中 華 大 學
碩 士 論 文
地方治理網絡關係與農村產業文化發展
-以苗栗大湖薑麻園為例
(The Interrelation of local governance network
and Rural Creativity Industry：A Case Study in
Jiang Mayuan Park at Dahu Township, Miaoli
County)
系 所 別：行政管理學系碩士班
學號姓名：E09817014 古聖通
指導教授：李台京 博士
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要
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要
1970 年代以來流行的公共管理及新政府運動的理論與實踐，主張政府規模、 角色、做事方法要改變。臺灣於 80 年代「解除戒嚴」、政治民主化之後，府際治理、 地方治理…等協力夥伴關係的成長日益明顯，公部門、私部門及非營利部門之間， 呈現多元互動，政府與公民社會亦積極互動及融合發展。因受全球化及國際經貿自 由化的影響，中央、地方及社區，分別系屬公、私部門不同之領域，各自在組織、 結構、角色、功能、屬性均在蛻變變化中，並尋求共識，作成一連串的聯結，這是 多元治理必然呈現的現象。本文將以理論與實例，研究公民社會參與社區營造能力 與影響。隨著時代巨輪演化，薑麻園注入苗栗縣薑麻園故鄉營造產業觀光協會、聖 衡宮管理委員會、開闢道路委員會、觀光果園產銷班、觀光休閒農業管理委員會、 家政班、守望相助隊等社群網絡重要的元素，形成多元治理的局面。 本文係以質化研究，以歷史研究參與觀察、深度訪談等研究方法，實證分析苗 栗縣大湖鄉栗林村薑麻園地區農村產業文化發展的經驗與發展的情形。綜觀薑麻園 社區營造及農村產業創新，蛻變為富麗示範農村新風貌，因此，藉以薑麻園社區總 體營造的成功，並從地方治理、政策網絡理論為基礎，及以理論基本特性為原則， 以中央、地方與社區社群為研究模式，從社區核心價值建構實質構面，瞭解與中央、 地方政府、民間團體、非營利組織等之間網絡關係。 關鍵字 關鍵字 關鍵字 關鍵字:府際治理、地方治理、公民社會、非營利組織、社區總體營造ii
Abstract
Since 1970s, the theories and practices of public management and new government movement advocated that the scale, the roles and the operation of governments to change in different ways. After the “remove the martial law” movement and the process of the political democratization late 80's in Taiwan, The public sector, private sector and
non-profit sector, showing multiple interactions, in the meantime, the interaction between government and civil society also actively developing
Due to the influence of globalization and international trade liberalization, the interaction between central movement, local government and public community have many changes in transformation of organizations, roles and functions. How to strike a balance in these cases become a important issue in the multi-dimension governances. Since the “remove the martial law” movement,Farmers' Association no longer leading the rural creativity industry completely because of the decline of social control by KMT government. In such circumstance, many institutions-included Jiang Mayuan
Organization, San Heng Temple Management Committee, Sightseeing Orchard Production and Marketing Group, Committee of Leisure Agri-Business, Home
Economics Improvement Clubs and Neighborhood Watch Programme-have participated in the reform of Jiang Mayuan Park and demonstrated multi-dimension governance.
With the methods of participant observation and In-depth interview, author analyzed the lesson and development of rural creativity industry in Jiang Mayuan region, Miaoli County. As a result, Jiang Mayuan eco-village displays a new scenario by way of the successful overall gentrification. On this ground, author manipulates all the respects, including Inter-governmental Relations ,Inter-governmental Partnership, interaction between civil society and Non-profit organization。
Keywords:Inter-governmental Relations﹐Inter-governmental Partnership﹐Citizen
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在人生道路，充滿許多驚喜及意想不到的事，從警察變成公務員，更沒料想到， 我竟考上中華大學行政管理學系研究所 98 學年度在職碩專班。二年研究所生涯，承 蒙系上所有教授師長的指導，獲益良多，本論文順利完成，最要感謝的人，就是我 的指導教授系主任李台京博士，在論文指導過程中，以學識淵博的涵養，細心指導 及有條不紊的教誨，使學生受益匪淺，師恩浩蕩，衷心感激。 論文提案及學位口試時，感謝校內審查委員葉嘉楠博士、曾建元博士、廖益興 博士及校外審查委員玄奘大學教務長郭耀昌博士等人，不吝指正並惠賜寶貴意見及 建議，使本論文得以迅速修改順遂，內容更臻完備充實，謹此，致上萬分謝忱。 研究所一起努力二年的同學們，榮譽班代聿朋、班代志君、秩義、文貴、建淳 等，由於我們彼此扶持、督促及相互鼓勵，並成為學程中的好夥伴，這份濃情厚誼， 永懷於心。最後，感謝我最親愛的家人，我太太蕙齡、岳父大人、及內弟俊彥，在 我撰寫論文期間，給予精神支持與協助，讓我在求學期間能無後顧之憂，順利完成 學業，我將成功和榮耀與您們分享。 古聖通 謹誌於中華大學行政管理學系研究所 2011 年 7 月iv
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中文摘要………i 英文摘要………ii 序言或誌謝辭………iii 目錄………iv 表目錄………vi 圖目錄………vii 第一章緒論………1 第一節研究動機與背景………1 第二節研究目的………2 第三節研究範圍與對象………2 第四節研究限制………2 第五節解釋名詞………3 第二章文獻與回顧………5 第一節相關理論………5 第二節檢視薑麻園地方治理………19 第三節薑麻園有關文獻………30 第三章研究方法與架構………40 第一節參與觀察法、深度訪談法………43 第二節研究流程與架構………51 第四章以薑麻園為例地方治理網絡關係之建構………53 第一節中央與地方、社區社群模式及社區價值構面之建構………53 第二節利害關係人………63 第三節治理與網絡關係………64 第四節網絡關係類型與運作模式比較 ………79 第五節薑麻園農村產業文化發展的困境………81v 第五章、結論……… 82 參考書目……… 85 附錄一苗栗縣薑麻園故鄉營造產業觀光協會章程……… 88 附錄二薑麻園口述文獻……… 92 附錄三深度訪談大綱及紀錄……… 97
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表 2-1 治理概念內容………15 表 2-2政策社群與議題網絡之間差異性………19 表 2-3政策網絡與政策：Rhodes 的模式……… 31 表 2-4RodA.W.Rhodes的政策網絡類型：政策社群與議題網絡.………35 表 2-5深度訪談對象之基本資料………54 表 2-6 有關薑麻園博碩士論文………58 表 2-7 大事志………72 表 4-1 薑麻園地區農作物產期表………115 表 4-2社群組織………116 表 4-3產業文化特色—社區文化價值………118 表 4-4產業文化特色—社區農村產業價值………119 表 4-5產業文化特色—社區活化價值………121 表 4-6薑麻園社區總體營造—獲獎紀錄文獻………123 表 4-7 社會團體申請書………132 表 4-8 苗栗縣薑麻園故鄉營造產業觀光協會歷年執行工程經費表………137 表 4-9 選拔程序 ……… 149 表 4-10 獲選十大經典農漁村 ………152 表 4-11 網絡與運作模式差異 ………154vii
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圖1 型態圖像………24 圖 2 型態圖像………25 圖 3 型態圖像………26 圖 4 型態圖像………26 圖 5 型態圖像………27 圖 6研究架構圖像………57 圖7 協力夥伴關係圖像………58 圖8 研究流程圖像………103 圖9 中央與地方、民間團體、非營利組織網絡關係圖像………138 圖10 薑麻園社群網絡間圖像……… 1391
第一章
緒論
第一節研究動機與背景
因應全球化及國際經貿自由化，多元治理的風潮來臨，憾動整個國際社會，並為 許多國家視為學習的圭臬。當政府、企業、公民社會組織等，都可能是治理的組成份 子時，其間互動關係自然更為多元而動態，而網絡(networks)，可以說是串連起這些 成員的關係形式(呂育誠，2007)。2002 年我國加入世界貿易組織(World Trade Organization，簡稱 WTO)後，確保 農業永續經營及提昇農村精緻農業發展的卓越方案，苗栗大湖薑麻園為行政院農業委 員會評鑑以寺廟活動為導向的模範休閒農業區。因受全球化及國際經貿自由化的影 響，中央、地方及社區，分別系屬公、私部門不同之領域，各自在組織、結構、角色、 功能、屬性均在蛻變變化中，並尋求共識，作成一連串的聯結，這是多元治理必然呈 現的現象。 台灣農村產業於 50 年之初，農會為國民黨政府所控制，自從 80 年代解除戒嚴後， 黨國體制式微，農會不再完全主導，農村出現多元發展的趨勢。本文以苗栗縣大湖鄉 為例，薑麻園社區已有苗栗縣薑麻園故鄉營造產業觀光協會、聖衡宮管理委員會、開 闢道路委員會、觀光果園產銷班、觀光休閒農業管理委員會、家政班、守望相助隊等 網絡重要元素，形成多元治理的局面。薑麻園社區以苗栗縣薑麻園故鄉營造產業觀光 協會及聖衡宮管理委員會為主的社區社群組織，因此，藉以薑麻園農村產業文化發展 及社區總體營造的成功，並以在地客家文化、寺廟文化的相融合，嗣以地方治理、政 策網絡理論為基礎，並尋求中央政府、地方政府、民間團體、非營利組織的資源協助， 及建立協力夥伴的網絡關係。 綜觀上述，引發筆者的興趣欲尋找及瞭解大湖薑麻園，何以獲得行政院農業委員 會水土保持局的青睞，於 2007 年榮獲全國十大經典農漁村的頭銜。從非營利組織苗栗 縣薑麻園故鄉產業觀光協會如何凝聚社區居民的共識，參與公共事務議題活動，及扮 演火車頭的角色，與中央、地方及民間團體形成網絡夥伴關係，締造社區總體營造的 效益，為本文主要的研究動機，並將薑麻園相關研究成果，提供作為日後相關學術之 參考。
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第二節 研究目的
本研究係以苗栗縣大湖鄉栗林村薑麻園為研究標的，並以薑麻園地區苗栗縣薑麻 園故鄉營造產業觀光協會及聖衡宮管理委員會為主，及搭配其他的社區社群組織等， 並激發公民社會的潛能，以挑戰氛圍發展網絡脈絡為研究藍圖，以「網絡脈絡關係」、 「網絡互賴關係」、「網絡斷續關係」「網絡治理關係」、「社區文化價值」、「社區產業 價值」、「社群活化價值」等變項，與中央、地方政府、民間團體、非營利組織等關係， 來驗證彼此實質網絡關係。並以客家社區聚落、社群，凝聚客家精神及傳統美德之傳 承，如何讓社區成員主動在高度公民社會中，運用綿密網絡的脈動，與中央政府、地 方政府、民間團體及非營利組織等整合及相互互動，並倡導公民社會的重要性，聯結 跨域治理，並形成一股跨域治理的力量，形塑公民社會係進步的象徵，打造健康、活 力、服務的社區總體營造。因此，本文研究目的如下： 一、 探討農村社區化的營造概念。個案係以保存、傳承、寺廟文化及發揚客家文化為 宗旨的小型社區。 二、探討社群組織與成員之間，以公共利益為使命的互動關係。 三、探討社區如何積極發現中央與地方政府、民間團體、非營利組織等網絡間關係，實施 跨域治理策略聯結網絡合作的方略。 四、分析非營利組織苗栗縣薑麻園故鄉營造產業觀光協會，榮獲十大經典農漁村的原因。第三節研究範圍與對象
本研究的範圍係以苗栗縣大湖鄉栗林村第九、十鄰海拔 500 至 800 公尺的薑麻園 地區為範圍。該地區社區住戶 32 戶 1 百餘人，並有社區文化古蹟、農村產業、休閒觀 光等，以及社區成立之非營利組織「苗栗縣薑麻園故鄉營造產業觀光協會」為個案研 究的對象。
第四節研究的限制
本文深度訪談的對象大多集中於大湖鄉(含薑麻園地區)，均為當地大湖子弟，可窺 知從地方治理網絡關係與農村產業文化發展的訪談角度，或多、或少將會產生地域性主 觀看法及見解，對於本文之研究惟恐受到限制。3
第五節名詞解釋
壹、府際治理
府際治理強調在府際管理下，創造參與者間協調互動與注重網絡之治理環境。因 此，在府際治理上，政府必須重視網絡參與者的角色與特性，以利政府與其他參與者 進行適當的互動與協調，以獲取所需的資源。在府際治理下的參與者是多元的，包括 政府(中央與地方政府)、非營利組織及私人企業；因為而沒有任何一個參與者能夠完 全解決所有的公共事務問題，就必須相互協調與互動，才能促成共同治理的完成(吳 定，2006：323)。從社會脈絡發展來看，府際關係從政府之間的互動關係，加入跨領域 的民間團體就合成為「府際治理」(Intergovernmental Governance)。(孫同文/林玉雯， 2007：11)。貳、地方治理
鑒於傳統的「地方政府」概念已經難以描述或解釋此種新的地方體制(new localregimes)，西方學者遂以「地方治理」(local governance)的概念來加以補充，並 將此一演變的過程稱為「從地方政府轉變為地方治理」(from local government to local governance)(Goss﹐2001；Leach and Percy-Smith﹐2001)。在英語系中，「治理」一詞可 以追溯到古典拉丁語和古希臘語中的『操舵』 (Steeing of Boats)，原意為控制、指導、 或操縱；它與政府的含義是交互使用。一直以來，治理一詞主要用於「國家事務」(Affairs of State)有關的憲法或法律的執行問題，或指管理擁有眾多利害關係人的特定機構或行 業。杰索普(Bob Jessop)進一歩區分政府與治理兩個概念。他認為「治理指的是一種治 理的方式或方法，而政府指的是負有治理責任的機構與單位，而治理則用來指治理行 為的本身。」(袁鶴齡，2003：43) 。叁、公民社會
Civil Society 的中文譯名有市民社會、民間社會、公民社會三種譯法，然民間社 會係一般用法，指述非政府的民間組織及其活動。公民社會一詞，強調現代公民的身 分及在合法權利保障下，公民自願結社、自主自治的多元社群，及其活動的總稱。就 社會組織而言，公民社會意指，公民組成的宗教團體、職業團體(醫師．公司行號、工 會)、社群團體(族群團體、同鄉會、宗親會)、專業性功能團體或機構(基金會、非營 利組織、婦女、環保、和平運動團體等等)(李台京，2001：7)。 Civil society 一詞， 在今日主要是指由民眾所組成，介於政府與企業二類型間的「非政府組織」(Non Governmental Qrganization﹐NGO)（Turner＆Hulme﹐1997：230-231；Howell＆Pearce﹐ 2001：4-5）。一般而言，公民（citizen）或公民權(citizenship)主要是指近代西方民主國 家興起後，民眾認同特定國家且成為其中成員，認同並效忠該國家主權；同時，國家 也要相對承認其公民，並賦予一定權利義務。簡言之，傳統公民觀念界定，主要是以 民眾的政治權責為主要範圍（Purcell﹐2003：565）(呂育誠，2007：77)。4
公民社會也可簡單解釋為一個範圍。在此範圍中，有著專業與業餘組織、慈善團 體、任何勞工團體與非政府組織等散佈所構成的廣大網絡，而這些團體與組織可以確 定是在集體培養連帶責任感(a feelng of soli-darity)，與全然參與共同生活。廣義的公民 社會，甚至包含公民自行組織，而與公家具有關係的私人日常經濟活動範圍(張明貴， 2005：2-3)。公民社會為超越政府組織的廣大範圍之私人結合，係在公共領域中以集 體行動表達他們的利益、熱情及理念、交換資訊、達到共同目標、向國家提出需求， 及要求國家官員負責的公民所形成之正式和非正式團體。若依照黑格爾(Hegel)的定 義，公民社會乃是每個公民為實現自我的利益，而借助普遍的制度，揚棄了自我的個 別性與自然性(吳定，2006：23)。
肆、非營利組識
非營利組織也稱為志願部門(voluntary sector)、第三部門(third sector)、或獨立部 (indepen dent sector)。它的範圍很廣，包括許多種類型的組織：宗教團體、團書館、博 物館、社教館、學校、衛生醫療機構、社會福利機構、社區組織、各種基金會等。大 致言之，非營利組織具有以下幾項特性：1.為正式的組織。2.為民間性的組織。3.不 提供利益分配。4.由組織自己治理。5.為自願性的團體 6.具有公共利益屬性(吳定， 2006：77)。
伍、社區總體營造
社區總體營造(亦稱為社區營造)(Community Empowcring)，是 1999 年陳其南擔任 行政院文化建設委員會副主任委員時提出的概念，他在「社區總體營造的意義」一文 中，說明：「從事社區營造，首先要根據社區特色，分別從單一的不同角度切入，再帶 動其他相關項目，逐漸整合成一個總體營造計畫。這些可提供切入的項目包括各種民 俗活動的開發、古蹟和建築特色的建立、街道景觀的整理、地方產業的文化包裝、特 有演藝活動的提倡、地方文史人物主題展示館的建立、空間和景觀的美化、國際小型 活動的舉辦等等……。」換言之社區總體營造是以社區共同體的存在和意識作為前提 和目標，藉著社區居民積極參與地方公共事務，凝聚社區共識，經由社區的自主能力， 配合社區總體營造理念的推動，使各地方社區建立屬於自己的文化特色。它讓社區居 民共同經營「產業文化化、文化產業化」、「文化事務發展」、「地方文化團體與社團組 織運作」、「整體文化空間及重要公共建設的整合」及其他相關的文化活動等。如此， 因社區民眾的自主和參與，使生活空間獲得美化，生活品質獲得提昇，文化、產業、 經濟再行復興，原有的地景、地貌煥然一新，進而促使社區活力再現。這樣的全面性、 整體性之規畫和參與社區經營創造的過程，稱之「社區總體營造」(文建會，1996：3-4)。 社區總體營造的定義也就是「營造好的和生活方便的社區，其中包括公共營運等相關 之行動」。(吉野正治/譯陳湘琴，2008：13)。5
第二章 文獻回顧
第一節相關理論
壹、
理論內容
一、
地方治理
「治理」一詞在廿世紀末期之所以成為引發學界重視的一個概念，在於它「包含了 統治過程中的所有制度層級和互動關係」。此外，「它將政治系統及其環節加以連結，並 使政治科學的研究方案更具政策的關聯性；也就是說，當我們想到治理時，就會想到如何去領控經濟和社會系統，以及如何去達到集體的目標」(Pierre and Peters﹐2000：1)。
乍看「治理」一詞，似乎很難將它與學術專有名詞劃上等號。在 Collins 辭典中，治理 所指渉者為「政府、控制或權威」（Government﹐Control﹐or Authority）。換言之，就最 廣泛的意義而言，舉凡國家對公民社會所進行的所有干預行動(Interventional Actions)均 屬治理的範籌。 「治理的定義」，根據 Lynn 等人之定義，公共行政的治理，指的是「用於限制、指 引，以及強化政府行動的一套法制、行政規則，或者操作實務。至於政府行動的主要內 容，則是指生產或提供公眾所需的產品或服務」(Lynn﹐et. Al.﹐2000：235)。由此定義 可知：治理乃期望重新界定政府角色與功能發展方向。Jenssen 認為採行治理觀點將對 公共行政產生下列影響(Jenssen﹐2002：309-311)：(一)公共行政不再只是「線性」(Iinear) 思維，而是對市場、管理、效率、法制…等問題綜合考量的結果。(二)在多元考量下， 公共行政必須能兼顧不同的價值與期望，例如集權與分權、個人專業與團隊整合、傳統 官僚與彈性人力…等。(三)公共行政未來發展途徑是一個容納不同觀點的「共同演化」 (co-evolution)過程。另學者呂育誠對治理定義如下：政府為解決社會問題，或是謀求國 家未來長遠發展的需求，基於權責相稱原則整合各公私部門行動，以達成共同目標的運 作模式。上述定義主要包括下列要點：1.政府是整個治理工作的主導者。2.治理是目標 或結果導向的。3.推動治理有賴社會各公私部門共同參與。4.各參與者間的合作關係是 基於權責相稱原則進行分工，並由政府整合，而非彼此居於對等地位或平均分隔責任。 5.各參與者間須建構共同目標，或是能對特定問題凝聚共識(呂育誠，2006：377-379)。
英國行政學者 R.A.W. Rhodes 在研究中央與地方關係，將前述 Jan Kcooiman 學者所
提出的「社會控制系統」治理觀點之理念，加以擴大而建立一種觀察英國中央與地方互
動關係特殊有用的治理觀點，此種治理概念在英國學界稱之為「自我組織網絡」 (Rhodes,1997a：51；Rhodes,1997c：XI；Rhodes,1999：XVII)，而在荷蘭學界則稱之為
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列數種不同的界定(Rhodes﹐1996：653)：(一)作為最小規模國家（Minimal State）、(二)
作為公司治理（Corporate Governance）、(三)作為新公共管理、(四)作為「善治」(Good
Governance)、(五)作為一種社會控制系統(A Sociocybernetic System)、(六)作為自我組 織的網絡(Self-organizing Networks)，而這六種界定似乎可以再進一歩地予以整併。其
中，「最小規模國家」的治理概念，意味著對傳統大型政府的治理理念重新思考，使用
市場與準市場(Quasi-Market)機制來從事公共服務的輸送(Rhodes﹐1996：653)，亦即 透過民營化或縮減公共服務項目的方式來縮小政府（預算）的規模。此種概念其實與新 公共管理的理念相符合，因為新公共管理係以管理主義(Managerialism)與新制度經濟學 (New Institu-tional Economics)作為基礎。管理主義主張將私部門的管理機制引入公部門 之中，新制度經濟學派則認為應將誘因結構的設計，例如：市場競爭機制，引入公共服
務的輸送過程(Rhodes,1996：655)。Rhodes 是用治理觀點，來研究英國政府於 1980 年
代至 1990 年代初期的「政策網絡」(policy network)關係。他將治理定義為：「政府組織
間網絡」(interorganizational networks)關係的自行組成(self-organizing)」。這種治理定義的 特性有四：1.組織間的互賴(interdependence between organizations)。指治理是跨越政府、 私部門、以及第三部門不同類別組織領域的關係。2.持續互動(continuing interaction)。 參與治理關係成員藉由持續互動來交換資源並進行協商。3.基於特定規則的互動
(game-like interaction)。參與治理關係成員經由協商與共識達成過程建立一套「遊戲規則」
(rule of game)，並據以彼此信任並節制。4.具顯著自主性並與國家區隔（a significant
degree of autonomy from the state）。網絡成員是自行組成而不向國家負責，國家僅能間接
且不明顯地引導網絡(Rhodes,1997：53)。 Kooiman 則是用治理觀點來思考公私部門的關係：「（治理）是公部門與私部門欲共 同解決社會問題，或是創造社會機會，而所設立的社會性制度(socictal institutions)安排， 並藉此安排來產生各種統治(governing)行動。」此外，Kooiman 也認為公私部門間的治 理制度不應僅有單一形式，而是可依互動[頻率高低，分為四類：(一)自治 (Self-Govering)，指社會組織自行處理本身事務；(二)「共治」(Co-Governing)，指組織 間基於平等地位相互合作、共同解決問題；(三)「層級統治」（Hierarchical Governing）， 指組織間形成上下隸屬與指揮關係；(四)「綜合模式」(Mixed-Mode Governing)，指組 織間以動態方式，在不同事務情境下採行不同互動方式。由此可見，治理在此處乃成為 公私部門基於共同目標或需求，用來界定彼此互動關係的憑藉 Kooiman(2000：139﹐147-154)。 Pierre 和 Peters 則是從政治學角度來使用治理觀點。他們認為傳統上由政府所主導 的民主社會運作模式，在時空環境變遷下，應擴大並採行治理觀點，故治理定義為：「政 府改變其在社會中的角色與能力，並在嚴酷的內在因素限制下，來追求集體利益。」他 們認為在今日環境快速變動，以及公共事務日趨複雜情形下，傳統政府主導的社會，應 由治理觀點取代，因為基於此觀點，解決社會問題的思考可從傳統以政府為本位的固定 模式，進行向上(擴展至國際組織)、向下(延伸至區域、地方與社區)、向外(推廣至非
7 營利組織、社團與企業)等領域。換言之，治理觀點所揭示的，是一個「多層次」(multi-level) 的社會組織互動途徑 Pierre ＆Peters(2000：7﹐79-91)。 Heinrich 等人對治理的定義為：「一種概括性的制度或途徑，促使公共管理者或機 關能內化(internalize)公共利益，或運用公共支出來實踐正面價值(positive value)。」而為 了更具體呈現達成目標的因果關係，他們乃進一歩將治理概念轉化為公式，如表 2-1 所示： 資料來源：源自 Heinrich﹐Hill＆Lynn(2004：7)表 2.1 治理概念內容 地方治理可說是治理一個「次領域」(sub-field)，亦即將治理概念置於「地方」 問題系絡上。然今日基層地方政府由於處於政府體系與社會互動交界，其承受環境變動 與採行回應作為的壓力也更直接而明顯，因此在運用治理觀點時，也更需要作進一歩的 詮釋。以下試將各類定義陳述如下： (一)Miller﹐Dickson ＆Stoker(2000：1﹐23-24)三人對地方治理的定義為：「藉由成立委員會 (commis-sioning)方式，來組織與控制地方公共服務，如衛生、教育、警察、基層建設， 以及經濟發展。」此種地方治理定義，主要是從英國自 1990 年代保守黨執政後，採行 中央與地方政府一連串變革措施後，對地方政府角色與定位的反思。由於保守黨主張引 進市場競爭機制，並採行公共事務民營化政策，模糊了既有地方政府的職責歸屬，因此 1990 年代初期，變革主張逐漸形成，其具體內容有三：1.地方政府應具備辦理地方事 務的普遍能力；2.地方政府也應賦予社區組織一定領導權利，並與其相關機構合作，以 滿足社區民眾需求；3.地方政府在努力增加收入同時，支出面也要受到相對的控制。這 些思維至 1997 年新工黨執政後，就轉化而滙集成地方治理概念：地方政府一方面要承 擔辦理地方事務、滿足民眾需求的角色；另方面也要能實踐來自於中央政府的，全國一 O＝f（E﹐C﹐T﹐S﹐M）
O＝outputs/outcomes(individual level and/or organizational outputs/outcomes)，個人 或組織層次的產出或結果。
E＝environmental factors，環境因素。 C＝client characteristics，顧客特質。
T＝treatments(primary work/core processes/technology)，組織運作過程或工作推動 所建立的目標、採用的途徑。
S＝structures，組織結構。
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致性的政策。
(二)Hambleton(2002：150-153﹐158-163) Hambleton 是從與地方政府意涵對照中，來定義
地方治理。「所謂地方政府，是指民選議會組織(democratically elected counciks）；地方治
理，則是指地方上不同的公共、私人，以及志願部門，集體提供公共服務的組織與過程。」 傳統地方事務乃是由民主程序產生的地方政治人物(politicians)來主導，然而當環境日趨 動態、公共事務內容日益複雜，則地方政府內部公務員(officers)，以及外部的公民，也 都擁有一定影響力，從而與政治人物間形成三角互動關係；同時在此互動關係架構下， 三類人員的角色與功能都要配合另外二方進行調整，於是便形成地方治理。
二、
政策網絡
「網絡」，從各種對政策網絡的定義與分析中，可以為政策網絡歸納出如下的幾個特 性：（Klijn，1997：30-33；Scharpf，1978；李允傑、丘昌泰，2003：105-106；林玉華， 2002：39-40）：1.交互依賴的特性：網絡成員之間必有資源依賴的關係，此關係的強弱 程度在於資源的重要性與可替代性。2.多元的行動者與目標：網絡是由多元的參與者帶 著各自不同的目標、利益、以及運用不同的策略所組成，沒有任何一個參與者擁有絕對 的支配權力，換言之，政府再也不能被定義為政策過程中的核心角色。3.持續與動態的 關係型態：網絡成員間的互動關係，可能緊密頻繁，也可能鬆散而無次序，但皆具有某 種程度的持續性，而且此關係型態可能隨時著互動過程而發生變化(李宗勲，2008： 11-12)。 英國學者 R.A.W.Rhodes 建構了治理的七種模式，其中一種即以「網絡」(network) 為核心概念的治理模式。他從權力依賴(power dependence)的面向切入探討(Pierre,200： 60)，並提出權力依賴下的五種命題(李長晏，1999：68-69)： (一)任何一個組織，必須仰賴其他組織的資源而發展。 (二)為達成組織目標，組織之間必須交換資源。 (三)儘管組織內部的決策制定為其組織所限制，但主導的聯盟(dominant coalition)必須擁有某 些自主權；且聯盟中的相互賞識系統(appreciative system)足以詮釋政策問題，以及決定 尋找何種資源。 (四)主導聯盟在已知遊戲規則中，運用種種的策略來管制資源的交換過程。 (五)裁量權變異的程度，乃受互動的組織目標與相對權力變化而定；而相對權力的運用是組 織資源、遊戲規則與組織間交換的過程。 根據 Rhodes 的權力依賴模式，運用網絡的治理方式，是有別於傳統科層體制或市 場競爭機制的治理方法。他引述 Gerry Stoker 的觀點指出，治理就是擬定一套機制，規 範參與的行動者，並且超越政府原有的侷限，以解決社會與經濟議題，二者在範圍與責 任日益模糊的情況。而且這幾種機制相互依賴，使其成為良好的網絡關係，具有自主性 並且能自行治理。換言之，政府無法再任意支配，必須透過新的技術與方法來領控與導9
航。為求公共服務的有效遞送，職司者必須結合公部門、私部門和志願團體，在各方都
能接受的遊戲規則中，依靠參與者所提供的資源，進行彼此交換以達成共同的目標 (Pierre,2000：60-61)。
政策網絡理論(policy network theory)，係以政策社群(policy community)和議題網絡 (issue network)這兩項主軸作為論述的基礎，進而指出政府機關與各種不同的政策社 群，對於某些特定的政策議題，形成不同政策領域(policy domains)間的互動關係。政府 部門間，本身會形成政策網絡，各個政策社群也會形成不同的政策網絡，但公、私部門 結合又會形成整體的政策網絡(吳定，1998：146)。Rhodes 認為：網絡存在制式化設定 的公部門與私部門參與者的互動關係中，本質是非正式的組織關係；因此，其乃非正式 的組成，常常在運轉，以及以規則來統治的關係。參與者間所同意的規則乃建立在信任、 溝通、降低不確定性以及非科層性協調的基礎上(picrre,2000：63)。可由表 2-2 了解政 策社群與議題網絡之間的差異性： 表 2-2 政策社群與議題網絡之間差異性 面向 政策社群 議題網絡 成員參與的人數 數量非常有限；有意的排除部分 團體 龐大 利益的類型 經濟性或專業利益所主導 涵蓋受影響的利益 整合互動的頻率 對相關的政策議題，所有的團體 維持頻繁且高品質的互動 在程度及活躍上，接觸呈現 不規則的現象 整合的連續性 成員、價值與結果長期的存在 成員接觸互動變化起伏 整合而形成的共 識 所有參與者基礎價值並接受結果 的正當性 大量存在協議，但衝突一直 出現 網絡內資源分配 所有的參與者都擁有資源，基礎 的關係是一種交換關係 部分成員雖可能擁有資源， 只是他們受到限制，而基礎 關係是商議 參與組織間資源 分配 科層體制；領導人可以對成員傳 遞各項資源 多樣式及可變的分配與能力 來管制成員 權力 雖然可能由單位團體主導運轉， 但成員之間的權力維持平衡；一 旦社群持續運營，成員間的權力 互動是正面總合的賽局 不平衡的分配權力，反應在 不平均的資源分配和不對等 的接近；一種零和賽局 資料來源：Sullivan&Skelcber2002：47,table3.3.
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Rhodes 更進一歩的指出，政策網絡的互動，除了上述的政策社群(pol-icy community) 和議題網絡(issue netwk)外，還有以下四種類型：1.專業團體間的網絡(professionalized network)。2.政府間的網絡(intergovernmental network)。3.地域性網絡(territorial network)。4.生產網絡(product network)(吳定，1998：147)。關注資源的豐碩與否之外， 還必須考慮到因議題性質所做的分類。特別是針對高度專業性或較具共識、爭議較低的 政策時，應朝向政策社群的方式；反之，政策結果影響到大多數團體，且利害關係人眾 多而爭議性又高時，應採取議題網絡的方式。不過，這種劃分並非絕對，除應了解議題 本身的性質與趨向之外，還必須兼顧社會公平與正義的價值(林水坡/李長晏，2005： 8-11)。 政策網絡指政府機關與各種不同的政策社群(policy community)對於某特定政策議 題，所形成的不同政策領域(policy domains)間的互動關係。政府機關本身形成政策網 絡，而各政策社群也會形成不同的政策網絡，公私部門結合起來又形成整體的政策網 絡。R.A.W.Rhodes 於 1988 年在 Beyond Westminister and Whitehall 一書中，認為由於利
害關係者在下面五個面向有所不同，因此會形成不同的政策網絡：(1)利益群組狀況
(constellation of interests)。(2)會員隸屬關係(membership)。(3)垂直的互依關係(vertical interdependence)。(4)不同網絡的水平互依關係(horizon-tal interdependence)。(5)資源分 配狀況(the distridution of resources)。他進一歩指出，政策網絡經由上述面向的互動，可 歸納為以下幾種類型：a、政策社群與議題網絡(policy com-munity and issue network)。b、 專業社群網絡(professionalized network)。c、府際網絡(intergovernmental net-work)。d、 地域性社群(territorial communities)。e、經濟性生產者網絡(producer network)。
三、政策網絡的不同類型
(一)羅迪斯模式中的分類
羅迪斯認為政策網絡類型可以根據關係的穩定程度、成員的整合程度、資源互賴的
程度四方面劃分為五種類型(Marsh and Rhodes,1992：13-14)：
1. 政策社群 這是指在中央與地方政府機關所執行的政策領域中，具有高度穩定性與限制性成員 的網絡，是一種垂直性的互賴關係，但水平性的意見表達受到限制；這是具有高度整合 的政策網絡，英國的教育政策就是典型代表；有時候政策社群所代表的可能是地域利益 （territorial interest），例如，蘇格蘭、威爾斯與北愛爾蘭都屬之，故有人又稱為地域網 絡(territorial network)。
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2. 專業網絡
這種網絡具有高度穩定性與限制性的成員、形成垂直的互賴關係，限制性的水平意 見表達，主要是滿足專業的利益；但這種網絡的整合程度不如政策社群那樣的高度凝聚 力。例如，英國健康教育服務處(National Health Service)的公共衛生專家所形成的網絡；
或者某些部門中的工程師、律師都可能形成堅強的網絡系統。 3. 府際網絡 這是指地方政府之間代表性的組織所構成的網絡關係，成員具有相當的限制性、垂 直的互賴關係與水平的意見表達也受限制，希望擴張水平式的影響力，因此特別強調水 平的意見表達。 4. 製造者網絡 這是基於經濟利益所構成的網絡關係具有以下幾項特性：1.網絡成員相當流動 性。2.限制性的垂直互賴關係，而網絡成立的目的主要是在滿足製造者的經濟利益。 5. 議題網絡 這是相當不穩定、低度整合性的網絡，成員雖然很多，但來來去去，無法呈現成熟 而穩定的網絡組織；此外，垂直的互賴關係受到限制，水平的意見表達雖然並未受限， 但意見並未整合，並未形成堅強的網絡系統。 (二)韋克司與萊特模式中的分類 韋克司與萊特提出四種類型(Marsh Rhodes,1992：15-19)： 1. 政策領域 基於某項公共政策所形成的網絡，例如，英國的工業政策、教育政策、交通政策、 健康政策等。 2. 政策部門 在該政策領域下各部門所形成的網絡，例如以工業政策領域而言，至少可以劃分為 化學、鑄造、電子通信等政策部門；以教育政策領域而言，可以劃分為大學教育、中學 教育、小學教育與社會教育部門。 3.政策次級部門 又稱為政策焦點，係在政策部門中所分化出來的次級部門，例如，以化學工業部門 而言，可以劃分為：基本化學、藥學、農藥化學、油漆、肥皂；以大學教育部門而言， 可以分為大學教職員、學生、課程等次級系統。
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4.政策議題
這是指每一政策次級部門中較具爭議性議題，例如藥品執照議題、健康與安全議題 等。
(三)寇樂門與史高斯泰德的分類
寇樂門與史高斯泰德(Coleaman and Skogstad,1990)曾以加拿大的公共政策為例，提 出五種政策網絡的型態：
1.壓力性的多元主義者網絡(pressure pluralist network)
這是指國家機關是獨立的；利益團體系統則是分布的，但相當弱勢；必須相互競爭， 以爭取國家機關的注意；在這種網絡下的利益團體對宣傳政策的興趣大於政策制定過程 中的參與(如下圖 1.所示)。
圖1.型態圖像
資料來源：源自李允傑/丘昌泰，2003：113
2.附從式的多元主義網絡(clientele pluralist network)
這是指國家機關是弱勢的；利益團體系統則是分布的，且甚為弱勢；國家機關必須 依賴利益團體提供資訊，得到支持，而利益團體也因而取得參與公共政策的機會(如下
圖 2.所示)。
國家機關
13 圖 2.型態圖像 資料來源：源自李允傑/丘昌泰，2003：113 3.統合主義網絡(corporatist network) 這是國家機關強勢而獨立的；利益團體則整合成少數大型與權威性的全國性的利益 團體(通常代表消費者與製造者利益)，國家機關與大型利益團體共同參與公共政策的制 定與執行(如下圖 3.所示) 圖 3.型態圖像 資料來源：源自李允傑/丘昌泰，2003：114 4.集中性的網絡(concentration network) 這是指國家機關是獨立而強勢的，利益團體則為一個組織所支配；國家機關與該利 益團體在長程計畫與政策制定上是地位平等的伙伴(如下圖 4.所示) 圖 4.型態圖像 資料來源：源自李允傑/丘昌泰，2003：114 國家機關 益 團 體 國家機關 國家機關 國家機關 利 國家機關
14 5.國家指派的網絡(state-directed nework) 這是指國家機關是獨立而強勢的；利益團體系統則是分布而弱勢的；國家機關控制 利益團體的一切，利益團體必須遵從國家命令執行公共政策（如下圖 5.所示） 圖 5.型態圖像 資料來源：源自李允傑/丘昌泰，2003：115
四、政策網絡的關係類型
(一)R.A.W Rhodes 的模式 Rhodes 認為政策網絡中利益團體與政府的關係是部門性的，所謂部門性乃指政府 各部會或各部會所屬單位與利益團體的關係。關係型態因政策領域之不同而有不同。同 時，Rhodes 從其對地方政府的研究中，證明利益團體與政府的關係不是零和(Zero-sum) 的關係，而是互賴的關係，政府希望達成特定的政策目標；利益團體希望影響政策，團 體與政府互相依賴。根據 Rhode 的觀點政府擁有的資源比團體多，是支配的參與者，決 定何種資源應該交換、如何交換。網絡的關係是不對稱，政府創造網絡，控制接近的管 道以及遊戲規則(Rhodes,1988：82)。政策網絡的影響端視互動組織相對權力的潛力而 定，例如擁有的資源以及交換的方式。 Rod A. W.Rhodes 根據參與成員整合的程度、參與成員類型、與成員間資源的分配， 將政策網絡放置在高度整合與低度整合的光譜上；高度整合的政策網絡為政策社群 國家機關 利 益 團 體15
(Policy communites)，低度整合的政策網絡為議題網絡(issue networks)，在高度整合與低 度整合兩極端的網絡製造者網絡(Rhodes,1988)。Rhodes 分類政策制定過程的標準如下： 1.利益的星群：參與網絡的利益團體，到底是服務的、功能的、地域的、或扈從(Client)的 團體。 2.成員：參與成員是公共或私人團體。 3.垂直的相互依賴：政策網絡依賴程度，到底是依賴上面層級或下面層級。 4.平行的相互依賴：網絡之間是何種互相連結的關係。 5.資源的分配：參與團體擁有什麼資源去交換。
根據這五個層面的標準，Rhodes 界定五種類型的政策網絡(Marsh and
Rhodes,1992：13-14)，政策網絡包含高度整合的政策社群到低度整合的議題網絡的一 系列光譜，這些網絡根據參與者人數以及資源的分配進一歩區分如下： (1)政策社群(policy communities)或地域的網絡 (territorial networks)：是一種具有高度穩定與限制成員的網絡，垂直的相互依賴奠 定基於共同傳遞服務的責任基礎上，並且與其他的網絡(民眾、國會)隔離，這種網絡具 有高度垂直依賴性與有限的平行意見，它們是高度整合的。政策社群主要奠基在政府的
功能利益上，例如教育，或消防服務網絡(Richardson and Jordan,1879；Rhodes,1986： Chaptet8)；如果是包含主要的地域利益，例如蘇格蘭，威爾斯、北愛爾蘭，則稱地域的 網絡。 (2)專業網絡(professionalized networks)：這是專業團體支配的網絡，例如全國健康醫療服務網 絡(Ham,1992)、自來水服務網絡。專業網絡表達特殊專業的利益，並具有實質的垂直互 賴關係，與其他的網絡有所隔離。 (3)府際網絡(intergovernmental networks)：指代表性地方政府利益的網絡，最大的特點乃有 限的地方參與者，追求廣泛的地方上所服務，垂直的互賴性有限，但有廣泛的水平意見 的溝通，與其他網絡的滲透。 (4)製造者網絡(Producer networks)：這是經濟團體(包括公共與私人部門)扮演主要角色的網 絡，網絡成員流動性高，垂直的互賴關係有限，中央依賴工業組織以傳遞期望的財貨與 專業。 (5)議題網絡(issue networks)：議題網絡的特點是參與者人數很多，垂直的互賴關係有限，水 平的意見並未整合。網絡的整合度很低，相當不穩定，成員很多，來來去去。故不能成 為堅強的網絡(Helco,1978)。
16 表 2-3政策網絡與政策：Rhodes 的模式 網絡類型 網絡的特點 政策社群/地域的網絡 穩定、高度有限的成員、垂直的相互依賴性、有限的平行 意見 專業網絡 穩定、高度有限的成員、垂直的相互依賴性、有限的平行 意見、服務專業的利益 府際網絡 有限的成員、有限的垂直相互依賴性、廣泛的平行意見 製造者網絡 流動的成員、有限的垂直相互依賴性、服務製造者的利益 議題網絡 不太穩定、參與者人數很多、有限的垂直相互依賴性
資料來源：D. Marsh and R.A.W. Rhodes.(1992).Policy Networks in British Politics：A Critique of Existing Approaches. In D. Marsh and R. A. W. Rhodes eds Policy Networks in British Government. Oxford：Oxford University Press.
(二)G.Jordan 與 K. Schubert 的分類
G.Jordan 與 K. Schubert(1992)認為區分政策網絡類型的標準為： 1.制度化的程度：穩定或不穩定；
2.政策制定機關的範圍：部門或跨部門； 3.參與者：限制或開放
(三)Frans Van Waarden(1992)
Frans Van Waarden 提出行動者、功能、結構、制度化，行為規則、權力關係與行動 者的策略七項標準。根據這七項標準歸納三個網絡類型：不同類型社會成員與不同參與 人數構成的政策網絡、網絡主要功能的政策網絡，以及權力的平衡的政策網絡。 (四)Stephen Wilk 與 Maurice Wright(1987)運用
Rhodes 的模式到政府與工業的關係上，提出三種修改的模型：
Wilk 與 Wright 強調政策結構中(policy sector)政策網絡的分立性質，認為政府與工 業的關係是次級部門的(Sub-sectoral)政策網絡，不是部門層次的政策網絡；Rhodes 從府 際組織的理論強調制度間的結構關係，而 Wilk 與 Wringht 強調人際關係才是政策網絡 的重點。他們重新界定政策網絡名稱，區別政策環宇(policy universe)、政策社群(policy community)、與政策網絡(Policy network)。（Wilk 與 Wright，1987：296-297）
1.政策環宇：很多的參與者與潛在的參與者共享工業政策的共同利益，並且固定的參與政策 過程；
2.政策社群：比政策環宇網絡更為分立的系統。包括在特定的工業分享利益並且彼此互動的 參與者潛在參與者，交換資源以便於平衡並最佳化他們的相互關係；
17 (五)此外，還有依照參與者不同的利益與資源的標準，區分為異質性網絡與同質性網絡的學 派： 1.異質性網絡：參與者異質性的利益與資源，創造一個互賴的情境，將參與者連結於政策網 絡中，作為互換資源的中介。 2.同質性網絡：參與者有類似的利益與資源，例如專業網絡、原則性的議題網絡。 (六)Marsh 與 Rhodes 的類型 學者紛紛提出不同的政策網絡與政策社群特點，Grant 等人(1988：55)界定三個政 策社群的特點：分化、專業化、與互動。同樣的，Rhodes 界定四個網絡的面向(dimenion)： 利益、成員、相互依賴(垂直與平行)、與資源。Saward(1992)提出支配性的利益 (dominating interest)。Marsh 與 Rhodes 的類型建立在這些基礎上，將政策網絡看成是利 益團體與政府的關係類型，網絡的類型依據關係的緊密性呈現一系列的光
譜，政策網絡是通稱，政策社群在光譜的一端，包含緊密的關係；議題網絡在光譜的另
一端，包含鬆散的關係。
Marsh and Rhodes(1992：251)界定下列幾個決定網絡在整個光譜中地位的因素： 1.參與者人數：政策社群的參與者有限，常常包括一個政府機構，或機構內部的單位，偶 爾包括一個以上的部門。參與者有遊戲規則，如果團體想要接近政策社群，它必須放棄 競賽的形貌，因此政策社群很容易排除激進團體。為提供進一歩排除外來的參與者，政 策社群常以互動頻繁的諮詢委員會的制度的基礎，處理特定問題。議題網絡的參與者很 多，可能有幾個政府部門、機構或小組委員會，而利益團體可能有上百個，而且不斷的 改變； 2.持續性：政策社群參與者少，意味著網絡維持穩定不變，議題網絡成員不斷變遷； 3.互動頻率：政策社群中政府與主要利益團體每日互動，而且互動深度高。議題網絡成員 是不穩定的； 4.共識程度：政策社群對政策目標有高度共識，事實上，政策社群有其決定世界觀的意識 形態。議題網絡不可能共識； 5.關係性質：政策社群的參與者擁有資訊、合法性以及執行的資源，可以交換，是資源互 換的關係。議題網絡雖然有些參與者擁有資源，但非常有限； 6.交易與協商：如果團體需要交換資源，則交換政策方向。政府機構需要壓力團體的資源， 則提供團體政策所偏好的政策。議題網絡的關係則限於協商； 7.權力分配：政策社權力是正和(Positive-sum)，也就是一個參與團體不必向另一個參與者 犧牲權力。議題網絡的權力並不平衡，可能有贏家，也有輸家； 8.參與組織的結構：如果是一個政策社群，壓力團體的領導者必須確保一旦達成協議，成 員將接受政策。在議題網絡中，團體成員的控制不是重要因素。 政策網絡的關係類型根據成員、整合程度、資源與權力的因素而定，政策社群與議 題網絡的特性如下(參見表 2-3)：
18 表 2-4：Rod A. W. Rhodes 的政策網絡類型：政策社群與議題網絡 層面 層面 層面 層面 政策社群政策社群政策社群政策社群 議題網絡議題網絡議題網絡議題網絡 成員： 1.參與者人數 2.追求者利益 參與者有限，某些團體刻意被排 除以經濟和/或專業利益為主 很多 牽渉到的利益範圍很大 整合程度： 3.成員互動頻繁 率 4.持續性 5.共識 頻率高、質量高，對於與政策議 題有關的一切事務均有互動關係 成員、價值觀與政策後果均有長 久持續性 所有成員分享基本價值觀念並且 接受政策後果的合法性 互動的頻率與強度變換不定 成員與價值變化很大 可達成某種協議，但是衝突 一直不斷 資源： 6.網絡的資源分 配 7.內部結構 所有參與成員均有資源，基本的 關係是互換關係 層級節制體系，領導者可以分配 資源 某些參與成員雖然擁有資 源，但是有限，基本的關係 是諮商性的 變很大，不同的分配與管制 成員的能力 8.權力 成員問題權力均衡，雖然可能有 支配性團體，但是必須是非零和 的遊戲，政策社群才能長存 不平等的權力，反應不平等 的資源以及不平等的接近會 -零和賽局
資料來源：D. Marsh and R.A.W. Rhodes(1992).Policy Communities and Issue Networks：Beyond Typoligy. In D. Marsh and R.A.W. Rhodes. Eds.Policy Networks in British
Government. Oxford：Clarendon Press.
國內學者吳得源(2006：20)、趙永茂/孫同文/江大樹(2004：376)、李允傑/丘昌泰 (2003：103)、丘昌泰(2005：227)、林水波/李長晏(2005：008-011)、趙永茂(2007： 14)、許耿銘(2008：5)、李台京(2009：431)等，均有有關政策網絡著作之論述，顯見 政策網絡已成為新公共管理中重要公共政策議題，及形塑中央社群與地方社群之公民社 會治理指標。
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第二節檢視薑麻園地方治理
壹、薑麻園政策網絡途徑
一、核心統治途徑
薑麻園地區在漢人未入墾前，居住在大湖地區的泰雅族均屬澤敖列族群，有大湖族 群(Ma-Ao)、汶水族群(Li-Lax)及北勢群(Me-Pewox)等三群。大湖族群主要建立有馬都安 (Maratoan)、他吧賴(Tobalai，大南勢)、加里灣(Kalibowan，小南勢)、薩伊伏(Saevo)等社， 加里灣(小南勢社)，來自大霸尖山，初居大小雪山山麓一帶，三百四十年前(1650 年)， 沿大安溪輾轉西移，遷到大湖校栗林附近，就是現在大湖鄉栗林村一帶。大湖鄉栗林村 薑麻園地區，於清朝同治、光緒年間約一百多年前，即有客家先民在此開墾。另因台灣 於 1894 年中日甲午戰爭戰敗，清朝政府將台灣割讓給日本，並於日據 1896 年薑麻園地 區正式為日本人統治五十年。上述政府治理模式，都是專政、集權，中央政府高高在上， 設定政策執行的框架與規範，要求民間社團、標的團體或地方政府機關絕對遵從，不得 違誤；由此看來，在這樣的途徑，中央政府是單一的、權限的統治者，故有人稱為單元 行動者模式(mono-actor model)(李允傑/丘昌泰 2009：110)。二、多元行動者途徑
1945 年台灣光復，1949 年國民黨政府接管台灣，於 1950 年地方自治開始實施，於 1987 年解除戒嚴台灣全面實行民主憲政，開放報禁、黨禁及全面性辦理地方公職人員 公民投票直選，從此，地方自治或治理成為邇來熱門公共議題，公民參與社區各項活動 應運而生，並以市場導向為主，例如薑麻園地區觀光果園產銷班等。所謂多元係指非特 定數目的多元、自願、競爭、非科層體系的、以及自我認同的利益類別，並不需要領有 特殊執照，不需要接受認可、補助、或被創造，不需要由國家特別選拔領導者監督控制 之，不需要由國家提出利益建言，而且，利益團體在相關的利益類別中，並沒有獨佔性 代表活動(Schmitter,1970：85-6)。三、政策網絡途徑
政策網絡乃由 Rhodes 提出，用來解釋 1980 年代以後英國中央與地方政府關係內基 於此，Rhodes 乃改以政策網絡概念來界定中央與地方關係，所謂政策網絡是指：「一群 組織基於資源依賴(resourcedependencies)」原則相互連結，並藉此資源依頼關係與其他 群組織相互區隔。」政策網絡可因為成員關係整合緊密程度，而再細分五類(呂育誠 2007：99)，薑麻園地區行政轄區係屬大湖鄉栗林村，社區位於栗林村第九、十鄰聚落， 社區內除了早期開闢道路委員會外，還有聖衡宮管理委員會、觀光果園產銷班、觀光休 閒農業管理委員會、家政班、守望相助隊等組織，參與社區居民各有參與的理由、理想、 宗旨、目標、目的或者參加其他社群組織，因擔任角色重疊，分別各自為自己利益盤算、 謀略著想，嗣經多次衝突、溝通、協調，雙方才取得信任的共識，與中央政府行政院農 業委員會水土保持局、勞工委員會職訓局、交通部觀光局、地方政府苗栗縣政府、大湖20 鄉公所、栗林村辦公室、及民間團體大湖地區農會、非營利組織苗栗縣薑麻園營造產業 觀光協會等單位組織形成多元途徑，參與公民社會組織形態促成公共事務議題，不偏中 央高壓集權或過於地方分權執行無效率，以俾利公共事務之執行。
貳、
薑麻園政策網絡特性
所謂政策網絡是指：「互賴行動者之間或多或少穩定的社會關係型態，以形成政策
問題或政策計畫」(Kicker,Klijn and Koppenjan,1997：6-7)，依此，我們認為政策網絡具 有下列特性(Klijn,1997：30-33)：
一、互賴性(interdependence)為網絡存在的先決條件
薑麻園社區居民成員參與地方公共事務，如圖 7 研究架構圖等組織，由於地方小參 與的成員大多是熟面孔，且參與各種社群組織均有重疊的情形，因此，地方上或社區有 任何活動，必須動員全社區、聚落的居民參與，相互協助或支援方能執行。基於上開情 況，瞭解協力合作、相互協助是必然，像人舌齒之間配合，才能咬嚼食物，否則會咬到 舌頭，無法吃東西的道理一樣，那種依頼程度，不是一至兩次而已，而是既定絕佳組織， 例如各個器官組成系統，依照不同功能或屬性分工合作，這個系統間互頼關係相當密 切，可諭為互賴網絡。二、網絡中必然存在多元的行動者與目標
人是群居的，離不開社群組織，基於理想或欲達成某種目的及目標，參與各種團 體，例如同姓宗親必參與宗親會之組織，又為了維護社區安寧秩序參與栗林村守望相 助隊協助警察機關打擊犯罪及宵小，或為了增進農業技術參加大湖地區農會各種研究 班等等，單一行動者依照自己意願，在並不違背公共性的原則下，參與各種類型社群 組織，形塑網絡多元化。三、網絡包括或多或少持久性的關係型態
網絡是一個非常奇特的組合系統，沒有公領域強制約束力，但亦有私領域約定， 有時長達數年持久參與、有時僅有數天的時間短暫參與，此次選擇離開，已經埋下下 一次結合之因子存在，這種因應利益、理想、目標、目的需求，形成網絡或多或少持 久型態，由此，觀之網絡持久關係型態的存在是必要的。叁、薑麻園協力夥伴網絡關係
夥伴關係用於地方治理網絡當中，在西方民主國家已行之有年。聯合國(UN)、世界 銀行(World Bank)和經濟合作暨發展組織(OECD)，都積極推展夥伴關係來提升各會員國 政府的治理能力。這使得「夥伴」(partner)與「治理」(governance)形成一種密不可分的 關聯。從層次上來看，治理為一種概念，是人類政治程的重心，從「統治」(government)走向治理，從「善政」(good government)邁向「善治」(good governance)，從政府的統
21 地方治理網絡中夥伴關係的運作方式，有多麼的完善，但仍有一個重要的課題必須去面 對，即是課責(accountability)的問題如何解決。因為治理模式最大的問題是誰來負責最 後的責任。因為所謂的協商，乃有大家一起負起責任的意義存在，但所謂大家一起負起 責任，意即大家都不負責任。若想避開此一弊端，讓少一點空間，提供參與者進行協商， 以作有效率的決策，以免違背治理模式的協商精神。不然的話，治理運作會面對責任不 夠清楚，效率又不是很高的困境(張其祿、黃榮護，2002：156)。 「公私協力」（public-private partnership）是近年來政府尋求提升治理能力、 改善治理效應的主流思維。強調與凸顯的是一種基於相互認同的目標，而建立在不同行 動者間(政府、營利部門)的動態「互動」關係。所謂「動態互動關係」包括相對自主、 公平參與、明確課責、透明程序的相互「鑲嵌」(embedded)與「認同允諾」(iden-tify and commit)的新相互關係。這種互動關係的蘊育主要是緣自於具有互動互賴共同關係 (co-relation)的一群人，基於共同利益(co-interest)、共同問題（co-problem）、共同需要 （co-need）而逐漸產生共同意識（co-conscious）的凝結與集體行動等「共同治理」 （co-governance）的夥伴關係(李宗勲，2004：44-447；Kooiman，2003：1-10)。「公 私協力」是一種需要更多包容適應、欣賞學習與屬性交流的「資源統合」與「組織學習」 的轉換過程。 薑麻園是標準客家村落，繼承先民克勤克儉及硬頸精神，融合傳統宗教信仰，產生 特殊文化傳承，不因不同時代背景，使得貧瘠山區薑麻園因經濟及國民所得的成長及政 府倡導精緻農業、休閒觀光農業政策影響，亦因工商業發達，遭受污染，崇尚自然景觀 的觀光旅遊，帶動國人休閒與高品質的旅遊觀念。藉由地方治理網絡關係，如何運用社 區聚落居民，產生高度自主化觀念，並形成相同共識，自然以宗族、親友、鄰居為「信 任」基礎，彼此產生共鳴，進而擴及社區聚落居民，從早年婚喪喜慶互助或防制原住民 出草及日據時代抵抗日本侵略等，顯示臺灣社會以聚落、村落為區域，自古就有，那是 單一性民間互助及防禦外敵的組織，都無法主動形成網絡夥伴的關係，由於現在是經濟 發展日新月異，一日千里的時代來臨，加上資訊快速，彼此不再有距離，打破既有疆域 與國界的概念。形塑網絡夥伴及策略聯盟之發展趨向，使中央政府、地方政府、民間組 織及非營利組織等，上下、平行間之交錯立體的關係，產生綿密合作現象，自行形成網 絡間的援助、合作、制衡，缺一不可夥伴關係，以下論述薑麻園與各網絡間協力夥伴關 係臚列如下：
一、中央政府--如農業委員會水土保持局
(一)社經背景 1998 年 12 月 21 日「台灣省政府功能業務及組織調整暫行條例」生效，水土保持 局遂於 1999 年 7 月 1 日改隸屬於行政院農業委員會(以下簡稱農委會)，為中央三級機 關，綜理全國水土保持與農村建設政策之擬定及規劃、督導、執行，惟暫行組織規程 第二條有關業務職掌，未能全面涵蓋目前辦理之各項業務。為為符法制，使水土保持22 業務之執行更具正當性，依行政院農業委員會組織條例第四條之一及中央行政機關組 織基準法相關規定，推動「行政院農業委員會水土保持局組織法」制定工作，並於 2007 年 7 月 4 日公布施行；2009 年 5 月 29 日「行政院農業委員會水土保持局處務規程」、「行 政院農業委員會水土保持局各分局組織準則」及「水土保持局各分局辦事細則」等相 關子法規，亦發布施行，水土保持事業邁入新的里程碑。 (二)業務分為 1.綜合企劃組 2.保育治理組 3.農村建設組 4.監測管理組等四組。 (三)所屬機關分為 1.台北分局 2.台中分局 3.南投分局 4.台南分局 5.台東分局 6.花蓮分局 等六分局。
二、地方政府—如苗栗縣政府、大湖鄉公所
依據地方制度法第三條地方劃分省、直轄市。省劃分為縣、市（以下稱縣、市)； 縣劃分為鄉、鎮、縣轄市(以下稱鄉、鎮、市)。第十九條下列各款為縣(市)自治事項； 第七款關於經濟服務事項如下：(一)、縣(市)農、林、漁、牧業之輔導及管理。(二) 自然保育。第十款關於交通及觀光事項如下：(三)縣(市)觀光事業。第十二款關於事 業之經營及管理事項如下：(一)縣(市)合作事業(二)公用及公營事業(三)縣(市)公共 造產事業(四)與其他地方自治團體合辦之事業。及第廿條下列各款為鄉(鎮、市)自治 事項。第六款關於營建、交通及觀光事項如下：鄉(鎮、市)觀光事業。第八款關於事 業之經營及管理事項如下：(一)鄉(鎮、市)公用及公營事業(二)鄉(鎮、市)公共造產 事業 3.與其他自治團體合辦之事業。 依照地方行政機關組織準則第五條地方行政機關依下列規定，分層級設機關：第 二款縣(市)政府所屬機關以分二層級為限，其名稱如下：(一)局：一級機關用之。(二) 隊、所：二級機關用之。第三款鄉(鎮、市)公所所屬機關以一層級為限，其名稱為隊、 所、館。 (一)苗栗縣政府 1885 年(清光緒 11 年)10 月，清廷發布台灣脫離福建管轄，台灣巡撫劉銘傳奉准 台灣改設行省，台灣開始建省，1887 年初，劉銘傳向清廷奏呈地方政制改革的詳確方 案中，有關苗栗設縣的奏文是「新竹苗栗街一帶，扼內山之衝；東達大湖，沿山新墾 地甚多；擬分新竹西南各境添設一縣，曰『苗栗縣』。」此方案後經清廷核准實施。設 縣後苗栗，轄境東界獅潭大橫崗，西界台灣海峽，南界大甲溪，北界中港溪及其支流 南港溪，並未包含竹南、頭份、三灣、南庄四鄉鎮，卻包含今台中縣大甲鎮地區，這 是歷史上苗栗第一次設縣。苗栗設縣案確定，首任知縣林桂芬(廣東人)於 1889 年抵苗 接印任事。1891 年第二任知縣則由新竹知縣方祖蔭(浙江人)兼攝。正當苗栗縣政推展 欣欣向榮，惜 1895 年中日甲午戰爭日人據台，是年 8 月日軍佔領苗栗，10 月苗栗縣廢23 縣，苗栗縣第一次設縣，前後僅六年。重新分為台北、台灣、台南三縣及澎湖一廳， 苗栗改為台灣縣(台中地區)管轄；同年，設苗栗出張所，是日本人正式統治苗栗之始， 嗣於 1898 年，廢新竹縣，劃中港溪以南，隸屬台中縣，並設苗栗辦務署。 1901 年全台廢縣及廢辦務署，設廿廳，改苗栗辦務署為苗栗廳，日據 1909 年，日 本政府併廿廳為十二廳，原苗栗廳被廢，苗栗改由新竹廳統轄，1920 年，日本政府再 改行政制度，重建台北、新竹、台中、台南、高雄為五個州，合併桃、竹、苗為新竹 州。1945 年 8 月 14 日，日本戰敗投降，國民政府改地方政制，將原來新竹州改為新竹 縣，於 1950 年 8 月，台灣實施地方自治，行政院通過「台灣省各縣市行政區域調整修 正案」，全省重新設十六縣、五省轄市，將原「大縣制」之新竹縣，分桃、竹、苗三縣， 旋即於 1950 年 10 月 25 日，苗栗縣政府成立。 1987 年解嚴後，地方制度法旋於 1999 年 1 月 25 日經立法院三讀通過公布實行， 並陸續修正部分條文，於 2008 年 7 月 11 日及 2010 年 1 月 18 日之修正最受矚目。依 地方制度法第五十六條縣(市)政府置縣(市)長一人，對外代表該縣(市)，綜理縣(市) 政，縣長並指導所轄鄉(鎮、市)自治。及第六十二條第三項規定縣(市)政府一級單位 定名為處，所屬一級機關定名為局，二級單位及所屬一級機關之一級單位為科。 (二)大湖鄉公所 1950 年臺灣實施地方自治，同年 10 月 25 日苗栗縣政府正式成立，大湖鄉公所隸 屬苗栗縣政府所統轄。1950 年頒布「臺灣省各縣市實施地方政府自治綱要」，政府開放 地方自治，因此，具有歷史象徵意義，大湖鄉第一屆地方性的選舉，於 1951 年才正式 實施。 1.大湖鄉公所組織系統 設鄉長一人、秘書一人；並設民政課、財政課、建設課、農業課、兵役課、人事管 理員、政風管理員、主計員、調解委員會、租佃委員會、都市計劃委員會、兵役協會、 改善民俗實踐會及 12 個村辦公處。 2.栗林村辦公處 村設辦公處，置村長一人，由村公民選舉產生，村內並置村幹事，受村長之指揮， 辦理上級政府委辦村內各項事務。村內設鄰，每鄰置鄰長一人，由村長遴報人選、或 經由鄰內公民選舉方式產生後，由鄉公所聘任，受村長之指揮，辦理鄰內之各項事務。 3.家政班、栗林守望相助隊 (1)家政班 係大湖地區農會農業推廣股負責推廣，家政推廣教育，組織家事改進班，中心工 作為烹飪訓練、家庭環境改善、生活改善及衛生保健，大多由薑麻園地區婦女利用晚
24 上或農閒時期參加家政班研習。 (2)栗林守望相助隊 係以栗林村包含薑麻園地區，為敦親睦鄰增進情誼，培養互助互愛精神，協助治 安維護、達成守望相助為目的，成立守望相助隊。任務如下 1.維護安全、巡邏埋伏事 宜 2.防盗 3.防火 4.救助急難 5.敬老慈幼 6.維護環境 7.巡守時發現緊急狀況，應隨時 以電話向轄區派出所報案，請求支援等。
三、民間團體--如大湖地區農會
(一)大湖地區農會 大湖地區農會前身，係日據 1923 年，創立大興信用組合；到 1945 年，更名為大 湖信用購買販賣利用組合。1946 年，更名為大湖鄉合作社；1948 年改組為新竹縣大湖 鄉農會，1950 年改稱苗栗縣大湖鄉農會；1975 年，泰安鄉併入，改稱苗栗縣大湖地 區農會迄今。 (二)農會(Farmer，s Association) 農會為具備法人資格，以公共服務為使命，不以營利為目的，且享有免稅優待， 組織盈餘不分配給組織成員，並且有民間獨立性質之組織(丁文郁，1998)，以「保障 農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發 展農村經濟」為宗旨(農會法第一條)。四、非營利組織--苗栗縣薑麻園故鄉營造產業觀光協會
凡組織活動限於單一國家內推動者，具有在地性、草根性的特質，稱之非營利組織 (王振軒，2003：45)。非營利組織的概念原有強調國內公益的特點，它源於美國的「國家稅收法」(lnternal Revenue Code,IRC)，意指符合該法法條 501(C)為公共利益工作
而給予免稅鼓勵的團體，包括教育、宗教、文藝/慈善組織(Hodghingon,1989：5-8)。 薑麻園地區係以寺廟活動為導向休閒農業區，從地理、氣候、生態、人文等仍跳脫 不了與薑麻園信仰中心聖衡宮有相關連，因此，薑麻園於地理位於台灣南北氣候分水 嶺，對於動、植物生長，亦有深遠的影響，例如可種植生薑、桃李、柑橘、甜柿等，另 外人文方面從清朝時期客家先民來薑麻園開墾，隨著移入後生活、風俗習慣、言語、文 字、服裝、食物、信仰等仍保持客家原鄉傳統，原本為風塵僕僕小村落，基於發展休閒 農業，帶動一連串蛻變成長，由於社區需要營造、蛻變，因而，法人化組織注入，使得 社區活化指數飆高，成為領頭羊的角色。有鑑於此，苗栗縣薑麻園故鄉營造產業觀光協 會旋於 2002 年由薑麻園地區居民發起及成立運作，它以非營利社團法人的組織形式， 並以社區公共利益為宗旨，促進薑麻園農村新風貌的發展，加速推動社區產業休閒觀光 活動的發展。籌組緣由，係為促進薑麻園農村新風貌及加強發展業務，以提昇組織運作
