的民主社會運作模式，在時空環境變遷下，應擴大並採行治理觀點，故治理定義為：「政 府改變其在社會中的角色與能力，並在嚴酷的內在因素限制下，來追求集體利益。」他 們認為在今日環境快速變動，以及公共事務日趨複雜情形下，傳統政府主導的社會，應 由治理觀點取代，因為基於此觀點，解決社會問題的思考可從傳統以政府為本位的固定 模式，進行向上(擴展至國際組織)、向下(延伸至區域、地方與社區)、向外(推廣至非

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營利組織、社團與企業)等領域。換言之，治理觀點所揭示的，是一個「多層次」(multi-level) 的社會組織互動途徑 Pierre ＆Peters(2000：7﹐79-91)。

Heinrich 等人對治理的定義為：「一種概括性的制度或途徑，促使公共管理者或機 關能內化(internalize)公共利益，或運用公共支出來實踐正面價值(positive value)。」而為 了更具體呈現達成目標的因果關係，他們乃進一歩將治理概念轉化為公式，如表 2-1 所示：

資料來源：源自 Heinrich﹐Hill＆Lynn(2004：7)表 2.1 治理概念內容

地方治理可說是治理一個「次領域」(sub-field)，亦即將治理概念置於「地方」

問題系絡上。然今日基層地方政府由於處於政府體系與社會互動交界，其承受環境變動 與採行回應作為的壓力也更直接而明顯，因此在運用治理觀點時，也更需要作進一歩的 詮釋。以下試將各類定義陳述如下：

(一)Miller﹐Dickson ＆Stoker(2000：1﹐23-24)三人對地方治理的定義為：「藉由成立委員會 (commis-sioning)方式，來組織與控制地方公共服務，如衛生、教育、警察、基層建設，

以及經濟發展。」此種地方治理定義，主要是從英國自 1990 年代保守黨執政後，採行 中央與地方政府一連串變革措施後，對地方政府角色與定位的反思。由於保守黨主張引 進市場競爭機制，並採行公共事務民營化政策，模糊了既有地方政府的職責歸屬，因此 1990 年代初期，變革主張逐漸形成，其具體內容有三：1.地方政府應具備辦理地方事 務的普遍能力；2.地方政府也應賦予社區組織一定領導權利，並與其相關機構合作，以 滿足社區民眾需求；3.地方政府在努力增加收入同時，支出面也要受到相對的控制。這 些思維至 1997 年新工黨執政後，就轉化而滙集成地方治理概念：地方政府一方面要承 擔辦理地方事務、滿足民眾需求的角色；另方面也要能實踐來自於中央政府的，全國一 O＝f（E﹐C﹐T﹐S﹐M）

O＝outputs/outcomes(individual level and/or organizational outputs/outcomes)，個人 或組織層次的產出或結果。

E＝environmental factors，環境因素。

C＝client characteristics，顧客特質。

T＝treatments(primary work/core processes/technology)，組織運作過程或工作推動 所建立的目標、採用的途徑。

S＝structures，組織結構。

M＝managerial roles and actions，管理角色與行動。

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致性的政策。

(二)Hambleton(2002：150-153﹐158-163) Hambleton 是從與地方政府意涵對照中，來定義 地方治理。「所謂地方政府，是指民選議會組織(democratically elected counciks）；地方治 理，則是指地方上不同的公共、私人，以及志願部門，集體提供公共服務的組織與過程。」

傳統地方事務乃是由民主程序產生的地方政治人物(politicians)來主導，然而當環境日趨 動態、公共事務內容日益複雜，則地方政府內部公務員(officers)，以及外部的公民，也 都擁有一定影響力，從而與政治人物間形成三角互動關係；同時在此互動關係架構下，

三類人員的角色與功能都要配合另外二方進行調整，於是便形成地方治理。

二、 政策網絡

「網絡」，從各種對政策網絡的定義與分析中，可以為政策網絡歸納出如下的幾個特 性：（Klijn，1997：30-33；Scharpf，1978；李允傑、丘昌泰，2003：105-106；林玉華，

2002：39-40）：1.交互依賴的特性：網絡成員之間必有資源依賴的關係，此關係的強弱 程度在於資源的重要性與可替代性。2.多元的行動者與目標：網絡是由多元的參與者帶 著各自不同的目標、利益、以及運用不同的策略所組成，沒有任何一個參與者擁有絕對 的支配權力，換言之，政府再也不能被定義為政策過程中的核心角色。3.持續與動態的 關係型態：網絡成員間的互動關係，可能緊密頻繁，也可能鬆散而無次序，但皆具有某 種程度的持續性，而且此關係型態可能隨時著互動過程而發生變化(李宗勲，2008：

11-12)。

英國學者 R.A.W.Rhodes 建構了治理的七種模式，其中一種即以「網絡」(network) 為核心概念的治理模式。他從權力依賴(power dependence)的面向切入探討(Pierre,200：

60)，並提出權力依賴下的五種命題(李長晏，1999：68-69)：

(一)任何一個組織，必須仰賴其他組織的資源而發展。

(二)為達成組織目標，組織之間必須交換資源。

(三)儘管組織內部的決策制定為其組織所限制，但主導的聯盟(dominant coalition)必須擁有某 些自主權；且聯盟中的相互賞識系統(appreciative system)足以詮釋政策問題，以及決定 尋找何種資源。

(四)主導聯盟在已知遊戲規則中，運用種種的策略來管制資源的交換過程。

(五)裁量權變異的程度，乃受互動的組織目標與相對權力變化而定；而相對權力的運用是組 織資源、遊戲規則與組織間交換的過程。

根據 Rhodes 的權力依賴模式，運用網絡的治理方式，是有別於傳統科層體制或市 場競爭機制的治理方法。他引述 Gerry Stoker 的觀點指出，治理就是擬定一套機制，規 範參與的行動者，並且超越政府原有的侷限，以解決社會與經濟議題，二者在範圍與責 任日益模糊的情況。而且這幾種機制相互依賴，使其成為良好的網絡關係，具有自主性 並且能自行治理。換言之，政府無法再任意支配，必須透過新的技術與方法來領控與導